核心提要
從監(jiān)管角度看，平臺(tái)監(jiān)管是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的重點(diǎn)和難點(diǎn)。主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：
一是大而管不了。一些消費(fèi)者日常使用的大平臺(tái)，出了問題肯定不能一關(guān)了之，有問題要整改但不應(yīng)停運(yùn)。
二是快而跟不上。平臺(tái)上的商戶、商品和服務(wù)數(shù)量巨大，而且更新極快，外在監(jiān)管力量完全跟不上。
三是深而看不透。大平臺(tái)都是上千項(xiàng)多層次投資項(xiàng)目及其它利益關(guān)聯(lián)，不細(xì)查深查不易看透看準(zhǔn)。
四是新而看不懂。不同平臺(tái)商業(yè)模式不同，相似平臺(tái)也有很大差異，外部監(jiān)管者看明白理解到位很不容易。
數(shù)字治理包括三層含義：一是用數(shù)字技術(shù)治理，二是對(duì)數(shù)字技術(shù)治理，三是數(shù)字社會(huì)治理。這三層治理的含義都很復(fù)雜和深刻，超出人們的通常理解，帶來傳統(tǒng)角度的治理難題。有效治理需要理解問題本質(zhì)，更新監(jiān)管理念，轉(zhuǎn)變治理載體和手段。
用數(shù)字技術(shù)來治理
通常人們所說的利用數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行治理，是指用數(shù)字技術(shù)為政府治理賦能，提供更多治理手段，例如通過監(jiān)控設(shè)備進(jìn)行遠(yuǎn)程現(xiàn)場監(jiān)管、利用線上流程為市場主體和公民提供更好公共服務(wù)等。然而，我這里所講的用數(shù)字技術(shù)治理，超出這個(gè)理解，將其延伸到政府和市場邊界劃分這個(gè)大問題上。現(xiàn)代社會(huì)治理不像一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家講的那樣，要么市場要么政府。在一個(gè)很好的制度設(shè)計(jì)下，公民、社會(huì)組織、市場、企業(yè)都可以參與治理，我們?cè)瓉碇v所謂有外部性因而需要政府伸手的領(lǐng)域，有些可以通過一種有效的制度設(shè)計(jì)，通過共同治理來完成。
在數(shù)字時(shí)代，多方治理問題可以極大擴(kuò)展。數(shù)字時(shí)代之前，通過制度設(shè)計(jì)解決的問題通常是非常具體的，因?yàn)楦鞣綋p益的計(jì)算很復(fù)雜。比如污水排放問題，只能在一個(gè)很局部的范圍內(nèi)設(shè)計(jì)。范圍一大，就沒有辦法來計(jì)算各方在這個(gè)行動(dòng)中的得與失。而現(xiàn)在有了數(shù)字技術(shù)提供的海量連接能力和巨大算力，環(huán)境問題中的多種形態(tài)排放、減排行為的貢獻(xiàn)等，宏觀上可以在很大范圍中計(jì)算，微觀上可以顆?；絺€(gè)人，而且可以追蹤動(dòng)態(tài)足跡。
更進(jìn)一步就需要思考政府調(diào)控問題。需要政府干預(yù)市場的理由之一是過去政府具有“信息優(yōu)勢”：掌握統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，知道面上情況，因此能做出從全局角度看的正確決策。這些情況企業(yè)不知道，行業(yè)不知道，他們?nèi)舨宦犝笇?dǎo)，就有可能是盲目在做決策?，F(xiàn)在情況發(fā)生變化，政府的數(shù)據(jù)是層層報(bào)上來的，而數(shù)字平臺(tái)的數(shù)據(jù)是各個(gè)現(xiàn)實(shí)場景實(shí)時(shí)匯聚出來的，很多行業(yè)組織甚至頭部企業(yè)都能知道宏觀數(shù)據(jù)，并不比政府知道的少，而且數(shù)據(jù)更加實(shí)時(shí)和準(zhǔn)確。