摘 要:地方層面日益緊迫的治理挑戰(zhàn)正逼迫我們思考地方財(cái)政治理的基本問(wèn)題：基于良治的基本原則系統(tǒng)改革現(xiàn)行預(yù)算程序。提高地方財(cái)政治理能力的根本出路，在于基于法定授權(quán)、受托責(zé)任、透明度、預(yù)見(jiàn)性和參與等五項(xiàng)基本良治原則，系統(tǒng)強(qiáng)化與改善現(xiàn)行預(yù)算程序，特別是提高預(yù)算準(zhǔn)備、審批、執(zhí)行和評(píng)審的質(zhì)量與有效性。改革后的預(yù)算程序必須能夠保證政治方向的正確性和技術(shù)上的健全性，在此基礎(chǔ)上有效約束與引導(dǎo)預(yù)算過(guò)程的決策者、決策執(zhí)行者和公共管理者的行為，并取代文山會(huì)海等碎片化治理機(jī)制發(fā)揮主導(dǎo)作用。在把財(cái)政存量和績(jī)效管理納入改革議程時(shí)，預(yù)算程序改革的收益將更充分和更確切。
關(guān)鍵詞:財(cái)政治理 預(yù)算程序 良治原則 流量法 存量法 績(jī)效管理
【中圖分類號(hào)】F812 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
提高地方財(cái)政治理能力，改革預(yù)算程序既重要又緊迫
公共治理一直是活躍的研究領(lǐng)域，但把地方財(cái)政治理與預(yù)算程序改革關(guān)聯(lián)起來(lái)的研究卻甚為鮮見(jiàn)。預(yù)算制度將預(yù)算過(guò)程區(qū)分為不同步驟從而形成特定的預(yù)算程序（budget procedure），決定誰(shuí)在某個(gè)步驟的什么時(shí)候做什么，如何處理各階段的信息流。預(yù)算程序因國(guó)家而異，但通常都包括以下四個(gè)依次展開(kāi)的階段：行政計(jì)劃（executive planning），涉及行政部門制定預(yù)算草案；法定審批（legislative approval），包括立法機(jī)關(guān)修訂預(yù)算提議；行政執(zhí)行（executive implementation）, 覆蓋整個(gè)財(cái)政年度中預(yù)算法的應(yīng)用；最后是事后的受托責(zé)任（expost accountability），涉及基于法定授權(quán)的評(píng)估與檢查，即對(duì)決算文件的審計(jì)或類似的審查，以確認(rèn)這份文件與法定授權(quán)（the legal authorization）間的一致性。本文把四個(gè)階段簡(jiǎn)稱為預(yù)算準(zhǔn)備、審批、執(zhí)行和評(píng)審。
從根本上講，公共部門的治理能力主要取決于“解決治理難題”的能力，而解決這些治理難題需要花納稅人的錢；在民主治理背景下，舉凡涉及花費(fèi)納稅人錢的問(wèn)題，必須納入預(yù)算；“納入預(yù)算”的核心本質(zhì)，就是接受預(yù)算程序的約束與引導(dǎo)。只要我們承認(rèn)如下三個(gè)最真實(shí)不虛的基本現(xiàn)實(shí)，就得承認(rèn)預(yù)算程序的決定性作用。
首先，全世界絕大多數(shù)國(guó)家的政府及其控制的實(shí)體，都是按照預(yù)算程序運(yùn)轉(zhuǎn)的：行政部門準(zhǔn)備預(yù)算申請(qǐng)，立法機(jī)關(guān)審查與批準(zhǔn)預(yù)算申請(qǐng)，行政部門執(zhí)行立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的預(yù)算，最后對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況和決算進(jìn)行評(píng)估和審計(jì)。盡管細(xì)節(jié)不同，但都把預(yù)算程序的這四個(gè)階段界定為法定程序。中國(guó)也是如此，無(wú)論中央還是地方。
其次，治理的基本含義就是一個(gè)社會(huì)解決其公共問(wèn)題的系統(tǒng)方法。“系統(tǒng)方法”集中體現(xiàn)在預(yù)算程序上。世界上沒(méi)有其他任何程序或治理機(jī)制如同預(yù)算程序那樣，能夠把公共治理的全部基本要素結(jié)合在一起：資源、權(quán)力、角色、目標(biāo)、利益、工具、策略、過(guò)程與結(jié)果。通過(guò)把人民的期望和政府的回應(yīng)結(jié)合在一起，預(yù)算程序得以成為聯(lián)結(jié)政府與人民的基本財(cái)政紐帶，并且周而復(fù)始地運(yùn)作。作為一般結(jié)論，預(yù)算程序是每個(gè)政府與社會(huì)井然有序運(yùn)轉(zhuǎn)的基石。
最后，中國(guó)是世界上罕見(jiàn)的預(yù)算大國(guó)。預(yù)算的重點(diǎn)是支出。我國(guó)政府新近公布的預(yù)算文件顯示，“四本預(yù)算”的總支出在2021年高達(dá)50萬(wàn)億元，即便剔除少量重復(fù)計(jì)算，預(yù)算規(guī)模也至少高達(dá)經(jīng)濟(jì)總量的45%。據(jù)此可以合理推論：政府乃至整個(gè)公共部門的治理能力，首要地取決于預(yù)算程序能否正常、高效運(yùn)轉(zhuǎn)，并且取代文山會(huì)海等碎片化治理機(jī)制發(fā)揮主導(dǎo)作用。預(yù)算程序正常高效運(yùn)作滿足兩項(xiàng)一般條件：政治方向的正確性和技術(shù)上的健全性；前者由良治的五項(xiàng)基本原則界定，關(guān)注預(yù)算過(guò)程中的權(quán)力行使方式；后者旨在保證預(yù)算資源分配與審查基于堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)和明確的績(jī)效導(dǎo)向，關(guān)注預(yù)算過(guò)程中的資源配置與使用。
激活和挖掘預(yù)算程序的巨大潛能，堪稱復(fù)雜棘手的社會(huì)系統(tǒng)工程，尤其依賴強(qiáng)大的改革意愿，而強(qiáng)大的改革依賴只能來(lái)自“認(rèn)知大反轉(zhuǎn)”：肯定和接納預(yù)算程序在治理體系中的主導(dǎo)地位，進(jìn)而把稀缺的改革資源集中到最有前途的方向上，即從系統(tǒng)改革預(yù)算準(zhǔn)備（編制） 開(kāi)始，隨后系統(tǒng)改革預(yù)算審批，隨后系統(tǒng)改革預(yù)算執(zhí)行，直至系統(tǒng)改革預(yù)算評(píng)審。改革預(yù)算準(zhǔn)備程序以全面提升預(yù)算編制的質(zhì)量，是取得成功的關(guān)鍵。改革議程應(yīng)在中央和地方層面一并推動(dòng)，但地方的“改革紅利”更大。中央政府在改革議程中扮演積極推動(dòng)者和指導(dǎo)者角色，才能為取得成功和成果提供強(qiáng)有力保障。
