摘 要: 進(jìn)入新時代，新型腐敗對黨“不敢腐、不能腐、不想腐” 的反腐制度和反腐舉措建設(shè)都提出了新的挑戰(zhàn)。新時代反腐敗工作的開展要深刻認(rèn)識經(jīng)濟(jì)分析、理性人假設(shè)和成本收益分析在腐敗治理中的不足。腐敗的控制和根治，最終需要制度和管理手段相配合而形成的零容忍的反腐文化。新加坡是世界上最清廉的國家之一，政府清廉被認(rèn)為是新加坡經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展取得成功的最重要因素之一，新加坡反腐的成功歸功于新加坡對腐敗零容忍文化的養(yǎng)成，其經(jīng)驗(yàn)值得參考和借鑒。
關(guān)鍵詞:反腐文化 新型腐敗 零容忍 新加坡
【中圖分類號】D73 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，黨和國家重拳反腐，取得了舉世矚目的成就，受到國際社會的認(rèn)可和稱贊。中國在包括透明國際腐敗感知指數(shù)等一系列國際反腐敗績效排行榜上的排名逐年上升，實(shí)證研究也表明中國政府強(qiáng)有力的反腐使國際和國內(nèi)公眾對中國政府政治信任感逐年提高。在新時期，新型腐敗對黨“不敢腐、不能腐、不想腐” 的反腐制度提出了新的挑戰(zhàn)。過往反腐敗的理論研究與實(shí)踐主要以理性經(jīng)濟(jì)人假說為主，強(qiáng)調(diào)降低腐敗機(jī)會和增加腐敗成本，通過制度建設(shè)使公職人員“不敢腐”和“不能腐”。一些人甚至認(rèn)為思想政治教育效果不佳，只有提升公務(wù)員工資水平和嚴(yán)厲打擊腐敗才是有效解決之道。這樣的想法是極其錯誤和危險的。新時期反腐工作要在加強(qiáng)制度建設(shè)的同時更加注重反腐文化建設(shè)。
新型腐敗治理要求加強(qiáng)反腐文化建設(shè)
腐敗是政治之癌。人類公共管理理論和實(shí)踐發(fā)展的歷史就是一部研究腐敗和整治腐敗的歷史。新型腐敗更加隱蔽和復(fù)雜，是當(dāng)前腐敗治理的重點(diǎn)。有學(xué)者將新型腐敗定義為新型賄賂，是主要表現(xiàn)形式為正當(dāng)市場交易的賄賂，比如以收受股權(quán)為形式的干股型賄賂，以利用非公職的特定關(guān)系人收賄的隱形賄賂等。有學(xué)者也指出新型腐敗的表現(xiàn)是從以權(quán)謀私轉(zhuǎn)變?yōu)橐杂绊懥χ\私，從權(quán)力尋租型轉(zhuǎn)化成市場型，從直接賄賂變?yōu)殚g接賄賂，從當(dāng)期受賄轉(zhuǎn)變?yōu)檠悠谑苜V，從資產(chǎn)型賄賂變?yōu)闄?quán)益型賄賂。
新時期干部隊(duì)伍的年輕化和互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)帶來的新生活形態(tài)和經(jīng)濟(jì)形態(tài)，使得新型腐敗更加復(fù)雜和隱蔽。隨著干部用人體制的改革，領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍越來越年輕化，這些年輕干部學(xué)歷和能力都很出眾，有的年紀(jì)輕輕占據(jù)高位，有的在有較大尋租可能的崗位就職。大量名校畢業(yè)生以選調(diào)的形式快速進(jìn)入各級政府部門并獲得重用和提升。近年來，甚至有大批高學(xué)歷的青年干部開始到街道等基層崗位就職。當(dāng)前，這些年輕干部的需求也發(fā)生了很大變化，腐敗表現(xiàn)出新的形式。其中有為了頻繁更換女友貪腐的，有為了給網(wǎng)絡(luò)游戲充錢貪腐的，有為了整容貪腐的，有為了給網(wǎng)絡(luò)主播刷禮物貪腐的。由于互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展，以比特幣為代表的虛擬貨幣和非同質(zhì)化代幣的出現(xiàn)，也使得行賄和受賄的方式發(fā)生了巨大變化。
這些新變化和新形式對以往的反腐制度和舉措產(chǎn)生了挑戰(zhàn)。盡管“魔高一尺、道高一丈”，但反腐工作的持續(xù)有效要回歸作為道德問題的腐敗行為的根本。長期以來對腐敗治理的研究被經(jīng)濟(jì)學(xué)分析主導(dǎo)，被理性經(jīng)濟(jì)人假說所支配，對腐敗現(xiàn)象和行為的產(chǎn)生進(jìn)行成本收益分析。這樣的分析忽略了人作為社會實(shí)體的復(fù)雜性，產(chǎn)生了“自我實(shí)現(xiàn)”的怪圈，腐敗屢禁不止，雖凸顯了這一分析視角的正確性，結(jié)果卻進(jìn)入腐敗治理的死循環(huán)。腐敗的控制和根治，最終需要制度和管理手段相配合而形成的零容忍的反腐文化。
