中國信息通信研究院副院長 胡堅波
【摘要】開展算法治理是依法加強網(wǎng)絡(luò)社會治理的重要組成部分，也是貫徹黨中央國務(wù)院決策部署、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、順應(yīng)國際趨勢的重要舉措。近年來，算法在繁榮數(shù)字經(jīng)濟、促進社會發(fā)展等方面發(fā)揮重要作用，但與此同時，算法操縱信息、濫用數(shù)據(jù)、算法霸權(quán)等問題仍然存在，引發(fā)內(nèi)容安全風(fēng)險、侵害用戶合法權(quán)益、破壞數(shù)字市場秩序、影響社會公共治理等問題，亟需深入治理。應(yīng)堅持以人為本、安全可控、公平公正、透明可釋等基本原則理念，積極構(gòu)建多元主體協(xié)同的治理模式，以硬性法律制度夯實安全底線，以柔性治理手段激勵算法向上向善，穩(wěn)步推進算法綜合治理體系建設(shè)，推動我國數(shù)字經(jīng)濟和算法產(chǎn)業(yè)發(fā)展行穩(wěn)致遠。
【關(guān)鍵詞】算法治理 算法風(fēng)險 多元治理 科技倫理
【中圖分類號】 D922.6/TP391.3 【文獻標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.10.002
當(dāng)前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革突飛猛進，數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化加速推進，數(shù)字技術(shù)與經(jīng)濟社會發(fā)展、人民生產(chǎn)生活交織融合，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展速度之快、輻射范圍之廣、影響程度之深前所未有。作為數(shù)字時代一項關(guān)鍵信息技術(shù)，算法早已無處不在，被嵌入社會運行的諸多層次，并日益廣泛地應(yīng)用在新聞推薦、電子商務(wù)、無人駕駛、司法判決、智能診療等商業(yè)和公共領(lǐng)域，成為推動企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型和國家治理能力現(xiàn)代化的重要力量。與此同時，算法對社會生活的影響也“無遠弗屆”，在造福人類的同時，實踐中算法歧視、算法霸權(quán)、算法黑箱等問題層出不窮，日益威脅著個人權(quán)利、公共利益乃至國家利益，因此，加強算法治理成為亟需全球共同面對的重要議題。
算法治理的重要性緊迫性日益凸顯
落實中央決策部署的重要舉措。開展算法治理是依法加強網(wǎng)絡(luò)社會管理的重要組成部分，也是認(rèn)真貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署的重要舉措。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，要依法加強網(wǎng)絡(luò)社會管理，加強網(wǎng)絡(luò)新技術(shù)新應(yīng)用的管理，確?；ヂ?lián)網(wǎng)可管可控。習(xí)近平總書記在十九屆中央政治局第十二次集體學(xué)習(xí)時的講話中強調(diào)，用主流價值導(dǎo)向駕馭“算法”。2020年12月，中共中央印發(fā)《法治社會建設(shè)實施綱要（2020－2025年）》，明確提出依法治理網(wǎng)絡(luò)空間，“制定完善對網(wǎng)絡(luò)直播、自媒體、知識社區(qū)問答等新媒體業(yè)態(tài)和算法推薦、深度偽造等新技術(shù)應(yīng)用的規(guī)范管理辦法”。近年來，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、工業(yè)和信息化部等監(jiān)管部門貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，持續(xù)組織開展算法治理工作，聚焦人民群眾反映強烈、社會高度關(guān)注的算法推薦、信息繭房等問題，迅速出擊、積極作為，切實解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的問題。2021年9月，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、工業(yè)和信息化部等九部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法綜合治理的指導(dǎo)意見》，提出用三年左右時間，逐步建立治理機制健全、監(jiān)管體系完善、算法生態(tài)規(guī)范的算法安全綜合治理格局。
引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的現(xiàn)實需要。算法治理水平對于數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境和算法相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要影響。作為數(shù)字經(jīng)濟時代的重要底層架構(gòu)，算法逐步成為影響內(nèi)容分發(fā)、服務(wù)提供、資源配置的基礎(chǔ)性力量，與此同時，算法也引發(fā)了群體歧視、算法合謀、不正當(dāng)競爭等一系列問題，影響了數(shù)字經(jīng)濟市場秩序，阻礙了算法推薦服務(wù)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。深入開展算法治理是適應(yīng)當(dāng)前我國數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措，也是防范化解安全風(fēng)險、促進算法服務(wù)行業(yè)健康發(fā)展的現(xiàn)實需要。我國已進入高質(zhì)量發(fā)展階段，這并不是意味著我國已經(jīng)實現(xiàn)了高質(zhì)量發(fā)展，而是指我國發(fā)展已經(jīng)到了必須以高質(zhì)量發(fā)展為主要目標(biāo)要求的階段。習(xí)近平總書記在十九屆中央政治局第三十四次集體學(xué)習(xí)的講話中強調(diào)，要規(guī)范數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，堅持促進發(fā)展和監(jiān)管規(guī)范兩手抓、兩手都要硬，在發(fā)展中規(guī)范、在規(guī)范中發(fā)展。推進算法治理不僅是一項具有重大社會效益的益民舉措，也是為算法相關(guān)產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展?fàn)I造公平競爭環(huán)境的重要保障。