唯有恪守良治（good governance）的五項(xiàng)基本原則，預(yù)算程序改革才能步入正軌；只有步入正軌的預(yù)算程序改革，才是提升地方財(cái)政治理能力的根本出路。良治的基本原則必須作為組合式的互補(bǔ)整體發(fā)揮作用，這樣的預(yù)算程序具有一攬子解決財(cái)政治理各種難題的巨大潛能。以地方政府債務(wù)治理為例，基于良治原則的預(yù)算程序?qū)⒁来伪ＷC：（1）基于法定授權(quán)原則，各種債務(wù)的借、用、還必須在事前得到本級(jí)人大的正式批準(zhǔn)，包括隱性債務(wù)；（2）基于受托責(zé)任原則，債務(wù)的借、用、還必須能夠?qū)嵸|(zhì)性問(wèn)責(zé)，即有明確界定的和可常態(tài)化運(yùn)作的“信息-質(zhì)詢-裁決-懲罰”問(wèn)責(zé)鏈；（3）基于透明度原則，債務(wù)信息應(yīng)向社會(huì)與公眾公開(kāi)披露，確保真實(shí)性、準(zhǔn)確性、相關(guān)性、完整性、及時(shí)性和可核實(shí)性；（4）基于預(yù)見(jiàn)原則，債務(wù)借、用、還計(jì)劃應(yīng)提前公布，并且不應(yīng)與相關(guān)法律法規(guī)沖突；（5）基于參與原則，債務(wù)的借、用、還必須確保公民與社會(huì)的“聲音”能夠順暢抵達(dá)各類預(yù)算角色，并且能夠在一定程度上影響決策者的行為。
受近年來(lái)不利內(nèi)外環(huán)境的影響，地方財(cái)政治理的諸多問(wèn)題日漸浮出水面，而以債務(wù)與財(cái)政可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)尤其突出。因此，把治理改革的首要方向集中到預(yù)算程序上至關(guān)緊要，無(wú)論中央還是地方。這項(xiàng)核心命題根植于四項(xiàng)基礎(chǔ)認(rèn)知。
第一項(xiàng)基礎(chǔ)認(rèn)知：如果預(yù)算程序不能有效地發(fā)揮主導(dǎo)作用，則設(shè)想財(cái)政治理有效地發(fā)揮主導(dǎo)作用就是不可能的。因?yàn)闊o(wú)論怎樣定義，治理的基本含義就是一個(gè)社會(huì)解決其公共問(wèn)題的系統(tǒng)方法，即區(qū)別于“一事一議”和其他碎片化方法的一攬子方法。與此相對(duì)應(yīng)，財(cái)政治理可定義為社會(huì)以財(cái)政資源與財(cái)政權(quán)力解決其公共問(wèn)題的系統(tǒng)方法。
正是財(cái)政資源與財(cái)政權(quán)力定義了“財(cái)政”和“公共財(cái)政”的基本要素，也界定了“財(cái)政”概念和現(xiàn)代財(cái)政制度的兩個(gè)基本要素，其他財(cái)政要素都從中而來(lái)。財(cái)政資源與財(cái)政權(quán)力不會(huì)自動(dòng)發(fā)揮作用，除非制度安排被確立起來(lái)?，F(xiàn)代財(cái)政制度就是用來(lái)約束與引導(dǎo)財(cái)政權(quán)力與財(cái)政資源的來(lái)源與運(yùn)用，使之服務(wù)于公共利益的原則、規(guī)則與規(guī)制，稅收制度、政府間財(cái)政體制和預(yù)算制度構(gòu)成財(cái)政制度的三個(gè)支柱，輔助性制度安排主要包括國(guó)庫(kù)管理、政府會(huì)計(jì)-報(bào)告-審計(jì)、國(guó)有資產(chǎn)管理和財(cái)政績(jī)效管理等。
在整個(gè)財(cái)政制度體系中，唯有公共預(yù)算制度和預(yù)算程序扮演著“集大成者”的綜合角色：不僅集成了收入與支出以及其他所有財(cái)政要素，還集成課稅權(quán)、支出權(quán)和舉債權(quán)等各種財(cái)政權(quán)力，從而成為聯(lián)結(jié)政府與人民的財(cái)政紐帶。民眾付出的普遍財(cái)政犧牲（廣義納稅義務(wù)）和人民期望政府給予的財(cái)政補(bǔ)償，通過(guò)預(yù)算程序的紐帶作用結(jié)合為完整的財(cái)政過(guò)程，其中的關(guān)鍵階段包括從稅收到公共支出，從公共支出到公共服務(wù)供應(yīng)，從公共服務(wù)供應(yīng)到民眾受惠，從民眾受惠到信息反饋再到政府回應(yīng)，由此形成民主社會(huì)中“財(cái)政治理”的核心過(guò)程。政府的本質(zhì)就是服務(wù)人民，推論起來(lái)，就是以合理的財(cái)政成本與風(fēng)險(xiǎn)向民眾提供滿足其需求與偏好的公共政策與服務(wù)。以此言之，預(yù)算程序能否正常有效運(yùn)作，大致決定了一個(gè)社會(huì)和公共部門的治理能力。從根本上講，公共治理能力并非由財(cái)政資源和財(cái)政權(quán)力決定，而是由約束與引導(dǎo)財(cái)政資源與權(quán)力的預(yù)算程序決定。長(zhǎng)期和廣泛的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，脫離預(yù)算程序有效約束和引導(dǎo)的財(cái)政資源與權(quán)力既危險(xiǎn)又無(wú)效；資源與權(quán)力越大，越是如此。
第二項(xiàng)基礎(chǔ)認(rèn)知：人們對(duì)預(yù)算程序的主導(dǎo)作用和核心價(jià)值缺乏必要的普遍理解，無(wú)論公共官員、學(xué)界還是普通民眾?？梢院敛豢鋸埖卣f(shuō)，人類創(chuàng)建的最宏大、最實(shí)用、意義與價(jià)值最為非凡的程序，莫過(guò)于把政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律等諸多維度整合在一起的預(yù)算程序。這是因?yàn)椋菏郎蠜](méi)有免費(fèi)午餐，幾乎所有公共問(wèn)題都要花費(fèi)納稅人的錢并訴諸權(quán)力才能得到解決；但財(cái)政資源與權(quán)力只是治理的前置條件，并非充分條件，充分條件是預(yù)算程序的有效性和主導(dǎo)性，有效性由良治原則界定。 一個(gè)可正常有效運(yùn)作的預(yù)算程序涵蓋四項(xiàng)專業(yè)理性：政治理性、經(jīng)濟(jì)理性、科技理性和法律理性，涉及諸如經(jīng)濟(jì)與財(cái)政預(yù)測(cè)、會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)報(bào)告和審計(jì)等諸多專業(yè)性極強(qiáng)的支撐條件。特殊重要性在于：預(yù)算程序與服務(wù)人民的政府本質(zhì)緊密相連。沒(méi)有強(qiáng)大有效的預(yù)算程序，服務(wù)型政府建設(shè)便有如沙灘上建堡壘。