零容忍反腐文化建設(shè)的新加坡經(jīng)驗(yàn)
作為世界上最清廉的國家之一，新加坡反腐的成功歸功于新加坡的零容忍文化。新加坡僅僅用了60余年就從腐敗橫行的前英國殖民地徹底轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛辛闳萑谭锤幕膰?，其?jīng)驗(yàn)值得參考和借鑒。
新加坡是亞洲也是世界上最發(fā)達(dá)和富裕的國家之一。新加坡公職人員的清正廉潔給外界留下很深的印象。筆者在中國臺灣地區(qū)考察調(diào)研時，就有臺灣公務(wù)員分享新加坡公務(wù)員訪臺結(jié)束后寄回借用雨傘的故事。筆者在對新加坡公務(wù)員進(jìn)行公共管理理論培訓(xùn)時，有年輕公務(wù)員因?yàn)槭褂昧宿k公室的公用設(shè)備復(fù)印了講義而感到不安和懺悔。但是外界對新加坡反腐經(jīng)驗(yàn)的解讀往往聚焦于道聽途說的政府公務(wù)員高工資和對腐敗的嚴(yán)刑峻法。事實(shí)上這是對新加坡腐敗治理的誤解，新加坡腐敗治理取得的成效依賴于一系列制度和管理手段促成的零容忍反腐文化。
首先，新加坡立國之初大力扭轉(zhuǎn)英國殖民地時期遺留的腐敗風(fēng)氣，第一代執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)集體把清正廉潔作為執(zhí)政的基礎(chǔ)，敢于打“大老虎”，向民眾展示反腐敗的決心。有學(xué)者指出政治領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)有力的反腐意愿表現(xiàn)為：一是徹底地分析腐敗的原因；二是從腐敗根源著手，實(shí)施反腐措施；三是為執(zhí)行反腐措施投入足夠的人力和財力；四是為抑制腐敗提供強(qiáng)烈的激勵，并進(jìn)行嚴(yán)懲；五是建立獨(dú)立的反腐機(jī)構(gòu)；六是不斷檢查過程和成效，作出調(diào)整；七是鼓勵公民參與反腐過程。強(qiáng)大的反腐敗政治意愿是新加坡腐敗治理的重要成功要素之一。新加坡執(zhí)政黨人民行動黨把白色作為本黨的主題色，將一身白衣作為黨服，將腐敗上升到亡黨和亡國的程度上來。
第二，零容忍的反腐敗法律制度和政策。從擺脫英國殖民統(tǒng)治之初，新加坡就制訂和執(zhí)行了一系列懲治腐敗的法律和政策。這些法律和政策不對腐敗報以任何同情，報告和處罰包括輕微行為不端在內(nèi)的一切腐敗行為。在新加坡《預(yù)防腐敗法》中，新加坡政府對腐敗做了宏觀的定義，任何形式的報酬，任何禮品、借款，任何職位的雇傭和合同，任何贈與、關(guān)于報酬的所有保證與許諾都會成為《預(yù)防腐敗法》針對的對象。該法對腐敗分子進(jìn)行了有罪推論，對行賄以及新加坡公民的海外腐敗行為也進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。根據(jù)新加坡《腐敗、販毒和其他嚴(yán)重犯罪（沒收所得）法案》，即使腐敗罪犯已經(jīng)去世，法院仍然可以沒收其財產(chǎn)。
第三，合適的薪金水平。新加坡公務(wù)員的薪水并沒有外界想象的高。特別是對廣大中層及以下公務(wù)員來說，其薪水只是跟市場上同類工作相當(dāng)而已。公務(wù)員的社會地位和社會責(zé)任、相對穩(wěn)定的工作環(huán)境等才是吸引人才進(jìn)入政府部門工作的主要原因。
第四，高度重視把好公務(wù)員績效管理的入口關(guān)。和私企相比，公共部門沒有硬預(yù)算的約束，工作績效也沒有市場化指標(biāo)進(jìn)行衡量，公共部門工作人員的績效很難量化和進(jìn)行比較。因此新加坡公務(wù)員績效管理高度重視把好入口關(guān)。筆者曾調(diào)研新加坡政府負(fù)責(zé)公務(wù)員績效管理政策制定的公共服務(wù)署，其領(lǐng)導(dǎo)告訴筆者盡管新加坡有一整套完善的公務(wù)員績效管理制度，但是對他們而言把好入口關(guān)，將有公共服務(wù)精神的優(yōu)秀人才放到適合的工作崗位是最重要的，績效管理制度只是輔助性手段。
第五，強(qiáng)調(diào)早期廉政教育。新加坡政府不僅將清正廉潔作為政府執(zhí)政合法性的重要組成部分，還將之作為中小學(xué)學(xué)習(xí)教育的重要內(nèi)容貫穿于課程設(shè)計之中，使青少年認(rèn)識到腐敗是嚴(yán)重的社會罪惡，以此樹立和培養(yǎng)廉政觀念。
新加坡零容忍反腐文化建設(shè)對中國的啟示
