摘 要: 轉軌期各種風險問題急劇增加，基層風險治理逐步走向責任互嵌互構、高度動態(tài)化方向。面對復雜多變的風險，基層政府和基層干部在任務繁重、資源匱乏的情況下，往往通過“擊鼓傳花”的形式，規(guī)避棘手風險問題的治理責任。這必然導致風險治理責任難以切實履行到位，進而產生基層政府責任堆積、責任共同體解構、“責任型”風險放大等負效應?？冃Э己藟毫^重、干部治理能力不足、問責制度建設滯后等構成基層風險“擊鼓傳花”主要原因。為此應通過完善“泄壓”制度建設、加強干部治理能力培育和優(yōu)化政府問責制度設計等措施，避免基層政府風險治理“擊鼓傳花”現(xiàn)象。
關鍵詞:風險治理 政府責任 “擊鼓傳花” 問責
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
當前，我國正處于經濟與社會轉型的關鍵時期，各種不確定性因素和風險問題急劇增加，稍有不慎極易引發(fā)大規(guī)模社會沖突。因此，如何防范系統(tǒng)性風險的發(fā)生成了治理的重要任務。在我國自上而下的科層治理結構中，風險治理責任本應由中央、?。ㄗ灾螀^(qū)）、縣（市）等各級政府，依據(jù)治理角色和職能定位共同承擔。然而，現(xiàn)實中卻滋生出一個反常的現(xiàn)象，即原本應由各級政府及其職能部門分級承擔的風險治理任務通過層層傳遞，最終幾乎都指向了基層[1]。面對復雜多變的風險，基層政府應對能力非常薄弱。在任務繁重、資源匱乏的情況下，基層干部大多傾向于采取各種措施敷衍應對，致使基層風險治理往往流于形式、浮于表面，治理效果不顯著、治理責任難落實。這便是基層風險治理的“擊鼓傳花”現(xiàn)象，其是單向傳遞、不可循環(huán)的，上級政府或職能部門可以把風險治理的“花”傳遞給基層政府組織，但基層政府組織不能進行反向傳遞。與常規(guī)任務下壓不同，上級或職能部門傳遞給基層的“花”，可能成為基層政府的治理負擔和累贅。在得不到有效糾正的情況下，“擊鼓傳花”問題將導致風險治理責任履行形式化、模糊化，存在二次放大風險問題的可能性。
基層風險治理的新動向
在基層風險治理中，社會心態(tài)風險、生態(tài)環(huán)境風險、突發(fā)事件應急管理風險、社會金融風險等新興風險逐漸凸顯[2]，正逐步取代社會安全風險，成為基層政府風險治理的主要內容。處在新時代的基層政府，面對的是一個高度動態(tài)化、變化頻繁，并且不可預測的場域環(huán)境，這使得基層政府風險治理的難度、復雜程度更高，對治理資源、制度與能力的要求更為嚴苛。
第一，風險治理責任互嵌互構程度提高。新興風險持續(xù)涌現(xiàn)和基層風險共同體意識強化，極大地提升了基層政府風險治理的系統(tǒng)程度和協(xié)同程度。風險治理本質上是風險治理責任在多元主體間的分配和履行。風險治理系統(tǒng)化和協(xié)同化程度越高，意味著多元主體責任互嵌互構的程度越高。在責任高度互嵌互構狀態(tài)下，政府間如存在“擊鼓傳花”現(xiàn)象，必然會造成治理責任分配混亂，導致風險治理低效。
第二，風險治理共同體意識增強。風險并不意味著災難發(fā)生，而是災難的一種預警。面對風險的警示，處在風險環(huán)境中的行動主體是否具備共同體意識十分關鍵。積極采取有效行動，應對風險以減小災難帶來的損失，構成了有效風險治理的關鍵。處在基層社會的每位成員，都可能成為風險的傷害對象，成員之間只有團結合作，建構風險共同體，才能為成功治理風險奠定堅實治理根基。因而，在治理行動方面，實施和推進協(xié)同共治、資源整合、多方力量融合的集體治理行動，成為基層政府風險治理新方向。