順應(yīng)國際發(fā)展趨勢的普遍做法。從全球范圍來看，隨著算法技術(shù)演進和應(yīng)用普及，起草制定算法監(jiān)管相關(guān)法律政策、規(guī)制引導(dǎo)算法技術(shù)和應(yīng)用向善發(fā)展，是全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展背景下的大勢所趨，推進算法治理已經(jīng)成為國際社會廣泛關(guān)注的重要議題和普遍做法。在國際組織層面，聯(lián)合國、經(jīng)濟發(fā)展與合作組織（OECD）、二十國集團（G20）等發(fā)布多項相關(guān)倫理指南，推動算法實現(xiàn)透明可釋、公平公正、安全可控。在區(qū)域和國家層面，歐盟提出技術(shù)主權(quán)話語體系，重點關(guān)注算法帶來的人類自主性、人性尊嚴(yán)威脅以及日益突出的極端言論、政治生態(tài)等問題。歐盟早在2016年通過的《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）中就規(guī)定了免受自動化決策權(quán)。此后，歐盟又相繼發(fā)布《數(shù)字服務(wù)法案》《數(shù)字市場法案》《人工智能法案》等，對算法利用和大型平臺展開全面監(jiān)管。美國在聯(lián)邦和地方層面提出多項算法相關(guān)立法，重點關(guān)注政府公共部門、人臉識別等領(lǐng)域產(chǎn)生的種族歧視、政治選舉操縱等問題。2017年12月，美國紐約市議會通過《關(guān)于政府機構(gòu)使用自動化決策系統(tǒng)的當(dāng)?shù)胤ā?，對法院、警方等公?quán)力機構(gòu)使用的人工智能自動化決策系統(tǒng)進行安全規(guī)制。2019年4月，美國參議員提出聯(lián)邦《算法問責(zé)法案》，要求美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會對企業(yè)進行算法審查，強調(diào)通過訴諸專業(yè)性的行政機構(gòu)或外部監(jiān)督主體，對算法決策問題進行審查。
我國算法治理仍面臨諸多風(fēng)險挑戰(zhàn)
近年來，在黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一決策部署下，我國相關(guān)政府部門密切配合，積極推進算法治理相關(guān)工作，出臺了全球第一部系統(tǒng)性規(guī)制算法推薦的法律文件——《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》，取得了階段性明顯成效。但與此同時，作為引領(lǐng)未來的戰(zhàn)略性技術(shù)，算法發(fā)展變化快，新情況新問題不斷出現(xiàn)，目前仍面臨諸多問題和挑戰(zhàn)，需要持續(xù)深入推進算法治理工作。
算法操縱信息引發(fā)內(nèi)容安全風(fēng)險。目前，算法已經(jīng)成為互聯(lián)網(wǎng)信息分發(fā)的重要工具，代表了網(wǎng)絡(luò)宣傳的新范式。在信息大爆炸的背景下，算法推薦將信息獲取從“大海撈針”轉(zhuǎn)為“私人定制”，極大地提升了信息分發(fā)的效率和精準(zhǔn)度。但是，算法應(yīng)用也呈現(xiàn)一系列突出問題。一是以獲取流量為核心目標(biāo)，缺乏價值觀和客觀性。用戶流量是企業(yè)盈利的重要來源，算法所追求的技術(shù)中立僅限于形式和運行程序中立，無法真正實現(xiàn)價值中立。在缺乏價值觀引領(lǐng)的前提下，算法作為企業(yè)獲客、增加用戶粘性的重要工具，容易優(yōu)先推送博人眼球的虛假信息、標(biāo)題黨、極端內(nèi)容、低俗泛娛樂等信息。二是容易導(dǎo)致信息單一性，形成信息繭房。一方面，長期困于信息繭房、屏蔽異己信息，不利于個人理性思想塑造和觀點養(yǎng)成。另一方面，信息繭房容易激化矛盾、加劇社會焦慮情緒，甚至造成群體極化。三是算法具有操縱用戶思想、影響社會輿論的能力。算法通過大數(shù)據(jù)深度分析并實施有針對性信息推送，使人們潛移默化地遵循其所控制的技術(shù)系統(tǒng)的規(guī)范和要求，無形中對特定個人或人群進行精準(zhǔn)思想“操縱”，影響公共空間意見的來源和構(gòu)成。
算法濫用數(shù)據(jù)侵害用戶合法權(quán)益。海量的數(shù)據(jù)“喂養(yǎng)”是算法創(chuàng)新的前提。伴隨算法、物聯(lián)網(wǎng)、5G等技術(shù)的快速發(fā)展，全球數(shù)據(jù)呈現(xiàn)爆發(fā)增長、海量集聚的特點。在對數(shù)據(jù)收集處理的過程中，算法容易產(chǎn)生侵害用戶個人信息權(quán)益、算法歧視等典型問題。一方面，個人信息違規(guī)處理問題突出，嚴(yán)重侵犯用戶隱私等權(quán)益。例如，在未經(jīng)用戶同意情況下，過度收集用戶行為數(shù)據(jù)、人臉數(shù)據(jù)等個人信息，進行算法畫像并精準(zhǔn)推送信息或商品，侵害用戶知情權(quán)、自主權(quán)和選擇權(quán)。另一方面，大數(shù)據(jù)殺熟等算法歧視問題突出。平臺依據(jù)用戶消費習(xí)慣、地理位置、需求迫切程度等信息進行定價，部分消費者在未知情況下支付更高價格。根據(jù)總臺報道，電商平臺大數(shù)據(jù)殺熟現(xiàn)象突出，平臺對價格不敏感用戶、蘋果手機用戶或老用戶、會員用戶定價更高，侵害消費者公平交易權(quán)和知情權(quán)，損害社會公平交易秩序。
