財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在優(yōu)化資源配置、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安中承擔(dān)著重要職責(zé)。防范化解財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是國家穩(wěn)定運(yùn)行的必然要求，是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的重要內(nèi)容。近年來宏觀經(jīng)濟(jì)減速促使財(cái)政矛盾突出，財(cái)政債務(wù)規(guī)模較快擴(kuò)張，財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)備受關(guān)注。習(xí)近平總書記在全國金融工作會議上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任。2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，要正確認(rèn)識和把握防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)。深入研判當(dāng)前財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)新表現(xiàn)新特征，積極研究防范化解財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之策，既是貫徹落實(shí)黨中央防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的基本要求，也是增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性及保持宏觀穩(wěn)定的內(nèi)在要求。
正確認(rèn)識財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)及特征
財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并非純粹的理論問題，政府債務(wù)危機(jī)在實(shí)踐中并不鮮見。從2010年希臘債務(wù)危機(jī)到2022年斯里蘭卡債務(wù)危機(jī)，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為難以回避的現(xiàn)實(shí)問題。根據(jù)國際金融協(xié)會（IIF）發(fā)布的《全球債務(wù)監(jiān)測》顯示，2021年全球債務(wù)總額從2019年的255萬億美元大幅上升至303萬億美元，債務(wù)占全球GDP比重達(dá)到351%，表明疫情全球性擴(kuò)散對全球債務(wù)問題造成較大沖擊，政府、企業(yè)及個人債務(wù)問題突出。在此背景下，正確認(rèn)識中國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題，既要立足疫情沖擊下全球減速分化的客觀形勢，也要著眼中國具體的財(cái)政收支管理制度，切實(shí)厘清財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)及特征。
從宏觀總量看，財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)升級源于宏觀經(jīng)濟(jì)減速。2022年上半年，全國一般公共預(yù)算收入105221億元，按自然口徑計(jì)算下降10.2%，全國一般公共預(yù)算支出128887億元，比上年同期增長5.9%，全國政府性基金預(yù)算收入27968億元，比上年同期下降28.4%，全國政府性基金預(yù)算支出54826億元，比上年同期增長31.5%。與之相對應(yīng)的是，2022年上半年全國GDP增速同比僅為2.5%，在有半年度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以來，當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)增速僅高于2020年同期水平。經(jīng)濟(jì)大幅減速導(dǎo)致財(cái)政收入快速下降，為扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)下行趨勢，政府實(shí)施減稅及增加財(cái)政支出等政策促進(jìn)宏觀穩(wěn)定，財(cái)政減收增支加劇財(cái)政收支矛盾，導(dǎo)致償債能力下降，推升財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)升級。
從收支結(jié)構(gòu)看，財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)升級源于土地相關(guān)收入大幅下降增大地方政府償債壓力。盡管中央與地方政府都發(fā)行債券，但中央政府債務(wù)負(fù)擔(dān)不高，地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題較為突出。地方政府除了稅收等公共預(yù)算收入之外，政府性基金收入在財(cái)政收入中扮演重要角色，有些地方政府與土地相關(guān)的基金收入甚至接近綜合財(cái)力的半壁江山，房地產(chǎn)形勢變化對地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有較大影響。2022年上半年，地方一般公共預(yù)算本級收入57558億元，按自然口徑計(jì)算下降7.9%。地方政府性基金預(yù)算本級收入26070億元，比上年同期下降29.7%，其中，國有土地使用權(quán)出讓收入23622億元，比上年同期下降31.4%。2022年上半年地方國有土地使用權(quán)出讓收入占地方一般公共預(yù)算本級收入的41%，地方國有土地收入大幅下降加劇地方財(cái)政收支矛盾。特別是近年來房地產(chǎn)市場嚴(yán)格調(diào)控的效果已經(jīng)逐步顯現(xiàn)，房地產(chǎn)大幅上漲的局面得到了有效控制，客觀上對地方土地出讓等產(chǎn)生持續(xù)沖擊，地方政府性基金預(yù)算收入減速壓力可能持續(xù)存在，對地方財(cái)政償債能力的影響不斷釋放，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)面臨較大挑戰(zhàn)。