第三，風險治理技術化傾向明顯。當前信息技術的發(fā)展，為基層政府降低風險的不確定性和復雜性，提供了一種可能的技術工具。諸如大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網等智能技術，能夠極大超越人力范疇，分析獲取更多科學的風險信息，為預防和治理風險提供信息支持。因此，越來越多的基層政府傾向于通過技術手段，提高風險治理效能和效率。未來如何借力信息技術識別和防范風險則成為基層政府風險治理的重要方向。
風險治理“擊鼓傳花”現(xiàn)象及其負面效應
“擊鼓傳花”的表現(xiàn)形式
擊鼓傳花本源自中國民間游戲。風險治理“擊鼓傳花”的實質，是風險治理責任在不同層級和職能部門的相互推諉和規(guī)避行為，旨在通過“擊鼓傳花”的形式，規(guī)避棘手風險問題的治理責任，達致維護自身利益的目的?；鶎诱L險治理“擊鼓傳花”現(xiàn)象，整體上表現(xiàn)為“分鍋避責”[3]。有學者針對傳統(tǒng)避責研究發(fā)現(xiàn)，基層政府在面對風險問題，或不符合自身預期的上級任務時，往往傾向于聯(lián)合起來實施“共謀”[4]以實現(xiàn)集體避責目標。但基層政府風險治理“擊鼓傳花”現(xiàn)象表明，不同層級基層政府與職能部門，在面對復雜且緊迫的風險問題時，傾向于采取“分鍋避責”的方式規(guī)避責任。也即嚴格依據(jù)事前劃分的治理責任履行職能，而對于模糊性或不確定的責任敬而遠之。風險本身的不確定性和易變性，決定了風險治理的責任劃分難以固定。一旦環(huán)境條件或場域發(fā)生變化，風險治理責任隨即改變。在“分鍋避責”邏輯主導下，基層政府對新出現(xiàn)或模糊性的風險責任退避三舍，故而表現(xiàn)為“擊鼓傳花”。
從上下級政府應對風險的行為選擇看，“擊鼓傳花”表現(xiàn)為上級政府的任務型“甩鍋”和基層政府的責任型“接鍋”。
由于風險治理的不確定性，意味著治理成本投入和治理風險不可預測。這決定了風險治理并不是一項具有較強利益激勵、預期收益難以預測的行動。面對風險和收益雙重不確定性，風險治理相當于一塊“燙手的山芋”。因而面對風險治理問題，上級政府傾向于借助層級體制，以科層任務部署的“合法”方式，將風險治理的主要責任及其可能風險，傳導給基層政府部門，但同時又未賦予基層政府應對不確定風險的治理權限和資源。由此可見，風險治理任務的層層傳導，雖符合科層結構的運轉邏輯，但實際上造成了治理責任向基層的持續(xù)下壓。
同時，由于基層政府處在科層結構底層和行政體系末端，本身負有承接上級政府任務安排的法定責任。當上級以任務形式將風險治理責任下壓至基層，基層只能接受而無法拒絕。一旦基層政府接受上級任務指派，實際上就完成了風險治理責任在層級政府間的“擊鼓傳花”。但“擊鼓傳花”并非就此停止?；鶎诱畷罁?jù)職能劃分，分配風險治理責任。出于維護自身利益的目的，基層職能部門也會產生“擊鼓傳花”現(xiàn)象，呈現(xiàn)為橫向和縱向雙重“傳花”交織的情形。
“擊鼓傳花”的負面效應
基層政府風險治理“擊鼓傳花”，必然導致風險治理責任難以切實履行到位。進而產生各種各樣的風險治理負面效應，使風險治理效果不理想，甚至可能二次放大風險。
基層政府“責任堆積”。上級政府的任務型“甩鍋”行為，意味著風險治理責任經由科層治理結構持續(xù)下壓和傳導，使得基層要擔負遠超正常水平的治理任務。囿于基層治理能力、資源、權力的制約，無法及時消化持續(xù)下沉的風險治理任務，造成小馬拉大車，困境重重。“責任堆積”意味著風險得不到有效控制，反而致使基層政府負累不堪、治理低效，可能引發(fā)更大的風險。
政府責任共同體解構。科層治理結構設計將不同層級的政府及其職能部門，聯(lián)結為責任共同體。責任共同體的存續(xù)有賴于相互間責任的切實履行和責任合作。“擊鼓傳花”意味著風險治理場域中的政府組織及其職能部門，無法有效合作以履行責任。風險治理責任在不同層級政府和職能部門間的“傳遞”，意味著政府責任共同體賴以生存的基礎消失殆盡。政府責任共同體解構，會持續(xù)放大基層政府的避責意識和“能力”，最終導致風險治理決策“空轉”和“懸浮”。