利用算法霸權(quán)破壞數(shù)字市場秩序。在市場競爭領(lǐng)域，算法有助于促進服務(wù)創(chuàng)新，降低決策成本，在改善商品定價模型、提供定制化服務(wù)、分析預(yù)測價格趨勢等方面發(fā)揮積極作用。但與此同時，平臺利用算法實施限制交易、虛假宣傳等不正當(dāng)競爭和壟斷行為，也對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境和市場競爭秩序帶來負面影響。一是部分平臺企業(yè)利用算法給自營業(yè)務(wù)以“優(yōu)待”。在市場競爭中，平臺扮演了“參賽選手”和“裁判員”雙重角色，易于利用算法操縱商品展示、推薦和排序的優(yōu)先級進行自我優(yōu)待。二是利用算法達成共謀協(xié)議。作為一種更高效的工具，算法在傳統(tǒng)的反競爭行為當(dāng)中可能起到支持、促進實施、維持和隱藏的作用，可能促進橫向壟斷協(xié)議和縱向壟斷協(xié)議的達成和維持，例如，促成價格聯(lián)合行為，檢測固定或最低轉(zhuǎn)售價格的偏差。三是利用算法限制交易。平臺經(jīng)營者通過算法進行搜索降權(quán)、流量限制等懲罰性措施來保障“二選一”行為的實施。在市場監(jiān)管總局公布的調(diào)查中，個別電商平臺憑借市場力量和算法等技術(shù)手段，對不執(zhí)行平臺“二選一”等要求的平臺內(nèi)經(jīng)營者實施處罰，包括減少促銷活動資源支持、搜索降權(quán)等，破壞了公平有序的市場競爭秩序。
算法問責(zé)困境影響社會公共治理。在公共領(lǐng)域，算法顯著提升了公共治理效率，例如，智慧交通系統(tǒng)的應(yīng)用大大提升了通勤效率。然而，算法在帶來便利的同時也為國家安全、公共利益和個人權(quán)利帶來新問題新挑戰(zhàn)，算法治理不足成為制約我國新發(fā)展階段數(shù)字經(jīng)濟提速和國家治理能力現(xiàn)代化的障礙。一是缺乏說明解釋、公眾參與等正當(dāng)程序要求。例如在社會福利分配、員工聘用等算法程序中，對于算法作出對用戶有重大影響的決定所造成的用戶權(quán)益損害，缺乏權(quán)利救濟的程序。二是通過算法實現(xiàn)對勞動者的行為監(jiān)控，侵害其主體權(quán)益。“困在算法中的外賣騎手”、被技術(shù)支配的網(wǎng)約車司機、被智能手環(huán)實時監(jiān)控的環(huán)衛(wèi)工人等都身處算法規(guī)訓(xùn)的牢籠之中。三是責(zé)任歸屬難題。在自動駕駛、智能醫(yī)療、輔助量刑等應(yīng)用中，對于因算法錯誤帶來的人身、財產(chǎn)損害，如何在設(shè)計者、平臺、用戶等主體間分配責(zé)任，成為當(dāng)前制約算法應(yīng)用的重要障礙。
以“算法向善向上”明確我國算法治理的原則理念
開展算法治理首先需要明確治理的基本原則和理念，從觀念和道德層面提出各方主體開展算法活動應(yīng)遵循的基本要求，同時有效彌補法律滯后性的缺陷，解決算法治理過程中法律規(guī)范的“時間差”“空白區(qū)”等問題，引導(dǎo)算法向善向上發(fā)展。
堅持以人為本是算法治理的基本導(dǎo)向。開展算法治理工作必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷增強人民獲得感、幸福感、安全感，促進人類社會和平發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。習(xí)近平總書記強調(diào)，“讓億萬人民在共享互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展成果上有更多獲得感”。以人為本強調(diào)以人作為價值的核心和社會的本位，把人的生存與發(fā)展作為最高的價值目標(biāo)。要堅守以人為本的宗旨，秉持良善的技術(shù)設(shè)計倫理原則來設(shè)計算法。當(dāng)前，以人為本成為國際社會算法治理普遍認(rèn)可的價值導(dǎo)向，例如，聯(lián)合國教科文組織同世界科學(xué)知識與技術(shù)倫理委員會2016年聯(lián)合發(fā)布的《機器人倫理初步報告草案》，倡導(dǎo)以人為本，努力促使“機器人尊重人類社會的倫理規(guī)范”；再如，歐盟2020年發(fā)布的《人工智能白皮書》也指出要以人為本、合乎道德、可持續(xù)發(fā)展。以人為本強調(diào)人是算法的目的而非工具，在算法應(yīng)用中，利用算法操縱人類思想、行為，利用算法窺探人類隱私、濫用個人信息等行為，均違背了以人為本的基本導(dǎo)向。因此，在算法設(shè)計、部署、應(yīng)用的全流程中，均應(yīng)牢固樹立以人為本的價值導(dǎo)向，確保算法尊重和維護人類利益和福祉 。
堅持安全可控是算法治理的核心目標(biāo)。新技術(shù)快速迭代應(yīng)用的同時，也不斷帶來新的風(fēng)險和安全隱患，隱患所涉領(lǐng)域從網(wǎng)絡(luò)安全到數(shù)據(jù)安全，再到算法安全，焦點持續(xù)演進。算法安全與政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、文化安全、社會安全等一起，成為我國總體安全體系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。習(xí)近平總書記指出，“沒有網(wǎng)絡(luò)安全就沒有國家安全”，“安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障，安全和發(fā)展要同步推進”。當(dāng)前，算法泛化能力差、算法自我更新迭代不可控、數(shù)據(jù)質(zhì)量和樣本不足等技術(shù)應(yīng)用現(xiàn)狀，導(dǎo)致算法應(yīng)用和產(chǎn)品存在被攻擊、被欺騙、被操縱等多重風(fēng)險。安全可控是確保算法可信和算法創(chuàng)新的重要前提。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強科技倫理治理的意見》明確指出，“科技活動應(yīng)客觀評估和審慎對待不確定性和技術(shù)應(yīng)用的風(fēng)險，力求規(guī)避、防范可能引發(fā)的風(fēng)險，防止科技成果誤用、濫用，避免危及社會安全、公共安全、生物安全和生態(tài)安全”。