從風(fēng)險(xiǎn)水平看，財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)升級源于債務(wù)規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)張。彌補(bǔ)財(cái)政赤字靠債務(wù)發(fā)行，財(cái)政收支缺口決定財(cái)政債務(wù)增量規(guī)模。2022年政府工作報(bào)告提出，今年赤字率擬按2.8%左右安排，比去年有所下調(diào)，有利于增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性。然而，當(dāng)前實(shí)現(xiàn)全年經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的壓力較大，財(cái)政收支矛盾突出，債務(wù)規(guī)模將呈現(xiàn)較快增加的態(tài)勢。除了公共債務(wù)之外，地方融資平臺債務(wù)也被視為債務(wù)的重要組成部分。根據(jù)IMF發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，從2016年至2021年，中國地方政府融資平臺債務(wù)余額從20.31萬億元增長到49.88萬億元。盡管債務(wù)具體規(guī)模仍有待檢驗(yàn)，但債務(wù)規(guī)模較快擴(kuò)張卻是難以回避的事實(shí)。財(cái)政債務(wù)規(guī)模上升，對政府還本付息產(chǎn)生的壓力不斷加大，對綜合財(cái)力較弱的中西部地區(qū)債務(wù)償還能力可能構(gòu)成較大挑戰(zhàn)，加劇區(qū)域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分化局面。
從溢出影響看，財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)升級源于地方政府債務(wù)對金融系統(tǒng)的外溢影響。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不僅要分析債務(wù)自身風(fēng)險(xiǎn)問題，也要深入探討財(cái)政債務(wù)對其他市場的溢出效應(yīng)，研判是否會引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。我國財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要集中在地方層面，分析溢出影響重點(diǎn)應(yīng)厘清地方政府債務(wù)與其他市場的聯(lián)系。根據(jù)財(cái)政部2021年《地方政府債券市場報(bào)告》，2021年，銀行間債券市場投資者持有地方政府債券292959.59億元，占比96.68%，銀行間債券市場投資者中，商業(yè)銀行持有占比83.60%。如果地方財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷升級，地方政府債券價格波動或者違約的風(fēng)險(xiǎn)將上升。由于商業(yè)銀行對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)敞口較大，如果地方政府債券出現(xiàn)問題，那么商業(yè)銀行可能出現(xiàn)大量不良資產(chǎn)，導(dǎo)致商業(yè)銀行面臨資不抵債的挑戰(zhàn)，促使金融市場系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)升級。
把握防范化解財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策重點(diǎn)
防范化解財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)根本在于守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，推動財(cái)政實(shí)現(xiàn)增收節(jié)支。然而，國內(nèi)外宏觀形勢頗為復(fù)雜嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性較高，我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長壓力依然較大。如果實(shí)施增收節(jié)支的財(cái)政政策，可能促使市場主體面臨更大困難，導(dǎo)致總需求進(jìn)一步減弱，經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)壓力會更大，不利于宏觀經(jīng)濟(jì)的持續(xù)恢復(fù)。對此，實(shí)施更加積極的財(cái)政政策是宏觀政策的必然要求，意味著短期財(cái)政支出還將持續(xù)增加，財(cái)政收入由于減稅及經(jīng)濟(jì)增速放緩而面臨減速挑戰(zhàn)，結(jié)果是財(cái)政收支壓力將進(jìn)一步加大，財(cái)政債務(wù)持續(xù)增長的趨勢短期較難逆轉(zhuǎn)，財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)短期將呈現(xiàn)上升態(tài)勢。把握防范化解財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策重點(diǎn)，既要創(chuàng)新財(cái)政管理制度，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，又要注重深層次改革，為財(cái)政中期改善奠定基礎(chǔ)。