“責任型”風險放大。風險治理“擊鼓傳花”，意味著治理責任無法落地和切實履行，也即風險問題無法得到有效化解。當風險問題與治理“責任堆積”現(xiàn)象相互疊加，原本較小的風險問題，極有可能因治理責任履行不到位，而持續(xù)放大和擴張，最終演變?yōu)槲：π源?、波及范圍廣的治理危機。
風險治理“擊鼓傳花”現(xiàn)象的形成原因
績效考核壓力倒逼
科層管理體制下，風險治理“擊鼓傳花”現(xiàn)象，在很大程度上與科層壓力關聯(lián)密切。上級政府或職能部門借助科層等級管理結構，將治理壓力層層傳導至基層政府組織。這樣一個治理壓力傳遞的過程，實際上也是風險責任轉移的過程。在資源和能力匱乏背景下，各級政府為回應上級任務壓力和滿足考核要求，以“擊鼓傳花”方式向下轉移責任和治理壓力，成為保障自身利益的重要手段。實踐過程中，來自上級政府的績效考核壓力，構成導致基層政府“擊鼓傳花”的壓力“勢能”?？冃Э己耸呛饬空呢熍c服務水平、質量的重要手段，構成政府治理績效和評比表彰的重要參考指標。風險來臨時，任何層級政府組織都會面臨一定壓力和擔負相應責任。為應對風險和履行治理責任，處在高層級的政府大多傾向于以任務和考核的方式，將治理策略執(zhí)行及實際責任履行傳遞至基層政府。同時上級政府掌握基層政府績效考核權限，從而形成自上而下的績效考核壓力?；鶎诱诳茖咏Y構位置和自身利益考核，只能接受而無法“反抗”。當風險持續(xù)或不斷放大時，上級政府下壓給基層政府的治理任務和治理指標，數(shù)量和難度都會同步提高。一旦上級治理任務與指標難度超出基層政府能力范疇，績效考核的激勵功能隨即弱化甚至消失，進而導致基層政府“任務超載”而陷入治理困境。然而，只要風險存在，治理任務下壓過程就不會停止。出于維護利益和回應上級的考量，基層政府只能以“擊鼓傳花”式的策略性選擇，暫時性地緩解壓力。
基層干部治理能力局限
政府的履責情況與領導干部的治理能力關系密切，領導干部良好的治理能力能夠切實提高政府的責任履行水平與質量。風險治理的“擊鼓傳花”實際上是治理能力不足的外在表現(xiàn)。首先，領導能力不足。領導能力是指干部指揮、調動和引導基層政府各部門、單位及其工作人員，樹立一致目標、奔赴共同利益的一種能力。然而現(xiàn)實中受屬地管理、利益目標分化和職業(yè)生涯發(fā)展因素的影響，基層干部難以達致團結合作狀態(tài)。面對風險問題，處在分散而非合作狀態(tài)的干部自然難以聯(lián)合起來形成集體領導力。其次，專業(yè)能力匱乏。當前風險問題涉及到社會心理、金融管理、生態(tài)環(huán)境、信息技術、公共衛(wèi)生等專業(yè)性問題，對治理主體的專業(yè)知識要求更高。換言之，風險治理是具有高度專業(yè)特性的治理活動。同時風險問題的多變性，決定了治理主體不僅要具備專業(yè)能力，更需要掌握相對廣博的專業(yè)知識。但絕大多數(shù)基層領導干部要么專業(yè)知識儲備不足，要么知識儲備面相對狹窄，這些因素決定了基層干部的專業(yè)治理能力有限。在面對一些超出其能力范疇的問題時，傾向于采取“擊鼓傳花”方式，轉移任務壓力以規(guī)避問責。最后，思維能力局限。與傳統(tǒng)治理問題不同，風險問題的復雜性與動態(tài)性，要求領導干部具備前瞻性和系統(tǒng)性思維，尤其是要跳出“官場思維”才能夠制定科學治理策略。然而，基層干部由于常年為各項繁瑣事務束縛，且長期從事簡單重復性工作（如會議、檢查等），極易導致思維固化。一旦面對高度不確定、復雜化和高難度風險治理任務，必然超出傳統(tǒng)思維而難以做出科學決策。加之上級高壓與風險治理需求緊逼，以“擊鼓傳花”逃避責任，就成為基層干部避責的優(yōu)先選擇。