堅持公平公正是算法治理的價值追求。公平公正是歷史悠久的價值目標(biāo)和價值準(zhǔn)則，也是我國《民法典》《個人信息保護法》等諸多法律法規(guī)規(guī)定的基本原則。習(xí)近平總書記指出，“積極營造開放、公平、公正、非歧視的數(shù)字發(fā)展環(huán)境”?！痘ヂ?lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》明確規(guī)定，提供算法推薦服務(wù)，應(yīng)當(dāng)遵循公正公平、公開透明、科學(xué)合理和誠實信用的原則。公平強調(diào)人人平等和機會均等，避免歧視對待，帶有明顯的工具性，即用同一尺度衡量所有的人或事，要求一視同仁。公正帶有明顯價值取向，強調(diào)這種價值取向的正當(dāng)性。一方面，治理算法歧視問題需要將公平公正作為算法治理的價值取向。算法歧視可分為人為造成的歧視、數(shù)據(jù)驅(qū)動造成的歧視和機器自我學(xué)習(xí)造成的歧視，其本質(zhì)是社會歧視在算法應(yīng)用中的映射。另一方面，算法自我優(yōu)待、操縱排序等不正當(dāng)競爭行為同樣違背了公平公正原則，是新技術(shù)推動下平臺利用算法權(quán)力謀取私利，損害社會公正的表現(xiàn)。在我國進行算法治理的過程中，應(yīng)當(dāng)堅持公平公正的價值追求，尊重民族、種族、身體條件、宗教信仰等差異，包容地對待不同社會群體，避免各類歧視和偏見。
堅持透明可釋是算法治理的重要保障。算法透明是指對算法相關(guān)信息的可訪問性和可解釋性，是算法責(zé)任分配的基礎(chǔ)?！蛾P(guān)于加強互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法綜合治理的指導(dǎo)意見》明確提出，“督促企業(yè)及時、合理、有效地公開算法基本原理、優(yōu)化目標(biāo)、決策標(biāo)準(zhǔn)等信息，做好算法結(jié)果解釋，暢通投訴通道，消除社會疑慮，推動算法健康發(fā)展”。由于算法技術(shù)的復(fù)雜性，尤其是自主學(xué)習(xí)算法的自我迭代和產(chǎn)生的算法“黑箱”等問題，導(dǎo)致算法成為不可解釋的技術(shù)黑箱，引發(fā)算法問責(zé)的倫理難題。算法透明成為克服算法問責(zé)難題的重要前提和保障。算法透明首先意味著算法模型和輸入、輸出數(shù)據(jù)的透明可見，實現(xiàn)用戶的知情權(quán)和監(jiān)管部門對信息的獲取。算法透明并不要求算法源代碼的公開，僅要求對算法基本原理、主要運行機制的公示。通過算法透明，可有效發(fā)揮公眾監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督和政府監(jiān)管的效力，避免算法黑箱下的平臺權(quán)力濫用。同時，算法透明還意味著算法運行后的可解釋性。在自動駕駛、金融、醫(yī)療等應(yīng)用場景下，算法如果難以實現(xiàn)可解釋，將阻礙相關(guān)主體損害救濟的實現(xiàn)，進而降低算法可信賴性。因此，從技術(shù)、法律和倫理等多層面實現(xiàn)算法在重大風(fēng)險領(lǐng)域的可解釋性，是當(dāng)前算法治理的重要保障。
多措并舉加快構(gòu)建算法綜合治理體系
算法治理工作涉及主體眾多、情況復(fù)雜多樣，是一項非常艱巨的系統(tǒng)工程，需要堅持問題導(dǎo)向，多措并舉，推動建立涵蓋“多主體”“多手段”的算法綜合治理格局。積極構(gòu)建多元主體協(xié)同的治理模式，加快推進軟硬結(jié)合的治理手段，以硬性的法律制度夯實算法安全發(fā)展底線，以柔性的規(guī)范手段激勵算法向上向善發(fā)展。
積極構(gòu)建多元主體協(xié)同的治理模式。治理主體的多元化是算法治理的重要特征，依賴于包括政府、行業(yè)組織、企業(yè)、公眾在內(nèi)的多利益攸關(guān)方的參與合作，各方各司其職、各盡所能，以適當(dāng)?shù)慕巧?、最佳的方式協(xié)同共治，從而構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)、全面、有效的全新治理模式。
一是發(fā)揮政府在算法治理中的主導(dǎo)作用。算法治理工作需要公權(quán)力發(fā)揮主導(dǎo)作用，政府監(jiān)管是算法治理最主要的推動力量。近年來，算法技術(shù)在輿論宣傳、市場決策，乃至軍事等領(lǐng)域普及應(yīng)用，算法風(fēng)險的廣泛性、全局性、不可控性凸顯，單憑個人或私人機構(gòu)力量難以有效對抗算法風(fēng)險，需要公權(quán)力的干預(yù)和引導(dǎo)。國家政府部門作為肩負公共事務(wù)管理職責(zé)的公權(quán)力機關(guān)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)職責(zé)和相關(guān)法律法規(guī)積極開展算法治理工作?！蛾P(guān)于加強互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法綜合治理的指導(dǎo)意見》提出，要健全算法安全治理機制，網(wǎng)信部門會同宣傳、教育、科技、工信、公安、文化和旅游、市場監(jiān)管、廣電等部門，建立部門協(xié)同聯(lián)動長效機制，履行監(jiān)管職責(zé)，共同開展算法安全治理工作?！痘ヂ?lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》也規(guī)定，國家網(wǎng)信部門、國務(wù)院電信、公安、市場監(jiān)管等有關(guān)部門以及地方相關(guān)部門依據(jù)各自職責(zé)負責(zé)算法推薦服務(wù)監(jiān)督管理工作。未來，建議相關(guān)部門充分發(fā)揮監(jiān)管主體作用，健全完善算法規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)、強化監(jiān)管執(zhí)法活動、加大算法規(guī)范普法宣傳，持續(xù)提升算法治理水平和能力，推動算法應(yīng)用向上向善發(fā)展。