第三項(xiàng)基礎(chǔ)認(rèn)知：當(dāng)前預(yù)算程序改革的動(dòng)能不足并且缺失焦點(diǎn)。近年來(lái)，預(yù)算改革已被納入財(cái)政治理改革的重點(diǎn)領(lǐng)域，改革動(dòng)作頻頻，“約束有力”“公開(kāi)透明”等改革基調(diào)也被確立，但改革重點(diǎn)和相關(guān)努力依然未對(duì)準(zhǔn)預(yù)算程序本身。部分原因可追溯至認(rèn)知瑕疵和認(rèn)知偏差：人們很少把地方財(cái)政治理層面的種種問(wèn)題，比如政府債務(wù)和財(cái)政可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，與預(yù)算程序的內(nèi)在缺陷聯(lián)系起來(lái)，更不用說(shuō)視其為預(yù)算程序缺陷的必然結(jié)果。聚焦預(yù)算程序，才能看清提高地方財(cái)政治理能力——乃至整個(gè)公共部門治理能力——的根本出路。而行政和立法措施、文山會(huì)海等治理機(jī)制不僅缺乏“治理”概念所必需的綜合集成，無(wú)法把廣泛的公共資源、權(quán)力和多樣化的治理角色等結(jié)合在一起；還缺乏治理概念通常必備的過(guò)程觀，即把治理看作一個(gè)必要過(guò)程，該過(guò)程把納稅人的錢轉(zhuǎn)換為公共支出，把公共支出轉(zhuǎn)換為公共政策與服務(wù)，這些政策與服務(wù)不僅攸關(guān)民眾福祉，也對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
第四項(xiàng)基礎(chǔ)認(rèn)知：預(yù)算程序改革必須恪守良治的基本原則。良治的基本原則依次涵蓋法定授權(quán)、受托責(zé)任、透明度、預(yù)見(jiàn)性和參與。五項(xiàng)原則高度互補(bǔ)，每項(xiàng)都有其豐富而確切的含義。當(dāng)它們被牢固嵌入預(yù)算程序的主要階段時(shí)，預(yù)算程序取代文山會(huì)海和其他碎片化治理機(jī)制的時(shí)代才會(huì)到來(lái)，嚴(yán)重困擾地方財(cái)政治理的諸多問(wèn)題，包括債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理、績(jī)效管理、周期性的財(cái)政調(diào)整等，才可望從源頭被徹底終結(jié)。如果不能在預(yù)算程序改革方面投入巨大的改革熱情并取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展，其他改革充其量只能發(fā)揮小修小補(bǔ)的改良作用。治理改革是復(fù)雜棘手的社會(huì)系統(tǒng)工程，而攻堅(jiān)戰(zhàn)應(yīng)當(dāng)對(duì)準(zhǔn)預(yù)算程序，首要需要被攻克的“堅(jiān)”是理解良治原則及其與預(yù)算程序的關(guān)系。
良治原則本身是抽象的，但在聯(lián)結(jié)與運(yùn)用于預(yù)算程序改革時(shí)，其實(shí)在具體的含義立即浮出水面，從而能夠在宏觀和細(xì)節(jié)層面帶來(lái)豐富的實(shí)踐選擇，能夠可靠地幫助我們?cè)谥卫砀母镏信卸ㄊ裁礃拥念A(yù)算程序規(guī)則是必需的，什么樣的行動(dòng)是明智可行的。
良治原則及其與預(yù)算程序的關(guān)聯(lián)
良治的五項(xiàng)基本原則共同界定了預(yù)算過(guò)程中財(cái)政權(quán)力的行為方式，即公共部門必須以民主的、可問(wèn)責(zé)的、透明的、可預(yù)見(jiàn)的和公共參與的方式行使財(cái)政權(quán)力。說(shuō)到底，公共資金是納稅人的錢，民主治理要求公共部門處理公款的一切作為，必須置于良治原則的有效約束與引導(dǎo)之下。經(jīng)驗(yàn)告訴我們，公共財(cái)政具有很強(qiáng)的誘惑性，使代理人優(yōu)先考慮狹隘利益，從而成為腐敗與尋租的高發(fā)區(qū)。從民主治理的觀點(diǎn)看，如果一個(gè)社會(huì)對(duì)這些基本原則缺失準(zhǔn)確理解與闡釋，并且未能將其推進(jìn)到預(yù)算程序的各個(gè)主要階段，那么，預(yù)算程序的作用將是非常有限的和扭曲性的。
基于法定授權(quán)原則改革預(yù)算程序
良治的首要原則是法定授權(quán)。稅收法定并不充分，因?yàn)樗鼉H僅針對(duì)收入層面，沒(méi)有針對(duì)支出層面并且沒(méi)有覆蓋債務(wù)和其他財(cái)政融資。預(yù)算法定與稅收法定至少同等重要?！额A(yù)算法》并非預(yù)算法定的全部。預(yù)算法定的完整概念必須涵蓋政府整體的年度預(yù)算文件，部門預(yù)算文件則作為其行政執(zhí)行文件?，F(xiàn)行《憲法》和相關(guān)法律明確規(guī)定，預(yù)算須經(jīng)人民代表大會(huì)的正式批準(zhǔn)。人大正式批準(zhǔn)預(yù)算所依據(jù)的正是法定授權(quán)原則：政府既不能向公民和企業(yè)拿錢，也不能實(shí)施任何支出，除非得到代表公民的立法機(jī)關(guān)的正式批準(zhǔn)。政府整體的預(yù)算文件因而首先是法律文件，其法定約束力及于一個(gè)完整的預(yù)算年度，部門預(yù)算文件則作為行政執(zhí)行文件。前者記錄預(yù)算授權(quán)，主要指收入授權(quán)、支出授權(quán)和借款（債務(wù)）授權(quán)，以此形成對(duì)行政部門財(cái)政活動(dòng)構(gòu)成法定約束，后者陳述行政部門如何在預(yù)算授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施和執(zhí)行預(yù)算。法定預(yù)算授權(quán)在政治上非同尋常，因?yàn)樗c稅法一道，共同表征對(duì)財(cái)政民主的莊嚴(yán)承諾和有約束力的實(shí)踐。
基于法定授權(quán)原則的預(yù)算程序改革具有許多重要含義：授權(quán)必須是全面的，涵蓋所有的政府收入、支出和債務(wù)，所有的預(yù)算實(shí)體，甚至稅收支出（減免）、貸款擔(dān)保和其他準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)；授權(quán)必須對(duì)行政部門具有強(qiáng)大的約束力，不僅約束對(duì)供應(yīng)商的付款，也約束中游的核實(shí)——核心供應(yīng)商向預(yù)算單位的商品與服務(wù)交付，以及上游的財(cái)政承諾——招致政府財(cái)政義務(wù)的公共承諾，比如與供應(yīng)商簽署采購(gòu)合同；授權(quán)必須是現(xiàn)實(shí)的和可靠的，這意味著收入、支出、赤字和貸款等財(cái)政數(shù)據(jù)必須基于高質(zhì)量的預(yù)測(cè)，并與公共政策與預(yù)算目標(biāo)保持內(nèi)在一致；授權(quán)必須與基本的事前財(cái)政約束一致，尤其應(yīng)嚴(yán)格遵循預(yù)算平衡以及債務(wù)只能用于資本投資的約束。特別重要的是：預(yù)算授權(quán)只能由立法機(jī)關(guān)作出，這是行政部門財(cái)政活動(dòng)之合法性之唯一的正當(dāng)來(lái)源；立法機(jī)關(guān)應(yīng)具有充分的代表性和專業(yè)水準(zhǔn)，合理保證預(yù)算授權(quán)反映公民意志、期望的目標(biāo)與利益。相應(yīng)的改革應(yīng)聚焦預(yù)算授權(quán)的代表性、全面性、專業(yè)性和約束力，以及強(qiáng)化和改善人大監(jiān)督整個(gè)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的能力，這對(duì)控制過(guò)度行政裁量及其負(fù)面后果至關(guān)緊要。現(xiàn)狀與此仍有相當(dāng)差距。各級(jí)政府在稅收征管、支出承諾、財(cái)政賬戶、資金調(diào)度、項(xiàng)目投資和預(yù)算外活動(dòng)等方面，一直存在過(guò)于寬泛、不透明也很少被有效監(jiān)督的裁量權(quán)，被濫用的風(fēng)險(xiǎn)也最高。