風險問責制度建設滯后
為了應對當前各種突發(fā)事件的風險，將問責制引入公共危機管理體系可以較好地化解政府治理困境，實現(xiàn)社會良性有序發(fā)展。但從宏觀層面看，我國風險問責制度還面臨諸多亟待解決的問題。首先，風險治理的責任分類問題。風險治理“擊鼓傳花”現(xiàn)象，本質上就是風險治理責任歸屬難、履行難的問題。風險事件自身復雜多樣，不同的風險事件對領導干部進行“一刀切”問責，是否合適？出了重大風險事件，追“誰”的責？追責的“事由”是什么？“如何”追責？現(xiàn)有的《突發(fā)事件應對法》《黨政領導干部問責暫行辦法》等均未進行清晰界定，導致現(xiàn)實中難以操作。其次，風險治理問責過于注重事后問責。目前我國風險問責制度無論是理論設計還是現(xiàn)實運行更多是基于事后的問責，而沒有立足事前的預防和防范，這不利于風險治理的良性運行。最后，容錯糾錯機制難以有效嵌入問責體系。容錯糾錯是激勵干部大膽干事、創(chuàng)新治理的重要途徑，但由于在問責過程中，對于干部容錯的標準、事由、程序等規(guī)定模糊不清，導致政策執(zhí)行效果有限，難以讓廣大干部卸下包袱，在面臨重大風險事件中仍會選擇“擊鼓傳花”方式將治理責任“傳”給其他部門，實現(xiàn)對潛在問責風險的規(guī)避。
風險治理“擊鼓傳花”現(xiàn)象的消解策略
完善“泄壓”制度建設
風險治理壓力在基層政府的過度累積，是基層政府采取“擊鼓傳花”等策略行為的主要動因。因此，有效應對和消除基層政府風險治理的“擊鼓傳花”問題，完善基層政府風險治理的壓力釋放機制構成必要舉措。
著重建設壓力回流反饋制度。“擊鼓傳花”的一個重要特征在于，任務壓力傳導是單向不可逆的。也即，上級政府或職能部門以任務或指標下壓的風險治理壓力，只能從高層級向基層政府傳遞?；鶎诱疅o法就壓力問題向上級政府進行有效的反饋，更無法促使不合理的壓力回流，進而導致基層風險治理壓力超載，出現(xiàn)“擊鼓傳花”現(xiàn)象。因此，上級政府或部門必須構建相應的壓力反饋與回流制度，為基層政府提供一個合適的釋壓途徑，避免基層政府壓力超載而出現(xiàn)策略性逼責行為。
上級政府應減少形式加壓行為。面對風險問題，上級政府應當充分借助信息技術做出科學決策。甚至需要依據(jù)基層政府治理能力與資源狀況做出符合其能力與資源狀況的科學部署，而非單純以強制性的任務清單、考核指標或監(jiān)督檢查等形式化行為來向基層政府施壓。尤其在績效考核上，上級政府必然需要結合基層政府實際狀況制定科學合理得當?shù)目己酥笜?，堅持區(qū)分實質性指標與形式化指標，多下達合理的實質性考核任務，而非持續(xù)細化形式上的指標。表面的指標數(shù)量增加與細化，并不能有效提高風險治理績效，唯有從實際出發(fā)，因地制宜地確定考核指標，上級釋放的任務壓力才具備激勵基層創(chuàng)新治理的動力，反之則容易催生“擊鼓傳花”的避責行為。
加強領導干部治理能力培育
風險社會考問著政府治理能力。基層社會作為風險發(fā)生與治理的重要場域，基層政府的治理能力強弱關乎風險治理成效。要切實應對基層政府風險治理中的“擊鼓傳花”現(xiàn)象，加強基層領導干部治理能力培育是必然要求。
搭建領導干部對口交流平臺。上級政府或職能部門，應當結合基層治理能力狀況，為基層干部治理能力培育搭建對口交流的平臺和渠道。即將治理能力較弱的基層政府，與風險治理效果良好、治理能力較強的政府建立對口幫扶關系。通過對口交流和學習互動，提升基層領導干部治理能力、擴展治理思維和提高領導能力。干部間的對口交流與合作關系的建立，也有助于促進政府間合作，加速形成風險治理共同體。