二是規(guī)范企業(yè)切實履行算法治理主體責(zé)任。企業(yè)是最主要的市場主體，與傳統(tǒng)領(lǐng)域治理相比，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)是當(dāng)前算法最大的擁有者、開發(fā)者和使用者，因此也是算法治理的重要實踐者與行動者，是確保算法技術(shù)在正確道路上發(fā)展的重要防線，其履責(zé)水平的高低直接關(guān)系到算法治理工作的水平。尤其是頭部平臺企業(yè)，作為算法技術(shù)的主要開發(fā)者和擁有者，掌握了資金、技術(shù)、人才、市場、政策扶持等大量資源，在推動算法治理規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)落地上發(fā)揮著決定性作用，理應(yīng)承擔(dān)相關(guān)主體責(zé)任，嚴(yán)格遵守法律法規(guī)、科技倫理和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以高標(biāo)準(zhǔn)進行自我約束與監(jiān)督，實現(xiàn)有效的行業(yè)自律自治。面對算法所引發(fā)的社會擔(dān)憂與質(zhì)疑，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)平臺企業(yè)主動研究算法倫理問題，推動科技向善，積極探索算法評估、算法透明、算法可釋等企業(yè)最佳實踐，推動算法事前、事中、事后全流程風(fēng)險把控，開發(fā)差分隱私、隱私計算、算法透明度工具等技術(shù)手段，并積極參與和引領(lǐng)算法國際標(biāo)準(zhǔn)制定，在算法治理中發(fā)揮重要作用。
三是引導(dǎo)行業(yè)組織積極參與算法治理。行業(yè)組織作為兼顧服務(wù)、溝通、自律、協(xié)調(diào)等功能的社會團體，是協(xié)調(diào)算法治理、制定算法應(yīng)用產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的先行者和積極實踐者。算法行業(yè)只有通過不斷地自律發(fā)展，更多地履行法律義務(wù)和社會責(zé)任，更好地發(fā)揮政府和市場各自的作用，才能走向良性循環(huán)，才能滿足人民的需要，才能在國際上更具競爭力。從國際社會來看，電氣與電子工程師協(xié)會（IEEE）、美國計算機協(xié)會（ACM）、人工智能促進協(xié)會（AAAI）等行業(yè)協(xié)會，以及國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）、國際電工委員會（IEC）等標(biāo)準(zhǔn)化組織在算法、人工智能治理領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。從國內(nèi)來看，我國目前也成立了人工智能產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟、人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)盟等行業(yè)組織，成員涵蓋了國內(nèi)主要的算法企業(yè)。下一步，在算法治理中，建議進一步發(fā)揮行業(yè)組織作用，積極搭建政產(chǎn)學(xué)研溝通平臺，組織開展算法治理相關(guān)研究，制定算法技術(shù)及產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，推動行業(yè)各方落實算法治理要求，持續(xù)貢獻行業(yè)治理經(jīng)驗。
四是鼓勵公眾參與算法治理，完善社會監(jiān)督。公眾是算法技術(shù)、產(chǎn)品的主要服務(wù)對象，擁有對算法治理相關(guān)內(nèi)容的監(jiān)督、意見反饋等權(quán)利。公眾參與是實現(xiàn)算法有效治理不可缺少的重要力量。治理好算法，需要著力暢通各個治理主體間溝通渠道，加強社會公眾與平臺、政府等主體間的對話與協(xié)商，合作制定應(yīng)對算法風(fēng)險挑戰(zhàn)的整體解決方案。公眾要積極參與算法治理的規(guī)則制定，適當(dāng)介入相關(guān)監(jiān)督、監(jiān)管過程，為算法治理獻計獻策，形成自下而上的協(xié)同治理模式，使算法服務(wù)真正地“以人為本，造福人類”。此外，新聞媒體是社會監(jiān)督的重要力量，在算法治理中可以充分發(fā)揮輿論監(jiān)督功能，暢通社會監(jiān)督表達渠道，著力發(fā)現(xiàn)問題、化解矛盾，力求通達社情民意、弘揚社會正氣，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。
五是深化算法治理國際合作。習(xí)近平總書記指出，我們要攜手合作，共同營造有利于數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的國際環(huán)境，要推動建設(shè)和平、安全、開放、合作的網(wǎng)絡(luò)空間，探索建立多邊、透明、包容的數(shù)字領(lǐng)域國際貿(mào)易規(guī)則。算法技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用具有跨國界、國際分工的特征，治理算法需要國際社會共同發(fā)力。由于各國在算法技術(shù)研發(fā)上的關(guān)注與投入不同，算法技術(shù)在各國的發(fā)展參差不齊，有關(guān)算法治理的需求和要求也各不相同?？梢钥紤]依托聯(lián)合國、上合組織、G20、金磚等國際組織和多邊場合，汲取各國關(guān)于算法治理的共性原則和最佳實踐，深入?yún)⑴c并積極宣介中國在算法治理領(lǐng)域的經(jīng)驗做法，引導(dǎo)算法治理穩(wěn)步前進并達成國際共識。