預(yù)算授權(quán)的理論基礎(chǔ)亦需清晰有力地表達(dá)，主線是把人民民主的憲法原則和以人民為中心的發(fā)展思想，以及政府與人民的財(cái)政委托代理關(guān)系，以合乎邏輯和貼近實(shí)踐的方式加以闡釋。堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)對(duì)確立正確的方向感與目標(biāo)感至關(guān)緊要，也有助于確立改革內(nèi)容和優(yōu)先性，包括進(jìn)一步明確人大在預(yù)算過(guò)程中的代表者、授權(quán)者和監(jiān)督者角色，強(qiáng)化人大的地位與作用，提高人大的預(yù)算履職能力。研究表明，預(yù)算程序越是顯示其代表性，公民和外部相關(guān)者對(duì)政府的可信度就越高。
優(yōu)先事項(xiàng)應(yīng)包括全面改革預(yù)算申報(bào)制式，尤其應(yīng)采用資本支出與經(jīng)常支出分類作為主要申報(bào)——作為正式投票表決預(yù)算之基礎(chǔ)的申報(bào)， 以及確保政府債務(wù)只能被用于形成資產(chǎn)的資本支出；強(qiáng)化預(yù)算編制的宏觀指導(dǎo)，尤其應(yīng)采用自上而下法啟動(dòng)預(yù)算準(zhǔn)備程序，確保把高質(zhì)量的中期宏觀經(jīng)濟(jì)框架作為預(yù)算準(zhǔn)備的良好起點(diǎn)，以使預(yù)算單位在預(yù)算準(zhǔn)備的早期階段即可清晰知曉政策重點(diǎn)、優(yōu)先性以及硬預(yù)算限額，包括全面的支出限額、撥款限額和債務(wù)限額；細(xì)化人大的預(yù)算審批，尤其應(yīng)清晰區(qū)分政策審查、總額審查和投資項(xiàng)目審查，政策審查應(yīng)特別關(guān)注在政策制定的當(dāng)時(shí)是否即已確認(rèn)其年度與跨年度成本，并清晰區(qū)分現(xiàn)行政策和新政策的年度與中期成本；財(cái)政總量審查尤特別關(guān)注收入、支出與債務(wù)、赤字是否一致或匹配，包括赤字是否嚴(yán)格按照“當(dāng)年收不抵支的差額”定義和列示數(shù)據(jù)；預(yù)算信息的質(zhì)量應(yīng)被合理保證，包括相關(guān)性、完整性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性和有用性。在各級(jí)人大中充實(shí)預(yù)決算審查隊(duì)伍、提高專業(yè)水準(zhǔn)和創(chuàng)造相關(guān)條件，亦應(yīng)作為優(yōu)先事項(xiàng)。
基于受托責(zé)任原則改革預(yù)算程序
即便完善的預(yù)算授權(quán)機(jī)制也無(wú)法取代受托責(zé)任機(jī)制的作用。良治的第二項(xiàng)基本原則即受托責(zé)任（accountability）：約束與引導(dǎo)財(cái)政代理人對(duì)委托人期望的目標(biāo)與利益負(fù)責(zé)的制度安排與實(shí)施機(jī)制。據(jù)此，預(yù)算程序首先必須是授權(quán)程序，以確保納稅人的錢隨時(shí)處于公民及其代表的監(jiān)控之下，除了涉及國(guó)家機(jī)密等法律明確規(guī)定的少量例外，沒(méi)有任何公共資金能夠逃避民主監(jiān)控，包括稅收減免和隱性負(fù)債。經(jīng)驗(yàn)告訴我們，全面且有效的預(yù)算授權(quán)是安全/合規(guī)政府范式的財(cái)政基石，而安全政府又是能動(dòng)/績(jī)效政府的前置條件。沒(méi)有兩個(gè)范式的結(jié)合，良治無(wú)從談起，更無(wú)從實(shí)現(xiàn)。然而，即便成熟的預(yù)算授權(quán)機(jī)制也不充分，建立成熟的預(yù)算授權(quán)機(jī)制亦非易事并需假以時(shí)日。在這種情況下，強(qiáng)化預(yù)算程序的受托責(zé)任功能尤其重要與緊迫，以使行政部門對(duì)公共資金的來(lái)源、占用、使用乃至結(jié)果切實(shí)擔(dān)負(fù)起責(zé)任，即便在預(yù)算授權(quán)不全面、不充分和不及時(shí)的情況下。沒(méi)有良好的受托責(zé)任機(jī)制，以責(zé)任制約權(quán)力將流于空談。制約權(quán)力旨在形成與強(qiáng)化安全/合規(guī)的政府范式，但受托責(zé)任也與積極授權(quán)理念相兼容，以使行政部門能夠積極運(yùn)用財(cái)政資源與權(quán)力，推進(jìn)增進(jìn)公民福祉和經(jīng)濟(jì)社會(huì)績(jī)效的公共政策與服務(wù)，由此形成與強(qiáng)化能動(dòng)/績(jī)效政府范式。
一個(gè)兼容安全與能動(dòng)、合規(guī)與績(jī)效的政府，正是良治概念所熱切期許和有力表達(dá)的。在這里，焦點(diǎn)在于預(yù)算程序作為根本的受托責(zé)任安排發(fā)揮作用，無(wú)論中央還是地方，涵蓋四類實(shí)施機(jī)制：信息提供，即行政部門向人大和其他財(cái)政監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供相關(guān)信息，核心是支出周期概念表達(dá)的預(yù)算授權(quán)、支出承諾、交付核心和款項(xiàng)支付信息；質(zhì)詢，人大、審計(jì)等授權(quán)或監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)于公共資金來(lái)源、使用、占用與結(jié)果的相關(guān)問(wèn)題，行政部門被要求就其行為的正當(dāng)性和績(jī)效進(jìn)行辯護(hù)并及時(shí)答復(fù)；裁決，權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)行政答復(fù)做出相應(yīng)裁決，判定合規(guī)性與績(jī)效是否符合預(yù)算授權(quán)和其他相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；懲罰，依據(jù)裁決結(jié)果對(duì)責(zé)任者實(shí)施公正的懲罰。如此，信息-質(zhì)詢-裁決-懲罰形成完整的受托責(zé)任鏈，在其被植入預(yù)算過(guò)程從而成為其固定組成部分時(shí)，預(yù)算程序即可作為根本的受托責(zé)任安排發(fā)揮作用。這對(duì)大型公共投資項(xiàng)目、政府債務(wù)和隱性債務(wù)尤其重要。