“不敢腐、不能腐、不想腐”的關(guān)鍵是“不想腐”，只有形成“不想腐”的反腐敗文化，才是解決腐敗問題的終極制勝之道。刑事司法領(lǐng)域著名的“破窗理論”指出，當(dāng)一個建筑上的第一扇小窗戶被人打破，而無人修補(bǔ)的時候，整個建筑上的窗戶很快都會被打破。組織行為理論中的社會行為理論告訴我們，個人行為的變化是在社會環(huán)境中進(jìn)行學(xué)習(xí)和塑造的，文化的形成就是從無數(shù)非常細(xì)小的行為與環(huán)境互動以及人際互動中形成的。文化是制度的產(chǎn)物，文化也影響和塑造制度。組織文化理論指出要塑造組織文化，組織的領(lǐng)導(dǎo)者要非常明確組織目標(biāo)；組織領(lǐng)導(dǎo)者要對管理過程中出現(xiàn)的關(guān)鍵事件和組織危機(jī)進(jìn)行迅速反應(yīng)，向組織傳遞文化信息；組織領(lǐng)導(dǎo)者要塑造典型，發(fā)展教學(xué)和訓(xùn)練手段，樹立道德模范；組織領(lǐng)導(dǎo)者也要建立清晰有效的獎懲標(biāo)準(zhǔn)；組織設(shè)計和組織結(jié)構(gòu)的安排要和文化信息相一致；組織要善于講故事，通過語言和敘事所造組織文化和組織哲學(xué)；組織領(lǐng)導(dǎo)者要建立文化領(lǐng)導(dǎo)力，組織文化的養(yǎng)成才是組織可持續(xù)競爭力的基礎(chǔ)。公共管理學(xué)理論高度強(qiáng)調(diào)公共組織和私人組織的不同，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)動機(jī)對公務(wù)人員招募、發(fā)展、留存和發(fā)展的重要性。這些理論在新加坡零容忍反腐文化的形成和新加坡腐敗治理成效中都得到了淋漓盡致的體現(xiàn)。新時期反腐敗工作的開展要深刻認(rèn)識經(jīng)濟(jì)分析、理性人假設(shè)和成本收益分析在腐敗治理中的不足。公共管理理論將人看作是具有公共服務(wù)動機(jī)的與文化互動的復(fù)雜人，應(yīng)該成為反腐倡廉工作的主要指導(dǎo)理論之一。
新加坡零容忍反腐文化對中國的啟示是多方面的。首先，腐敗的實(shí)質(zhì)是道德和倫理問題，而不是經(jīng)濟(jì)問題。經(jīng)濟(jì)問題只是表象。抑制腐敗最終依賴的是反腐敗文化的形成而不是經(jīng)濟(jì)計算。腐敗的問題根本上是價值危機(jī)。長期以來國內(nèi)外對腐敗問題的產(chǎn)生和治理過于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)分析，片面強(qiáng)調(diào)理論經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，將腐敗行為看成是概率計算，認(rèn)為提高公務(wù)員工資和實(shí)施嚴(yán)刑峻法是解決腐敗問題的關(guān)鍵。事實(shí)上，不論從歷史上、現(xiàn)實(shí)中還是大量經(jīng)驗(yàn)研究都表明，工資水平高和嚴(yán)刑峻法有時不僅不能反腐，甚至可能讓公務(wù)員更加腐敗、腐敗更加隱蔽和后果更加惡劣。黨的十八大以來反腐敗工作的成功，除了依靠對腐敗的嚴(yán)厲打擊外，更重要的是重視思想政治教育，大力加強(qiáng)黨性培養(yǎng)和“不忘初心、牢記使命”主題教育和黨史學(xué)習(xí)教育。當(dāng)然空洞的道德說教是不行的，思想政治教育要充分挖掘優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和黨百年發(fā)展史中的優(yōu)秀理念和英雄模范人物。在中國傳統(tǒng)文化中，既有“先天下之憂而憂”的優(yōu)良傳統(tǒng)，又有“法不責(zé)眾”和“為尊者諱”等有違現(xiàn)代法治精神的不利元素。在黨的百年發(fā)展史上，既有革命戰(zhàn)爭年代為了中國人民福祉拋頭顱灑熱血的革命先烈，又有生活在我們身邊的優(yōu)秀共產(chǎn)黨員和道德模范。這些文化資源是我們培養(yǎng)反腐文化的關(guān)鍵。
其次，在公務(wù)人員的考核和提拔上，要把為人民服務(wù)的意愿和動機(jī)放在績效考核的關(guān)鍵位置，隨著干部人事制度改革的深入和政府管理行為對人才的需求，當(dāng)前大量高學(xué)歷的青年人才進(jìn)入各級政府甚至是基層的街道和鄉(xiāng)村任職成為新趨勢。但是很多人忽視了這些青年進(jìn)入政府工作的動機(jī)，甚至認(rèn)為追求高收入和福利是他們進(jìn)入政府部門工作的主要動機(jī)。這種觀點(diǎn)是非常有害和危險的。公共服務(wù)動機(jī)理論告訴我們，一個人的公共服務(wù)動機(jī)是經(jīng)過漫長的社會化過程形成的，是相當(dāng)穩(wěn)定的心理機(jī)制。公共管理理論進(jìn)一步指出政府和私營部門的使命、工作性質(zhì)和目標(biāo)是非常不同的，政府部門需要德才兼?zhèn)淝揖邆涓叨裙卜?wù)動機(jī)的人才。既重視人才的能力又重視人才的黨性和道德修養(yǎng)一直以來都是我黨人才工作的重點(diǎn)。新時期，要不斷完善以公民滿意度為導(dǎo)向的組織和個人績效管理制度，招募、任用和選拔具有強(qiáng)烈公共服務(wù)動機(jī)和堅強(qiáng)黨性的公職人員和領(lǐng)導(dǎo)干部。