以硬性法律制度夯實算法安全底線。法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，是互聯(lián)網(wǎng)治理特別是算法治理工作不可或缺的重要手段。要妥善解決算法發(fā)展中治理的一系列突出矛盾和重大問題，必須密織法律之網(wǎng)、強化法治之力，劃清行為底線、明確違法違規(guī)高壓線，堅持在法治軌道上統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為，推動構(gòu)建涵蓋算法備案、分級分類、算法審查等舉措在內(nèi)的科學(xué)監(jiān)管體系，逐步形成算法治理長效機制，確保算法發(fā)展既生機勃勃又井然有序。
一是健全完善算法備案制度，從服務(wù)入口實現(xiàn)登記備查。算法備案制度是一項推動實現(xiàn)算法透明的重要創(chuàng)新制度。備案制度在我國有著較為廣泛的運用，一般是指備案主體向行政主管機關(guān)就要求事項提供書面材料，主管機關(guān)接受備案主體材料，予以登記并存檔備查。通過算法備案制度，可在算法服務(wù)入口獲取算法設(shè)計部署階段的算法系統(tǒng)相關(guān)信息。當(dāng)算法的使用造成實際損害時，既有的算法備案信息也可以為監(jiān)督部門提供便捷的故障溯源與追責(zé)途徑，有利于及時便捷地保障國家、社會、個人的權(quán)利。特別是在算法應(yīng)用領(lǐng)域仍在拓展、影響尚不明確的情況下，采取算法備案這一監(jiān)管措施，可以在保持風(fēng)險防控力的同時，隨時對算法發(fā)展和運用的情況進行觀察與研判。目前，在互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)領(lǐng)域，根據(jù)《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》，我國已經(jīng)上線運行了算法備案系統(tǒng)。針對算法種類繁多、形式多樣的特性，應(yīng)通過立法方式進一步擴展備案范圍，完善備案程序、細化備案主體義務(wù)，穩(wěn)步推進算法備案工作。
二是建立分級分類管理制度，依風(fēng)險大小實現(xiàn)差異監(jiān)管。分級分類管理體現(xiàn)了科學(xué)化、精細化的算法治理基本思路，是平衡安全和發(fā)展的重要制度方案。當(dāng)前，以風(fēng)險為導(dǎo)向的分級分類管理理念在國際社會得到廣泛認(rèn)可。例如，歐盟《通用數(shù)據(jù)保護條例》推行“基于風(fēng)險的路徑”（risk-based approach），將風(fēng)險作為判定個人數(shù)據(jù)保護義務(wù)的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)；2021年，歐盟《人工智能法案》延續(xù)“基于風(fēng)險”的監(jiān)管理念，對人工智能技術(shù)應(yīng)用進行風(fēng)險劃分，確立了不可接受的風(fēng)險、高風(fēng)險、低風(fēng)險、極低風(fēng)險等四級人工智能。再如，加拿大《自動化決策指令》將算法風(fēng)險劃分為四級，分別介于I（代表最小風(fēng)險）和IV（代表最大風(fēng)險）之間。在我國，分級分類管理已在多個領(lǐng)域得到普遍適用。例如，在數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域，《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》要求國家建立數(shù)據(jù)分類分級保護制度。2021年出臺的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》將算法推薦技術(shù)分為生成合成類、個性化推送類、排序精選類、檢索過濾類、調(diào)度決策類等五大類，同時，《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》明確要求，根據(jù)算法推薦服務(wù)的輿論屬性或者社會動員能力、內(nèi)容類別、用戶規(guī)模、算法推薦技術(shù)處理的數(shù)據(jù)重要程度、對用戶行為的干預(yù)程度等對算法推薦服務(wù)提供者實施分級分類管理。下一步，應(yīng)研究制定算法分級分類管理的具體制度要求，全面調(diào)查評估算法風(fēng)險等級，通過出臺規(guī)范性文件、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等明確細化算法分級分類的可操作標(biāo)準(zhǔn)，通過企業(yè)最佳實踐形成算法分級分類方案。
三是建立算法審查制度，深入平臺內(nèi)部實現(xiàn)穿透式監(jiān)管。算法審查是由監(jiān)管部門對算法的流程、要素進行合規(guī)性審查，旨在揭示算法是否遵循了適當(dāng)程序，并發(fā)現(xiàn)侵害事實與算法損害結(jié)果的關(guān)聯(lián)性，以實現(xiàn)有效追責(zé)的監(jiān)管方式。近年來，國外由司法部門進行的算法審查和由第三方機構(gòu)進行的算法審計在算法治理中逐漸發(fā)揮重要作用。例如，美國威斯康星州最高法院對Wisconsin v. Loomis案中使用算法是否造成種族歧視的問題進行司法審查。再如，2020年，荷蘭審計署對荷蘭政府使用算法的情況進行為期一年的審計工作，以評估算法帶來的社會影響。適應(yīng)算法治理新形勢的需要，我國應(yīng)盡快建立算法審查制度，從審查機構(gòu)、審查范圍、審查流程、審查內(nèi)容等方面推進算法治理和算法責(zé)任落實。一方面，可依法建立算法審查專門機構(gòu)，負責(zé)對算法進行隨機抽查或定向抽檢，從技術(shù)上對算法進行審查檢驗，對算法風(fēng)險提出更正、補救措施。另一方面，建立健全算法審查機制，對算法運行的全過程，包括數(shù)據(jù)輸入、算法設(shè)計、算法運行、結(jié)果影響進行有效的審查監(jiān)督，注重對數(shù)據(jù)偏見的審查，確保數(shù)據(jù)樣本的公平客觀；注重對算法模型開發(fā)和運行階段的人工干預(yù)，降低算法決策偏差所帶來的影響。
以柔性的規(guī)范手段激勵算法向上向善。算法風(fēng)險作為數(shù)字智能時代的新型風(fēng)險類型，具有明顯的廣泛性、復(fù)雜性，僅靠法律手段難以完全實現(xiàn)全面治理。以算法評估、技術(shù)治理、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為代表的柔性規(guī)范手段，不僅彌補了法律滯后性帶來的治理空白，引導(dǎo)算法向上向善發(fā)展；同時也避免了法律制度的強制性約束，為企業(yè)創(chuàng)新和業(yè)務(wù)探索留下了空間。