現(xiàn)行預(yù)算程序與預(yù)算文件依然缺乏基本的受托責(zé)任設(shè)計(jì)：誰(shuí)對(duì)預(yù)算文件的質(zhì)量負(fù)責(zé)？誰(shuí)對(duì)稅收優(yōu)惠、債務(wù)和隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)與后果負(fù)責(zé)？誰(shuí)對(duì)公共投資項(xiàng)目生命周期的成本核算與資金缺口負(fù)責(zé)？誰(shuí)對(duì)預(yù)算信息——特別是至關(guān)緊要的支出周期信息——的缺失和質(zhì)量負(fù)責(zé)？特別是，誰(shuí)對(duì)總額財(cái)政紀(jì)律、支出配置的重點(diǎn)與優(yōu)先性負(fù)責(zé)？誰(shuí)對(duì)項(xiàng)目與組織的運(yùn)營(yíng)績(jī)效負(fù)責(zé)？誰(shuí)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程與執(zhí)行進(jìn)度負(fù)責(zé)？提問(wèn)的清單還可以更長(zhǎng)。如果預(yù)算程序整體上是不可問(wèn)責(zé)的，政府對(duì)人大負(fù)責(zé)的制度架構(gòu)就很難落到公共財(cái)政上，這將嚴(yán)重限制其潛能與真實(shí)作用。由于各種原因，包括許多財(cái)政活動(dòng)被轉(zhuǎn)移或隱藏到政府控制的商業(yè)性實(shí)體（比如投融資平臺(tái)）?！督逃ā返纫?guī)定的法定支出盛行，使情形雪上加霜。作為一般結(jié)論，要想全面提升地方財(cái)政的治理能力，全面強(qiáng)化預(yù)算程序的可問(wèn)責(zé)性必須置于改革議程的優(yōu)先位置，在公共項(xiàng)目、政府債務(wù)和支出周期財(cái)務(wù)合規(guī)性控制上尤其如此。 一般地講，中國(guó)公共治理改革的首要命題是強(qiáng)化公共部門對(duì)政府的受托責(zé)任，但其有效性和成功前景高度依賴預(yù)算程序的可問(wèn)責(zé)性，焦點(diǎn)是行政部門對(duì)預(yù)算授權(quán)的遵從，以及立法機(jī)關(guān)約束行政部門對(duì)預(yù)算運(yùn)作負(fù)責(zé)的能力與意愿；前提是預(yù)算授權(quán)的全面性和質(zhì)量，以及立法機(jī)關(guān)前述三重預(yù)算角色的可靠性與可信度。
基于透明度原則改革預(yù)算程序
制定和執(zhí)行政策的透明度與公開(kāi)性是良治的關(guān)鍵因素在，預(yù)算則是最重要的政府政策文件。如果預(yù)算程序的授權(quán)功能和問(wèn)責(zé)功能存在缺陷，遵循良治的第三項(xiàng)原則改革預(yù)算程序就尤其重要，這就是預(yù)算透明度：預(yù)算準(zhǔn)備、審批、執(zhí)行和評(píng)審的相關(guān)信息在公共部門內(nèi)外與外部都充分流動(dòng)，只有保密情形例外，但規(guī)則應(yīng)是“除了保密一切公開(kāi)”而非“除了公開(kāi)一切保密”。長(zhǎng)期且廣泛的實(shí)踐證明，信息缺失或隱藏信息之弊遠(yuǎn)大于利，特別是關(guān)于政府債務(wù)、財(cái)政欠款與可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)的信息，主要涵蓋授權(quán)、承諾、核實(shí)和付款的預(yù)算運(yùn)營(yíng)信息，經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)與財(cái)政預(yù)測(cè)是否可靠且相互一致的信息，納入預(yù)算的各項(xiàng)公共政策的年度與中期成本信息，公共投資項(xiàng)目生命周期各階段資金缺口與不確定性程度的信息，關(guān)于預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)的信息，以及預(yù)算與政府控制實(shí)體間的資金往來(lái)的信息等。預(yù)算程序的各個(gè)階段都會(huì)產(chǎn)生和處理大量相關(guān)信息，這些信息的使用者非常廣泛，其中許多深具價(jià)值。然而，目前的信息披露依然嚴(yán)重不足。舉例來(lái)說(shuō)，由于缺乏預(yù)算授權(quán)、承諾和核實(shí)階段的會(huì)計(jì)記錄，即便是專家也很難弄清支出進(jìn)度緩慢的真實(shí)原因究竟是什么：經(jīng)濟(jì)與財(cái)政預(yù)測(cè)誤差超過(guò)合理區(qū)間？預(yù)算審批缺失細(xì)節(jié)和不及時(shí)？支出承諾滯后并超出財(cái)政支付能力？沒(méi)有及時(shí)核實(shí)供應(yīng)商交付？……公共服務(wù)績(jī)效信息缺乏透明的問(wèn)題也相當(dāng)突出，涉及服務(wù)類型、數(shù)量、質(zhì)量、及時(shí)性、可得性、平等性、可持續(xù)性和縱向與橫向的可比性等。
預(yù)算信息透明度與預(yù)算程序透明度密不可分，因?yàn)轭A(yù)算信息以及記錄這些信息的預(yù)算文件本身就是預(yù)算程序的產(chǎn)物。提高預(yù)算透明度不只是納稅人/公民權(quán)利保障問(wèn)題，還是攸關(guān)個(gè)體與集體命運(yùn)的決策、執(zhí)行、評(píng)估、糾錯(cuò)與調(diào)整問(wèn)題。在人類早已步入信息時(shí)代的今天，信息數(shù)量與質(zhì)量缺陷造成的顯性和隱性代價(jià)都是空前的。嚴(yán)肅地確認(rèn)充分披露比隱藏信息的益處大得多，確認(rèn)提高信息披露的全面性和質(zhì)量的益處超乎想象。應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情強(qiáng)化了這個(gè)觀點(diǎn)的重要性，強(qiáng)化預(yù)算程序的透明度何嘗不是如此？地方政府債務(wù)與隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)再次警醒我們：如果我們提前幾年采取行動(dòng)，解決問(wèn)題將容易得多。直到今天，我們對(duì)地方政府隱性債務(wù)信息的了解依然相當(dāng)有限。理想情況下，各類政府性債務(wù)都應(yīng)納入預(yù)算，以確保預(yù)算程序的各個(gè)階段都能產(chǎn)生、呈現(xiàn)和披露相關(guān)信息，如此，及時(shí)預(yù)警、事前“防火”與糾錯(cuò)的功能，即可被植入預(yù)算程序中。這在技術(shù)上和經(jīng)濟(jì)上完全可以實(shí)現(xiàn)。
預(yù)算透明度所要求的不只是“公開(kāi)”，還要求所公開(kāi)的信息應(yīng)具備一系列的質(zhì)量特征，包括相關(guān)性、可理解性、可比性和實(shí)用性，以滿足信息使用者的需求。