再次，零容忍反腐文化的形成不僅僅需要對權(quán)力的監(jiān)督制衡——打“大老虎”，更需要長期對最微小不當(dāng)行為的零容忍——打“蒼蠅”。這里的“蒼蠅”不僅僅指涉事人員職級低，更指可能夠不上違法犯罪刑罰的不當(dāng)行為。這需要一系列針對采購、會計和后勤物資等制度和管理手段的輔助。在大數(shù)據(jù)時代，技術(shù)賦能組織管理可以有效地識別和發(fā)現(xiàn)隱藏較深的“微腐敗”行為，防患于未然，將腐敗行為遏制在萌芽中。
最后，從更廣闊的層面上看，零容忍反腐文化的形成需要更大的社會文化和教育系統(tǒng)相配合。政府和市場的關(guān)系需要進(jìn)一步厘清，政府和市場應(yīng)發(fā)揮各自的積極作用。建立健全法治體系，形成遵紀(jì)守法、伸手必被捉的法律遵從文化。從小學(xué)教育開始，通過潤物細(xì)無聲的形式進(jìn)行普法和反腐敗教育，弘揚(yáng)社會主義核心價值觀。只有形成零容忍的反腐敗文化，政府工作人員不管是在何職位從事何種工作，才能真正做到不想腐。
【本文作者為廈門大學(xué)公共政策研究院教授，閩江學(xué)者；本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“強(qiáng)化制度執(zhí)行力研究”（項(xiàng)目編號：20ZDA08）階段性成果】
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責(zé)編：蔡圣楠／美編：石 玉
A Practical Approach to Promoting Zero-Tolerance Anti-Corruption Culture in the New Era:
Based on the Experience of Singapore’s Corruption Governance
Yu Wenxuan
Abstract: In the new era, new types of corruption have posed new challenges to building the Party’s anti-corruption systems and measures that ensure officials “do not want to, are not able to, and do not dare to be corrupt”. In the fight against corruption in the new era, we must fully recognize the inadequacies of economic analysis, rational person hypothesis, and cost-benefit analysis in corruption governance. The control and eradication of corruption ultimately requires a zero-tolerance anti-corruption culture that is shaped by a combination of institutional and managerial means. Singapore is one of the cleanest countries in the world, and its clean government is considered one of the most important factors for the success of its economic and social development. The success of anti-corruption in Singapore is attributed to its zero-tolerance anti-corruption culture, which offers valuable experience to be studied and drawn upon.
Keywords: anti-corruption culture; new types of corruption; zero tolerance; Singapore
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