一是利用算法評估提前研判安全風(fēng)險。算法評估是自我監(jiān)督和外部強制性監(jiān)督結(jié)合的治理機制。算法評估目的是建立風(fēng)險適應(yīng)型的算法治理，在設(shè)計、部署、運行和結(jié)果輸出全生命周期進行評估，不同評估結(jié)果對應(yīng)不同治理強度。這一制度要求在算法模型設(shè)計完成后、投入使用前，由專門機構(gòu)對算法可能造成的潛在歧視影響進行事前評估，尤其要對其是否將對特定受保護群體產(chǎn)生不成比例的差別性影響加以評估。具體來看，算法評估從程序和實質(zhì)上創(chuàng)建了合理的算法透明度，保證算法系統(tǒng)的可追溯性、穩(wěn)健性和準(zhǔn)確性。當(dāng)前，算法評估制度已成為國內(nèi)外算法治理的重要手段。例如，2021年，歐盟《算法責(zé)任與透明治理框架》提出建立“算法影響評估”機制，以應(yīng)對算法對內(nèi)容與用戶行為的“過程操縱”。我國《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》也規(guī)定了有關(guān)部門依法開展算法評估和監(jiān)督檢查的工作職責(zé)，并要求算法推薦服務(wù)提供者對評估和監(jiān)督檢查工作提供必要的數(shù)據(jù)、技術(shù)等支持或協(xié)助。下一步，應(yīng)盡快建立配套的算法安全檢查評估機制，推動算法推薦服務(wù)提供者開展算法安全自評估，督促相關(guān)主體建設(shè)安全檢查評估力量，支撐有關(guān)部門對算法推薦服務(wù)進行安全檢查，督促算法推薦服務(wù)提供者及時發(fā)現(xiàn)和整改相關(guān)問題。
二是利用技術(shù)手段預(yù)警日常風(fēng)險隱患。技術(shù)治理是化解算法風(fēng)險、實現(xiàn)日常預(yù)警隱患的重要手段。隨著人工智能的持續(xù)發(fā)展，算法技術(shù)治理方式也在不斷突破創(chuàng)新，方法種類不斷豐富，作用效果逐步提升。一方面，在設(shè)計和開發(fā)階段構(gòu)建可信人工智能框架、堅持倫理與法治的設(shè)計原則、加強對算法系統(tǒng)的測試和驗證、建立服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)體系等；另一方面，在算法部署全流程中，加強技術(shù)實時監(jiān)測、通過技術(shù)手段實現(xiàn)算法系統(tǒng)的可解釋性等。從算法安全監(jiān)管體系的角度來看，算法風(fēng)險監(jiān)測致力于對算法的數(shù)據(jù)使用、應(yīng)用場景、影響效果等開展日常監(jiān)測，感知算法應(yīng)用帶來的網(wǎng)絡(luò)傳播趨勢、市場規(guī)則變化、網(wǎng)民行為等信息。從實踐來看，目前部分企業(yè)已通過數(shù)據(jù)篩選、算法設(shè)計、模型優(yōu)化等技術(shù)手段，將倫理原則“嵌入”算法應(yīng)用與產(chǎn)品中，從而解決諸如隱私泄露、算法偏見、非法內(nèi)容審核等問題，以達到科技向善的目的。在我國算法治理過程中，應(yīng)進一步強化研究攻關(guān)算法全生命周期安全監(jiān)測等關(guān)鍵技術(shù)問題，開展網(wǎng)絡(luò)算法第三方監(jiān)測、評估等方面研究，實現(xiàn)算法標(biāo)準(zhǔn)化及可評估以促進技術(shù)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化，提高算法產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量與國際競爭力，助力打造公平開放的算法產(chǎn)業(yè)生態(tài)。
三是利用行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)明確算法運行底層邏輯。在軟法治理的工具箱中，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是國際社會普遍依托的重要抓手。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是對企業(yè)和市場需求的規(guī)則回應(yīng)，有助于細化具體要求，引導(dǎo)企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任，促進算法應(yīng)用向上向善。在算法治理過程中，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)可在算法規(guī)范中嵌入倫理價值，例如，國際標(biāo)準(zhǔn)化組織《ISO／IEC 30122》、電氣和電子工程師協(xié)會《IEEE P7001》等文本中均嵌入了算法透明、安全可控等價值。與此同時，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是一種編碼化的知識，可將技術(shù)的某項特性或路徑轉(zhuǎn)換為技術(shù)規(guī)范，進而促使產(chǎn)品達到規(guī)范要求。此外，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)可以結(jié)合應(yīng)用場景和系統(tǒng)類型探索最佳方案，為人工智能產(chǎn)品的設(shè)計者提供清晰指引，確保系統(tǒng)生成可靠、完整且不可篡改的確鑿記錄作為追溯驗證的依據(jù)?？傮w來看，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對算法治理具有基礎(chǔ)性、支撐性、引領(lǐng)性作用，同時也是我國算法法律制度的細化和補充。我國《個人信息保護法》《數(shù)據(jù)安全法》提出，要建立與人臉識別、人工智能等新技術(shù)新應(yīng)用相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)體系。下一步，應(yīng)積極回應(yīng)算法技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)的迫切需求，盡快細化算法相關(guān)立法中的規(guī)范要求，明確對算法的技術(shù)性規(guī)制需求，注重算法標(biāo)準(zhǔn)之間的銜接與配套、標(biāo)準(zhǔn)評估機制、標(biāo)準(zhǔn)實施機制等問題，建設(shè)能夠有效協(xié)同法律規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的算法治理體系。