例如，幾個(gè)大的工程機(jī)械平臺(tái)實(shí)時(shí)監(jiān)控全國85%以上大型工程機(jī)械設(shè)備的開工時(shí)長和運(yùn)轉(zhuǎn)情況，由此得到所謂的“挖掘機(jī)指數(shù)”，能夠精準(zhǔn)推斷出全國投資項(xiàng)目的開工進(jìn)展情況，成為了觀察固定資產(chǎn)投資的風(fēng)向標(biāo)。還有貨運(yùn)車平臺(tái)得到的“物流熱度指數(shù)”、租房平臺(tái)得到的“租房供求倍數(shù)指數(shù)”等，都是經(jīng)典的宏觀指標(biāo)。還有，數(shù)字經(jīng)濟(jì)在經(jīng)濟(jì)中已經(jīng)占有重要地位，但其運(yùn)行邏輯和傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)并不相同，例如網(wǎng)絡(luò)空間大量可復(fù)用復(fù)制的內(nèi)容，供應(yīng)方收益有限，消費(fèi)者獲益極大，但卻無法合理估值使其體現(xiàn)在GDP中。因此，政府原來依據(jù)信息優(yōu)勢進(jìn)行的宏觀指導(dǎo)，就成為一個(gè)值得思考討論的問題：政府的公共立場仍然無法被替代，但政府宏觀調(diào)控行為、調(diào)控指標(biāo)和調(diào)控手段是否需要進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化？
對(duì)數(shù)字技術(shù)的治理
對(duì)數(shù)字技術(shù)的治理主要聚集于數(shù)據(jù)問題、壟斷問題和價(jià)值觀導(dǎo)向這幾個(gè)問題上。這幾個(gè)問題都是對(duì)數(shù)字技術(shù)負(fù)面作用的治理。社交平臺(tái)上經(jīng)常有很多的虛假信息，這是所有國家都不愿看到的。歐洲2018年開始實(shí)施《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》，旨在加強(qiáng)個(gè)人對(duì)網(wǎng)絡(luò)隱私的控制。即使在這樣的情況下，國內(nèi)外平臺(tái)的虛假信息都不少，平臺(tái)持有的個(gè)人數(shù)據(jù)仍在持續(xù)增長，這是監(jiān)管者和被監(jiān)管者的博弈。
我國的平臺(tái)企業(yè)在全球最寬松的環(huán)境中發(fā)展了20多年，的確積累了不少問題，加強(qiáng)治理很有必要。不過對(duì)平臺(tái)與傳統(tǒng)大企業(yè)的差別要有清醒認(rèn)識(shí)。“壟斷”是監(jiān)管中的高頻詞，但是對(duì)于平臺(tái)企業(yè)的壟斷判定有一些困惑，壟斷的定義是具有市場控制力并因之獲取不當(dāng)利益，是狀態(tài)和行為雙標(biāo)準(zhǔn)。如果只是大而沒有作惡并沒有什么問題?，F(xiàn)在平臺(tái)型大企業(yè)從其“大”來看超乎以往任何時(shí)期，但是現(xiàn)在很多大的平臺(tái)沒有“高收費(fèi)”這種傳統(tǒng)大平臺(tái)損害消費(fèi)者利益的行為，相反平臺(tái)免費(fèi)給消費(fèi)者提供服務(wù)?，F(xiàn)在判定壟斷多數(shù)都用經(jīng)營者合并消滅同業(yè)競爭的這個(gè)理由，或者說平臺(tái)有自我優(yōu)待問題，即給自己的關(guān)聯(lián)企業(yè)導(dǎo)流讓它們優(yōu)先接觸到消費(fèi)者?，F(xiàn)在有些學(xué)者批評(píng)說監(jiān)管者不理解數(shù)字時(shí)代的壟斷問題，不過在我觀察的范圍內(nèi)，監(jiān)管者還沒有如此輕率地說由于平臺(tái)太大了，所以我要打擊你，真正處罰的時(shí)候還是講究專業(yè)性的。當(dāng)然有許多值得討論的新問題，例如平臺(tái)易于跨界經(jīng)營和消費(fèi)者易于多平臺(tái)轉(zhuǎn)換，就使沒有同業(yè)競爭者并不等于沒有競爭者。
數(shù)字社會(huì)的治理