基于預(yù)見(jiàn)性原則改革預(yù)算程序
無(wú)論預(yù)算透明度是否充分，確保預(yù)算程序滿足預(yù)見(jiàn)性（predictability）這一良治原則總是必需的，主要包括驅(qū)動(dòng)預(yù)算過(guò)程的相關(guān)法律法規(guī)與政策文件的預(yù)見(jiàn)性，以及可得資源流量即“有多少錢可花”的預(yù)見(jiàn)性。預(yù)見(jiàn)性的反面是不確定性和模糊性，以及相關(guān)法律法規(guī)之間的沖突?！额A(yù)算法》和人大批準(zhǔn)的預(yù)算文件典型地屬于財(cái)務(wù)法案，規(guī)定法定支出的《教育法》等法律法規(guī)典型地屬于非財(cái)務(wù)法案。兩類法案的角色與關(guān)鍵定位至今不明， 導(dǎo)致實(shí)踐中的“法與法打架”：《預(yù)算法》大，還是法定支出的法案大？?jī)烧呔烤箲?yīng)如何協(xié)調(diào)一致而不是相互沖突地發(fā)揮作用？其他諸多原因也削弱了預(yù)見(jiàn)性，主要包括轉(zhuǎn)移支付與預(yù)測(cè)缺陷、“跑部錢進(jìn)”、任務(wù)式征稅取代依法征稅、規(guī)劃-預(yù)算-實(shí)施-評(píng)估-激勵(lì)的脫節(jié)，以及政策多變和不連貫。就現(xiàn)狀而言，不少地方政府很難知曉未來(lái)3年（甚至1年）有多少錢可花，部門與機(jī)構(gòu)也大抵如此。
預(yù)見(jiàn)性的缺失范圍、類型、程度、時(shí)間以及后果與影響，一直未被系統(tǒng)評(píng)估，但除非我們開(kāi)始真正重視這個(gè)問(wèn)題，否則，情形將更趨惡化。認(rèn)知大反轉(zhuǎn)依然是必需的：從重視“保證投入”轉(zhuǎn)向重視“保障預(yù)見(jiàn)性”。經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)啟示我們，創(chuàng)造一種高預(yù)見(jiàn)性的預(yù)算程序的特殊重要性，永遠(yuǎn)不應(yīng)被低估。如果這樣的預(yù)算程序沒(méi)有確立起來(lái)，設(shè)想龐大的公共官員群體把主要精力放在“解決真正的問(wèn)題”上就是不可能的，寶貴的稀缺資源、時(shí)間和精力將因此被浪費(fèi)在大量低價(jià)值的活動(dòng)上。這是因?yàn)?，沒(méi)有基本的預(yù)見(jiàn)性就無(wú)法做出有意義的財(cái)政和非財(cái)政規(guī)劃，相關(guān)的思考和行動(dòng)也就不可避免地具有隨機(jī)性和盲目性，從而削弱成功的前景。
基于參與原則改革預(yù)算程序
良治的第五項(xiàng)基本原則是參與（participation）：公民話語(yǔ)權(quán)表達(dá)和政府回應(yīng)。與良治的其他原則一樣，參與原則具有獨(dú)立存在的價(jià)值，同時(shí)支持和補(bǔ)充其他原則。不同之處在于，其他四項(xiàng)治理原則側(cè)重治理的供給面方法（supply-side approach），代理人起著決定性作用，公民和外部利益相關(guān)者很難或者較少影響代理人決策和行為；相比之下，參與原則把需求面方法（demand-side approach）導(dǎo)入治理，公民與利益群體的聲音能夠表達(dá)于公共決策與管理過(guò)程，被代理人傾聽(tīng)，并在一定程度上影響代理人的公共政策與預(yù)算決策。對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言，參與性治理尤其重要，因?yàn)閺?qiáng)化公共服務(wù)的回應(yīng)性更具根本意義。
當(dāng)前背景下，地方財(cái)政治理改革的根本挑戰(zhàn)依然是回應(yīng)性，基層尤其如此。與多數(shù)國(guó)家相比，中國(guó)的地方政府在公共服務(wù)供應(yīng)中承擔(dān)更大責(zé)任。這個(gè)事實(shí)強(qiáng)化了以參與性治理強(qiáng)化回應(yīng)性的特殊重要性。參與的反面是排斥：公民缺乏表達(dá)聲音的機(jī)會(huì)與渠道，因而他們的聲音不能被決策者管理者聽(tīng)到，更難以影響其行為。在這里，保障預(yù)算文件對(duì)普通公民的可理解性應(yīng)作為改革的優(yōu)先事項(xiàng)。如果不能閱讀和理解預(yù)算文件，公民就不能有效參與到預(yù)算資源配置和分配中。
根本性的改革努力應(yīng)集中在預(yù)算程序上，致力把預(yù)算程序系統(tǒng)地建構(gòu)為參與式程序。這樣的預(yù)算程序必須是開(kāi)放性的。強(qiáng)化以人大為中心的間接/代議制預(yù)算民主機(jī)制，應(yīng)與建構(gòu)各種直接民主機(jī)制并導(dǎo)入預(yù)算程序的努力結(jié)合起來(lái)。發(fā)展和改善參與式預(yù)算，賦予公民呈遞預(yù)算提案、參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)、監(jiān)督預(yù)算與決算的權(quán)利，鼓勵(lì)公民的預(yù)算評(píng)論與分析，保障公民的預(yù)算知情權(quán)，都是切實(shí)可行的直接預(yù)算民主機(jī)制。在這些機(jī)制植入預(yù)算準(zhǔn)備、審批、執(zhí)行和評(píng)審并成為其固定組成部分時(shí)，預(yù)算程序的參與性即可得到全面且系統(tǒng)的強(qiáng)化。在越是貼近當(dāng)?shù)孛癖姷牡胤秸畬用嫔?，這些努力帶來(lái)的收益越確切，盡管只應(yīng)作為代議制民主的補(bǔ)充機(jī)制發(fā)揮作用。
至此，授權(quán)、問(wèn)責(zé)、透明、預(yù)見(jiàn)和參與構(gòu)成的五項(xiàng)基本的良治原則，以及基于這些原則的預(yù)算程序改革的含義，已經(jīng)得到初步闡明。限于篇幅，以下不再展開(kāi)細(xì)節(jié)討論，但提煉一下核心觀點(diǎn)仍有必要：嚴(yán)格基于良治的基本原則系統(tǒng)改革預(yù)算程序，才是全面提升地方財(cái)政治理能力的根本出路。被我們一直忽視、輕視和誤讀的預(yù)算程序改革，亟待以“認(rèn)知大反轉(zhuǎn)”的姿態(tài)將其納入改革議程的優(yōu)先位置。只有在預(yù)算程序能夠切實(shí)有效地發(fā)揮主導(dǎo)作用時(shí)，治理改革才能步入正軌，進(jìn)而全面改善理想財(cái)政成果的三個(gè)核心層級(jí)：總額財(cái)政紀(jì)律、配置有效性和運(yùn)營(yíng)效率， 分別聯(lián)結(jié)一般發(fā)展政策的三個(gè)綜合目標(biāo)——穩(wěn)定、增長(zhǎng)和平等。增長(zhǎng)意味著蛋糕做大，平等意味著蛋糕（對(duì)弱勢(shì)群體）的公平分享，穩(wěn)定則意味著兩者皆可持續(xù)。