推行風險治理教育?，F(xiàn)階段風險防控形勢問題嚴峻，但仍舊存在部分領導干部對風險的認知不足，不具備科學應對風險問題的專業(yè)知識，導致風險治理中頻繁失誤。因此，可考慮建立風險治理教育機制，以制度化方式將風險教育納入領導干部培訓內容，甚至可作為績效考核的附帶指標。以此來提高領導干部對風險的認知，增加風險知識，強化風險防范與應對意識。
加快推進校地合作。高等院校作為知識生產和傳遞的重要力量，是提高基層政府專業(yè)知識與能力，形成科學風險治理思維與策略的重要助手。加快推進基層政府與地方高校開展校地合作，既能夠彌補基層專業(yè)治理能力不足的缺陷，又能夠加速推進風險治理學術研究的落地實踐，為基層干部創(chuàng)新風險治理提供堅實的科學知識基礎。
優(yōu)化問責制度設計
風險治理的問責制度發(fā)展滯后，是導致基層“擊鼓傳花”現(xiàn)象的重要原因。優(yōu)化問責制度設計以促進風險治理責任履行到位，是消解“擊鼓傳花”現(xiàn)象的重要方法。
建立風險治理的復合型問責制度。由于風險的不確定性和復雜性，風險治理中的責任主體界定非常困難，一方面是風險形成的成因復雜，比如公共衛(wèi)生疫情風險、生態(tài)環(huán)境風險等，這些風險一般由多種因素構成，較難確定事件的起因。從政府層面來說，較難追究真正的責任主體。另一方面則是風險的時間跨度大，一件事情的后果要長時間才反映出來。比如野生動物保護問題，對野生動物的獵殺、售賣、食用等導致生態(tài)環(huán)境被破壞、人類健康遭受危害要較長時間才會顯現(xiàn)。等后果產生時，則很難確認真正的責任主體了。因此，風險社會中，政府、社會、企業(yè)等各個主體的責任利益相互交織，形成一個責任利益共同體。風險治理中的責任追究應更多是復合型的責任主體，責任可以是法律責任、行政責任、紀律責任等，責任主體可以是一個部門、或多個部門的人和組織。
大力推動同體問責向異體問責轉變。傳統(tǒng)同體問責下，政府同時扮演著“裁判員”與“運動員”雙重角色，致使問責效果與公平性不足。應借助各領域專家、高科技企業(yè)等外部力量，對風險責任進行界定和評價，以增強政府問責的科學性、公平性與有效性。通過有效的精準問責，矯治基層政府風險治理“擊鼓傳花”問題。
積極促進容錯糾錯機制建設。容錯糾錯機制已成為促進干部擔當、創(chuàng)新的重要保護與救濟機制[5]?；鶎诱L險治理的“擊鼓傳花”現(xiàn)象，很大程度上由高壓問責態(tài)勢下誘生的干部問責畏懼與避責思維引致。在風險治理領域推進容錯糾錯機制建設，就是要為基層官員大膽干事提供制度保障，消解高壓問責帶來的心理壓力，釋放基層干部的治理活力與創(chuàng)新活力，促進風險治理責任落實履行。
大力發(fā)展“技術+問責”模式。技術手段發(fā)展與進步，為上級政府精準定位治理責任歸屬，提供了有力的工具。上級政府應當積極利用新興技術手段，結合海量數(shù)據(jù)，科學分析基層政府責任歸屬與履責能力。制定適宜的風險應對策略和科學部署風險治理任務，以規(guī)避治理壓力過載和責任堆積問題。此外，還需要借助技術的迭代特性，結合實踐經驗和分析手段，不斷優(yōu)化和改進問責制度，賦予問責制度以發(fā)展能力，為基層培育可持續(xù)風險治理能力提供支持。
【本文作者是中南大學公共管理學院公共管理系教授；本文受國家社科重大項目子課題“大數(shù)據(jù)和智能時代重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險防范化解的基礎理論研究”（項目號：20&ZD120）資助；中南大學公共管理學院博士生周付軍對本文亦有貢獻】
注釋
[1]代凱：《提高治理效能與減輕基層負擔——基于對社會管理中“擊鼓傳花”現(xiàn)象的研究》，《中共天津市委黨校學報》，2020年04期，第77-85頁。