這里講的數(shù)字社會(huì)，是與農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)、信息社會(huì)并列的一種劃時(shí)代的社會(huì)形態(tài)。數(shù)字社會(huì)是一種新的社會(huì)形態(tài)，數(shù)字技術(shù)為其賦予了新的市場交易和社會(huì)交往的規(guī)則。比如大數(shù)據(jù)和算法可以在一定程度上決定每個(gè)人可以得到什么信息（智能推送）和獲得什么資源（例如網(wǎng)絡(luò)銀行用算法決定誰能獲得貸款）。數(shù)字技術(shù)還可以為早期的其它交易規(guī)則增效。比如市場信譽(yù)用于增進(jìn)交易，但以前這種信譽(yù)都是局部的，騙子可以一處一處行騙走遍全國。但是現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，一處失信則處處難行。這對(duì)整個(gè)社會(huì)秩序的改變有重要影響。
從監(jiān)管角度看，平臺(tái)監(jiān)管肯定是數(shù)字社會(huì)監(jiān)管的重點(diǎn)，但確實(shí)面對(duì)許多難題。一是大而管不了。一些消費(fèi)者日常使用的大平臺(tái)，出了問題肯定不能一關(guān)了之，有問題要整改但不應(yīng)停運(yùn)。二是快而跟不上。平臺(tái)上的商戶、商品和服務(wù)數(shù)量巨大，以百萬、千萬計(jì)，而且更新極快，外在監(jiān)管力量完全跟不上。三是深而看不透。大平臺(tái)都是上千項(xiàng)多層次投資項(xiàng)目及其它利益關(guān)聯(lián)，不細(xì)查深查不易看透看準(zhǔn)。四是新而看不懂。不同平臺(tái)商業(yè)模式不同，相似平臺(tái)也有很大差異，視頻平臺(tái)B站、抖音、快手還有小紅書，經(jīng)營模式有挺大差別，而且各自都在持續(xù)創(chuàng)新，外部監(jiān)管者看明白理解到位很不容易。
面對(duì)這樣的格局，數(shù)字平臺(tái)怎么治理呢？除了政府繼續(xù)加強(qiáng)和改善監(jiān)管外，平臺(tái)自治是基礎(chǔ)是首要，一定要強(qiáng)調(diào)自治，沒有這個(gè)基礎(chǔ)，平臺(tái)之外的監(jiān)管者沒有辦法應(yīng)對(duì)平臺(tái)治理這個(gè)難題。
平臺(tái)在過去監(jiān)管寬松的環(huán)境中已經(jīng)運(yùn)行了20多年。沒有政府管理為其賦信，消費(fèi)者怎么敢買東西？平臺(tái)只有走自我管理這條路。即使現(xiàn)在政府嚴(yán)加看管，但規(guī)模巨大和海量高頻交易，政府的監(jiān)管能力實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。平臺(tái)每天要處理的糾紛和問題非常多，一旦處置遲緩，對(duì)平臺(tái)的影響非常大，客戶直線往下掉，輿情發(fā)酵就會(huì)產(chǎn)生很大影響，所以平臺(tái)只要存在一天，就必須承擔(dān)起協(xié)調(diào)和監(jiān)管的職能。平臺(tái)的自我治理重點(diǎn)是平臺(tái)生存所需要的，如消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、消費(fèi)糾紛處理、交易信用維護(hù)、價(jià)值觀導(dǎo)向正確等。之所以能夠有效自治，還是靠技術(shù)能力。99%的商品和內(nèi)容審核都是靠智能算法，有沒有侵權(quán)，有沒有黃暴賭毒等，人工復(fù)核只能是極少數(shù)?？傊?，在政府監(jiān)管之外之前，這么多年中國各類平臺(tái)還算有序運(yùn)轉(zhuǎn)，還能成長發(fā)展，靠的是自治為主的秩序維護(hù)。
對(duì)行政監(jiān)管的思考