一般地講，“預(yù)算程序-財(cái)政成果-發(fā)展目標(biāo)”間真實(shí)而深刻的關(guān)系被普遍理解，正是財(cái)政治理改革步入正軌的重要前置條件。畢竟，幾乎所有的治理問(wèn)題都需要甚至依賴公共資金，而民主治理要求納稅人的錢和代理的財(cái)政權(quán)力必須處于預(yù)算程序的有效約束與引導(dǎo)之下。這兩個(gè)方面結(jié)合起來(lái)，意味著只有一條康莊大道擺在我們面前：大刀闊斧和有條不紊地改革預(yù)算程序，使其取代文山會(huì)海與其他碎片化機(jī)制，從而在治理體系中發(fā)揮主導(dǎo)作用。此外，為促進(jìn)改革紅利的最大化，有必要盡快推動(dòng)兩項(xiàng)基本的配套改革：把財(cái)政存量和績(jī)效管理納入改革議程。
把財(cái)政存量和績(jī)效管理納入改革議程
傳統(tǒng)的財(cái)政治理聚焦財(cái)政流量（fiscal flow），主要指“當(dāng)年收入-當(dāng)年支出=當(dāng)年赤字/盈余”，以及為彌補(bǔ)赤字而在當(dāng)年增加的債務(wù)。隱含的預(yù)設(shè)是：通過(guò)預(yù)算程序管理和操作這些“因”，就能夠影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理績(jī)效的“果”。這在邏輯上正確，但在實(shí)踐上卻極不充分。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展層面的治理績(jī)效，還在很大程度上受財(cái)政存量（fiscal stock）狀況的影響。這些存量記錄或應(yīng)該記錄于公共部門資產(chǎn)負(fù)債表，由“資產(chǎn)-負(fù)債=凈資產(chǎn)”衡量。給定資產(chǎn)總額，負(fù)債越多，凈資產(chǎn)越少，表明財(cái)政狀況越差。目前許多“收縮型城市”正陷入這一困境，但流量法并不呈現(xiàn)出來(lái)，以至總是扭曲性地呈現(xiàn)過(guò)于樂(lè)觀的財(cái)政狀況，直到情形發(fā)展到相當(dāng)嚴(yán)峻的地步時(shí)，才會(huì)引起關(guān)注和重視，但此時(shí)已經(jīng)喪失了財(cái)政調(diào)整的最佳時(shí)機(jī)。最近數(shù)十年來(lái)，地方財(cái)政治理實(shí)踐的深刻教訓(xùn)提醒我們，把存量法/平衡表作為關(guān)鍵的治理工具極為重要和緊迫，而流量法誤導(dǎo)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和治理的局限已相當(dāng)嚴(yán)重。
流量法只能顯示和監(jiān)測(cè)一個(gè)年度的財(cái)政狀況與風(fēng)險(xiǎn)，只有存量法才能顯示與監(jiān)測(cè)多年累積的財(cái)政狀況與風(fēng)險(xiǎn)，以及財(cái)政流量與財(cái)政存量如何相互作用，最終導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累積的。土地財(cái)政是最好例證：地方政府普遍癡迷于賣地得來(lái)的“橫財(cái)”，卻置其代價(jià)即減少土地使用權(quán)（資產(chǎn)）進(jìn)而惡化平衡表于不顧，直到情形發(fā)展到嚴(yán)重地步。如今，我們才開(kāi)始懂得：就監(jiān)測(cè)和評(píng)估財(cái)政狀況與風(fēng)險(xiǎn)而言，存量法是比流量法更可靠的工具。這也意味著預(yù)算制定與執(zhí)行所依賴的財(cái)政分析，僅僅基于以財(cái)政赤字為中心的流量指標(biāo)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。
預(yù)算程序改革因而需要兩面作戰(zhàn)：確保良治的基本原則和技術(shù)性籌劃既有效約束與引導(dǎo)財(cái)政流量，也有效約束與引導(dǎo)財(cái)政存量。就實(shí)務(wù)操作而言，這意味著預(yù)算準(zhǔn)備、審批、執(zhí)行與評(píng)審把平衡表置于與流量表至少同等重要的位置，以確保預(yù)算過(guò)程的各類角色都關(guān)注財(cái)政流量對(duì)資產(chǎn)、負(fù)債和凈資產(chǎn)地位的影響，包括防范不利影響并控制其負(fù)面后果。這個(gè)過(guò)程，本質(zhì)上就是改進(jìn)和調(diào)整現(xiàn)行政策、新政策及其廣泛財(cái)政影響的過(guò)程，因而也是實(shí)質(zhì)性的治理過(guò)程的核心部分。如此，公共治理才可望從側(cè)重事后“救火”轉(zhuǎn)向側(cè)重事前“防火”的軌道上。這正是新的改革議程所迫切需要的革命性轉(zhuǎn)向。
關(guān)鍵的配套改革亦應(yīng)包括“預(yù)算管理與績(jī)效管理”的一體化。兩面作戰(zhàn)同樣適用：以良治的基本原則約束與引導(dǎo)預(yù)算程序是基本的，但只有一并約束與引導(dǎo)績(jī)效管理時(shí)才是充分的。
這里的底層邏輯需要花費(fèi)一番功夫才能澄清。預(yù)算程序?qū)㈩A(yù)算過(guò)程界定為四個(gè)主要階段——準(zhǔn)備、審批、執(zhí)行與評(píng)審，每個(gè)階段都是正式的和法定的。正式預(yù)算程序有三類主要角色參與運(yùn)作：決策制定者，負(fù)責(zé)“頂層設(shè)計(jì)”，承擔(dān)指向社會(huì)與公眾的政治受托責(zé)任，人數(shù)較少；決策執(zhí)行者，主要指負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的行政領(lǐng)導(dǎo)與官員，承擔(dān)行政受托責(zé)任，人數(shù)較多；一線機(jī)構(gòu)的管理者，負(fù)責(zé)具體的管理事務(wù)，貼近社會(huì)與民眾，承擔(dān)管理受托責(zé)任，人數(shù)最多。獨(dú)特之處在于管理受托責(zé)任，核心在于過(guò)程導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向的運(yùn)營(yíng)績(jī)效，核心是由投入-產(chǎn)出-成果的結(jié)果鏈模型表征的3E績(jī)效：經(jīng)濟(jì)性（economy）、效率（efficiency）和有效性（effectiveness）。問(wèn)題在于，運(yùn)營(yíng)績(jī)效的鏈條很長(zhǎng)，范圍很寬，超出預(yù)算程序所能“約束與引導(dǎo)”的潛能。因此，預(yù)算程序本身所規(guī)定的“預(yù)算管理”不能涵蓋“公共管理”。從誕生之日起，預(yù)算就是按預(yù)算制度和預(yù)算程序周而復(fù)始運(yùn)轉(zhuǎn)的：始于預(yù)算準(zhǔn)備，經(jīng)由預(yù)算審批，進(jìn)入預(yù)算執(zhí)行，終于預(yù)算評(píng)估與審計(jì)。相比之下，管理過(guò)程是按“投入-活動(dòng)-產(chǎn)出-成果-受益-影響”的結(jié)果鏈展開(kāi)的，覆蓋但超越預(yù)算程序。管理框架與過(guò)程比預(yù)算框架與過(guò)程大得多。由于這一原因，預(yù)算管理的質(zhì)量取決于整體的管理框架與過(guò)程的質(zhì)量。如果績(jī)效管理的框架與過(guò)程不存在或不能有效發(fā)揮作用，預(yù)算程序的作用有限，這會(huì)削弱預(yù)算程序改革的意義。