[2]張軍：《基層社會風險動向與治理策略轉向》，《國家治理》，2020年27期，第9-12頁。
[3]張力偉：《從共謀應對到“分鍋”避責：基層政府行為新動向——基于一項環(huán)境治理的案例研究》，《內蒙古社會科學（漢文版）》，2018年06期，第30-35頁。
[4]呂方：《治理情境分析：風險約束下的地方政府行為——基于武陵市扶貧辦“申訴”個案的研究》，《社會學研究》，2013年02期，第98-124+244頁。
[5]郭劍鳴、肖穎映、張曉瑤：《干部容錯糾錯機制的合理適用及其優(yōu)化：理論維度與實踐路徑》，《政治學研究》，2021年04期，第99-112+158頁。
責編：董惠敏／美編：石
New Trends and Countermeasures for Primary-Level Risk Governance
—Take Passing on Responsibilities as an Example
Hu Chunyan
Abstract: During the transition period, with the surge of various risks, the responsibilities of primary-level risk governance have gradually become mutually embedded and constructed and highly dynamic. Facing complex and ever-changing risks, primary-level governments and officials, in the context of heavy tasks and scarce resources, usually pass on their governance responsibilities to avoid thorny risks. This will inevitably lead to difficulties in effective risk governance, which in turn will result in negative effects such as the accumulation of responsibilities, the deconstruction of responsibility communities, and the amplification of responsibility risks. The main reasons for such a phenomenon include excessive pressures from the performance appraisal, inadequate governance capacity of officials, and the lagging construction of the accountability system. Therefore, it is necessary to take measures such as improving the construction of the “pressure relief” system, enhancing the cultivation of the officials’ governance capacity, and optimizing the design of the government accountability system.
Keywords: risk governance; government responsibilities; pass on responsibilities; accountability