結(jié)語
當(dāng)前，面對算法治理的痛點和難點，積極構(gòu)建算法治理體系，最大限度地發(fā)揮技術(shù)潛力和優(yōu)勢，有效應(yīng)對其引發(fā)的社會和倫理影響已逐漸成為全球共識。未來算法治理路徑應(yīng)放在不同的場景、業(yè)務(wù)下進行討論，并綜合運用多手段、多主體協(xié)同治理。根據(jù)算法使用場景、影響范圍、可能的危害程度的不同，采用分級分類、基于風(fēng)險治理的思路。對涉及重大敏感利益等“高風(fēng)險”的算法應(yīng)用場景，應(yīng)當(dāng)加強事前監(jiān)管，依據(jù)合理審慎原則設(shè)置必要的準(zhǔn)入限制和約束條件。對于“低風(fēng)險”算法應(yīng)用領(lǐng)域，采取基于結(jié)果的規(guī)制思路，側(cè)重于事中事后的監(jiān)管。應(yīng)采用倫理規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、算法備案、算法審查等軟硬法并舉，通過國家政府、行業(yè)組織、企業(yè)、公眾等不同主體協(xié)同治理。在算法治理國際合作方面，既需要突出全球各國的共同理想和追求，也需要尊重和理解各國制度設(shè)計中存在的不同，通過合作的方式共同尋求合理有效的算法治理路徑。
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責(zé) 編／桂 琰
胡堅波，中國信息通信研究院副院長，教授級高級工程師，中國通信學(xué)會信息通信戰(zhàn)略咨詢委員會主任委員。研究方向為信息通信技術(shù)政策、網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、移動互聯(lián)網(wǎng)及智能終端。主要著作有《統(tǒng)籌發(fā)展和安全 提升數(shù)字化治理效能》（論文）、《5G助力數(shù)字經(jīng)濟新發(fā)展，兩岸產(chǎn)業(yè)合作迎來新機遇》（論文）等。
Take Multiple Measures to Promote Algorithmic Governance in China
Hu Jianbo
Abstract: Algorithmic governance is an important part of strengthening the governance of the cyber society according to the law. It is also an important measure to implement the decisions and arrangements of the CPC Central Committee and the State Council, guide the healthy development of the industry, and adapt to the international trends. In recent years, algorithms have played an important role in prospering the digital economy and promoting social development. However, at the same time, problems such as information manipulation, abuse of data and algorithmic hegemony still exist, which causes content security risks, infringes on the legitimate rights and interests of users, disrupts the digital market order and affects social public governance, as well as other problems that need to be resolved completely. This article argues that we should adhere to the basic principle and concept of putting people first and pursuing an algorithmic governance that is safe and controllable, fair and just, and transparent and visible; actively build a multi-party collaborative governance model; consolidate the bottom line of security with a rigid legal system; encourage algorithms to develop for social good with flexible governance means; steadily establish a comprehensive algorithmic governance system; and promote the stable and long-term development of China's digital economy and algorithmic industry.
Keywords: algorithmic governance, algorithmic risks, diversified governance, technological ethics