正因?yàn)槠诖A(yù)算程序完成績(jī)效管理既不現(xiàn)實(shí)也不可行，把預(yù)算管理與績(jī)效鏈接起來(lái)的努力變得至關(guān)緊要，兩者連同預(yù)算過(guò)程的“預(yù)算決策”和“決策執(zhí)行”，共同構(gòu)成地方財(cái)政治理的完整鏈條。當(dāng)整個(gè)鏈條都受到基本良治原則的約束與引導(dǎo)時(shí)，預(yù)算程序改革才是充分的，提升地方財(cái)政治理能力的訴求才能得到合理保證。
結(jié)語(yǔ)
面時(shí)嚴(yán)峻形勢(shì)，公共決策者與管理者尤其應(yīng)樹(shù)立“側(cè)重用預(yù)算程序解決治理難題”的寶貴意識(shí)，使之取代“文山會(huì)海”而成為國(guó)家治理、地方治理和發(fā)展議程的核心。如果我們普遍缺失解讀預(yù)算程序之現(xiàn)實(shí)、構(gòu)思預(yù)算程序之未來(lái)的意識(shí)與能力，治理改革很難步入正題。一個(gè)極為簡(jiǎn)明扼要的客觀事實(shí)就足以論證這個(gè)命題：世上沒(méi)有免費(fèi)午餐，幾乎所有的公共治理都花費(fèi)不菲，這些花費(fèi)構(gòu)成民眾與社會(huì)的真實(shí)財(cái)政負(fù)荷，但只有在預(yù)算程序能夠切實(shí)有效地發(fā)揮主導(dǎo)作用時(shí)，公共資金的獲取、使用、占用和結(jié)果才能得到可靠且可信的制度保障。以人民為中心的發(fā)展思想引導(dǎo)我們往這個(gè)方向前進(jìn)，但尚需落到基于良治原則的預(yù)算程序改革議程上。在我們所知的治理安排中，就其綜合集成和特殊性重要性而言，沒(méi)有任何一種安排能夠與預(yù)算程序相提并論。把人民的期望與政府的回應(yīng)結(jié)合在一起，把納稅人承受的財(cái)政犧牲與治理者的補(bǔ)償努力結(jié)合在一起，把幾乎所有的治理角色、參與者與利益相關(guān)者結(jié)合在一起，把中央和地方的治理努力結(jié)合在一起，把政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、科技、法律等諸多治理維度結(jié)合在一起，把基于安全/合規(guī)治理范式與基于能動(dòng)/績(jī)效的治理范式結(jié)合在一起，除了預(yù)算程序再無(wú)其他。
就提升地方財(cái)政治理能力而言，基于良治原則系統(tǒng)改革預(yù)算程序尤其重要與緊迫。畢竟，預(yù)算程序才是公共治理能力與治理績(jī)效最真實(shí)不虛的根本源頭，也是最真實(shí)不虛的核心組成部分。地方財(cái)政治理層面的諸多問(wèn)題，包括債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和可持續(xù)性問(wèn)題，在很大程度上是預(yù)算程序長(zhǎng)期邊緣化、空心化、碎片化且改革滯后的結(jié)果。步入正軌的治理改革主要指向一種實(shí)質(zhì)意義壓倒象征意義的預(yù)算程序。我們還有很長(zhǎng)的路要走，但辦法總是比問(wèn)題多，關(guān)鍵在于把首要的事情放首位：來(lái)一場(chǎng)真正的“認(rèn)知大反轉(zhuǎn)”，促使“預(yù)算程序改革的收益最大最確切”成為普遍共識(shí)，進(jìn)而助推其進(jìn)入改革議程的優(yōu)先位置。
【本文作者為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算研究中心主任、教授】
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責(zé)編： 周素麗／美編：王嘉騏
The Value and Implementation of the Reform of Local Financial Budget Procedures
Wang Yongjun
Abstract: The increasingly urgent governance challenges at the local level are forcing us to reflect on the basic issue of local financial governance: systematic reform of the current budget procedures based on the basic principles of good governance. The way to improve the local financial governance capacity lies in systematically strengthening and improving the existing budget procedures – improving the quality and effectiveness of budget preparation, approval, execution, and review in particular – based on the five basic principles of good governance, that is, statutory authorization, fiduciary duty, transparency, predictability, and participation. The reformed budget procedures must be able to effectively constrain and guide the behaviors of decision makers, decision executors, and public administrators involved in the budget process, and must play a leading role in replacing fragmented governance mechanisms. When the surplus budgetary funds and performance management are included in the reform agenda, the achievements of the reform of budget procedures will be more abundant and more specific.
Keywords: financial governance; budget procedures; principles of good governance; flow method; stock method; performance management
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