完善國庫現(xiàn)金管理制度，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線。防范化解財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，首先是守住不發(fā)生系統(tǒng)性債務(wù)危機(jī)的底線，然后才是如何化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問題。然而，什么因素決定政府債務(wù)是否發(fā)生系統(tǒng)性危機(jī)？歸根結(jié)底就是現(xiàn)金流。如果擁有充裕現(xiàn)金流，理論上講不論是企業(yè)或者政府，都不會出現(xiàn)債務(wù)無法償還的問題，也就不會出現(xiàn)系統(tǒng)性債務(wù)危機(jī)。對于政府來說，最重要的就是財(cái)政現(xiàn)金流能否滿足財(cái)政支出需求。近年來，雖然政府財(cái)政債務(wù)規(guī)模不斷升高，但政府現(xiàn)金流也持續(xù)保持高位運(yùn)行。截至2022年6月底，中央與地方財(cái)政在中國人民銀行存放的現(xiàn)金余額為45748億元，近3年來中央與地方財(cái)政在中國人民銀行的庫底現(xiàn)金余額一直在3萬億元以上。世界上沒有哪個國家財(cái)政存放如此之多的現(xiàn)金，也沒有哪個國家因?yàn)樨?cái)政有如此大量的現(xiàn)金而陷入財(cái)政危機(jī)的，表明我國當(dāng)前財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)底線總體可控。未來，必須堅(jiān)持完善國庫現(xiàn)金管理制度，為守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線提供充足的現(xiàn)金流。
優(yōu)化中央與地方債務(wù)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制。盡管當(dāng)前我國債務(wù)總體并沒有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，但結(jié)構(gòu)上的問題備受關(guān)注，特別是有些地方政府債務(wù)高位運(yùn)行面臨財(cái)政不可持續(xù)的挑戰(zhàn)。對此，應(yīng)逐步構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制，重點(diǎn)從兩個方面進(jìn)行推進(jìn)。一是中央政府的債務(wù)仍然處于較低水平，未來，中央政府可以適當(dāng)增加債務(wù)融資，降低地方政府債務(wù)融資壓力，由此優(yōu)化中央政府與地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)。二是構(gòu)建地方政府債務(wù)化解機(jī)制。通過優(yōu)化債務(wù)發(fā)行機(jī)制推動地方政府債務(wù)發(fā)行陽光化、透明化，避免隱性債務(wù)的上升，讓地方政府債務(wù)按照計(jì)劃進(jìn)行科學(xué)的債務(wù)融資。同時，通過國家開發(fā)銀行等機(jī)構(gòu)為地方政府提供低息貸款，置換現(xiàn)存較高利率的地方債務(wù)，降低地方政府還本付息壓力，從根本上緩解地方政府債務(wù)爆發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的壓力。
深化財(cái)政體制改革，理順中央與地方各級財(cái)政事權(quán)財(cái)權(quán)。財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)，各級政府不缺位不越位，不會導(dǎo)致事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配引發(fā)的財(cái)政收支矛盾，這是高效財(cái)政治理的必然要求，也是防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)特別是地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。根據(jù)基本公共服務(wù)受益范圍、信息管理復(fù)雜程度等事權(quán)屬性，清晰界定各級財(cái)政事權(quán)。適度強(qiáng)化教育、科技研發(fā)、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、糧食安全、跨市縣重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、重點(diǎn)區(qū)域（流域）生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理、國土空間規(guī)劃及用途管制、防范和督促化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面的省級財(cái)政事權(quán)。將直接面向基層，由基層政府提供更為便捷有效的社會治安、市政交通、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)村公路、公共設(shè)施管理等基本公共服務(wù)確定為市縣級財(cái)政事權(quán)。按照政府間財(cái)政事權(quán)劃分，理順各級政府間收入關(guān)系，參照稅種屬性劃分收入，規(guī)范收入分享方式，完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度。