回顧平臺(tái)發(fā)展史，思考這幾年監(jiān)管中的成效與問題，我們認(rèn)為今后對(duì)平臺(tái)的監(jiān)管，仍然要將平臺(tái)自治水平的提升放在首位，換句規(guī)范的表述，就是要將對(duì)平臺(tái)內(nèi)部合規(guī)管理的監(jiān)管放在首位。政府要給平臺(tái)提要求，說清楚平臺(tái)要自我管理好哪些問題，平臺(tái)要能夠向政府向社會(huì)明示其內(nèi)部合規(guī)管理的有效性并接受監(jiān)管。關(guān)于平臺(tái)合規(guī)管理問題，國際上有成熟的做法，是不是建立了一個(gè)保護(hù)消費(fèi)者的合規(guī)管理體系，是不是有個(gè)人數(shù)據(jù)隱私保護(hù)的合規(guī)管理體系，而且有ISO體系中的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，政府必須嚴(yán)格監(jiān)管平臺(tái)合規(guī)管理體系的建立和運(yùn)行，這是政府在數(shù)字時(shí)代維護(hù)市場公平競爭和社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)的重要職責(zé)。
其次，政府需要按照平臺(tái)特點(diǎn)進(jìn)行分類監(jiān)管。其實(shí)不同類型平臺(tái)違規(guī)的點(diǎn)和監(jiān)管重點(diǎn)有相同之處但更多是不同的。
再次，我們需要的是各方利益平衡的監(jiān)管。消費(fèi)者的想法是不一樣的，有些喜愛免費(fèi)+廣告，有些喜歡付費(fèi)無廣告；有些喜歡個(gè)性化的推送，比如我喜歡平臺(tái)為我推送的新書，特別精準(zhǔn)了解我的偏好，有些喜歡在平臺(tái)上沖浪覓新?？偟膩碇v，平臺(tái)的特點(diǎn)就是有智能算法，大多數(shù)場景下如果能夠使不同偏好的消費(fèi)者各得其所，有不同的方法滿足不同人的需求，這樣的場景就不要規(guī)定得太死，一定要怎么樣不要怎么樣，要防止出現(xiàn)一個(gè)極端事件就出臺(tái)一個(gè)極端管理方法，維護(hù)了一部分人的利益卻損害了另一部分人的利益?？梢栽谑刈〉拙€的前提下先讓平臺(tái)試試看能不能做到平衡各方利益。
最后是信息真實(shí)性和價(jià)值觀導(dǎo)向的監(jiān)管，這是各國政府都很重視的問題，在我國尤為重要。平臺(tái)不僅是商業(yè)組織，同時(shí)也是社會(huì)信息傳遞和交互的基礎(chǔ)設(shè)施，這方面的嚴(yán)格監(jiān)管必不可少。
現(xiàn)在還有一個(gè)監(jiān)管難點(diǎn)，就是有爭議的技術(shù)應(yīng)用誰說了算，反復(fù)討論意見分歧的技術(shù)往往是正面負(fù)面影響都很突出的技術(shù)，要不然早就禁了。例如人臉識(shí)別，在疫情之中的應(yīng)用總的來說大家基本贊同。但在正常情況下能否廣泛使用？反對(duì)者多以隱私保護(hù)為理由，贊同的理由有許多，我聽一位城市管理者講過，這項(xiàng)技術(shù)在他所在的城市應(yīng)用后，走失的兒童、老人和智障人士在幾十分鐘內(nèi)絕大多數(shù)都能找到。難題是誰說了算？還有許多類似問題，持不同立場的人觀點(diǎn)不同，決策者有時(shí)也是舉棋難定。
最后再說一個(gè)難題。面對(duì)數(shù)字技術(shù)帶來的深層次變化，行政監(jiān)管的難題很多，監(jiān)管部門也需要觀察、研究和思考，需要綜合考慮多種因素。數(shù)字技術(shù)應(yīng)用領(lǐng)域，中國有許多創(chuàng)新走在前面，沒有經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。無論是業(yè)界、學(xué)界，還是決策或者監(jiān)管部門，偶爾出現(xiàn)觀察不準(zhǔn)行動(dòng)不快協(xié)調(diào)不夠的情況可能很難避免。有些特別事件社會(huì)反響很大，政府必須出手，要先把問題最大的一面最突出的一面管住穩(wěn)住。因此，全社會(huì)需要共同努力，不斷提高對(duì)數(shù)字社會(huì)的認(rèn)識(shí)水平，在政府主導(dǎo)下各自表達(dá)又合作協(xié)同，提高數(shù)字社會(huì)治理水平。
（作者為全國人大常委會(huì)委員、中國行政管理學(xué)會(huì)會(huì)長）
