摘 要:“十四五”是我國推進鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的關鍵時期，二者的深度融合也是推動形成新型工農城鄉(xiāng)關系、實現新時代城鄉(xiāng)高質量融合發(fā)展的應有之義。高質量的鄉(xiāng)村振興，不能走傳統城鄉(xiāng)分離的發(fā)展道路，而是要在城鄉(xiāng)融合發(fā)展視域下，重構鄉(xiāng)村發(fā)展的動力機制，充分挖掘鄉(xiāng)村的多元價值，扎實推動以人為核心、以高質量為導向的新型城鎮(zhèn)化，促使形成高質量的鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化相互協調、雙輪互促的協同推進局面。
關鍵詞:鄉(xiāng)村振興 新型城鎮(zhèn)化 城鄉(xiāng)融合
【中圖分類號】F322 【文獻標識碼】A
黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在隨后制定的《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》中，又把堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本原則之一，提出要“推動城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換，推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化同步發(fā)展，加快形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系”。高質量的鄉(xiāng)村振興，不能走傳統城鄉(xiāng)分離的發(fā)展道路，而是要在城鄉(xiāng)融合發(fā)展視域下，重構鄉(xiāng)村發(fā)展的動力機制，通過新型城鎮(zhèn)化引領、推進和服務高質量的鄉(xiāng)村振興目標的實現。
鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的邏輯關系
農村城鎮(zhèn)化，是鄉(xiāng)村發(fā)展的一個階段或者階段目標。長期以來，在城鄉(xiāng)二元結構體制下，城鄉(xiāng)呈現割裂發(fā)展的局面。改革開放以來，伴隨經濟社會發(fā)展，以及城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、現代化一體推進，農村城鎮(zhèn)化的速度不斷加快，我國常住人口城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%增長到2020年的63.89%[1]。但總體來講，中國農村城鎮(zhèn)化具有“被城鎮(zhèn)化”的特點，城鎮(zhèn)化的推進與鄉(xiāng)村發(fā)展并不同步，主要表現在戶籍人口城鎮(zhèn)化率相對較低（2020年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為45.4%）、農業(yè)轉移人口市民化進程緩慢、農村剩余人口“候鳥式”兼業(yè)現象突出、農村空心化和老齡化問題比較嚴重等方面。這既不利于城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展，也容易滋生鄉(xiāng)村低質量發(fā)展乃至衰敗等問題。
新世紀以來，黨中央對現代化目標下城鄉(xiāng)關系的認識不斷深化，黨的十六大、十七大先后提出“統籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展”“形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局”，黨的十九大又進一步提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”。2020年黨的十九屆五中全會提出了“全面推進鄉(xiāng)村振興”“推進區(qū)域協調發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化”等要求。2021年，中央一號文件強調要“加快形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、協調發(fā)展、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系”，將城鄉(xiāng)關系放到一個平等的層面來研究，是我國經濟社會發(fā)展客觀規(guī)律的反映和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體現。
新型城鎮(zhèn)化是實現鄉(xiāng)村振興的重要支點和路徑。首先，城鎮(zhèn)和中心集鎮(zhèn)是推動鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展和一二三產業(yè)融合發(fā)展的主要載體。鄉(xiāng)村振興不僅需要現代農業(yè)的支撐，也需要通過農產品加工業(yè)和衍生出來的第三產業(yè)來提升農業(yè)增加值和附加值，而這往往需要依托城鎮(zhèn)和中心集鎮(zhèn)來發(fā)展一些農業(yè)產業(yè)化園區(qū)等經濟集聚體才能實現。其次，一定規(guī)模的城鎮(zhèn)才能支撐起必需的城鄉(xiāng)基本公共服務。幼兒托養(yǎng)、老年托養(yǎng)、衛(wèi)生服務、教育服務以及水、燃氣等民用公用事業(yè)，甚至超市、公共交通等的可持續(xù)運營都離不開一定的人口密度。再次，新型城鎮(zhèn)化的推進也能創(chuàng)造更多的就業(yè)機會、豐富村民的文化生活、提升鄉(xiāng)村的宜居品質，使農民享有和市民同樣的發(fā)展機會，使農村和城市擁有公平的發(fā)展空間。
反過來，高質量的鄉(xiāng)村振興也能進一步促進新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。2021年頒布的《鄉(xiāng)村振興促進法》把鄉(xiāng)鎮(zhèn)也納入到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)村的范圍，這樣兩者從空間形態(tài)上就有了一個自然的銜接。高質量的鄉(xiāng)村振興可以助力優(yōu)化城鎮(zhèn)產業(yè)結構，促進城鄉(xiāng)資源雙向流動，擴大城鎮(zhèn)發(fā)展的經濟腹地、人才腹地，提升人口城鎮(zhèn)化和區(qū)域消費水平，增強城鎮(zhèn)和區(qū)域發(fā)展活力，推動形成新的經濟增長點。在新發(fā)展格局背景下，高質量的鄉(xiāng)村振興也可以積極促進城鄉(xiāng)經濟循環(huán)，為經濟內循環(huán)的形成和暢通做出重要貢獻。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展視域下鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略重點
堅持鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化兩手抓，實現城鄉(xiāng)融合發(fā)展
中國歷史上實行的城鄉(xiāng)二元分割體制，間接造成了當前城鎮(zhèn)化質量不高的問題，也使得農村后續(xù)發(fā)展乏力。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進的過程中，要重新發(fā)現并利用好鄉(xiāng)村的多元價值，使之與城鎮(zhèn)發(fā)展相協調，形成雙輪驅動，逐步實現城鄉(xiāng)居民基本權益平等化、城鄉(xiāng)公共服務均等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)要素配置合理化、城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展融合化，加快形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、協調發(fā)展、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系，讓現代化建設成果更多更廣泛地惠及廣大農民群眾。
堅持鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化兩手抓，首先要從理念上破除二元結構。事實上，城鄉(xiāng)不是截然二分的，都市、城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、園區(qū)、田園、原野是一個有機整體，城鄉(xiāng)應該是社會生態(tài)景觀逐步過渡的連續(xù)統[2]，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展要堅持城鄉(xiāng)各有特色、互動互通。其次，打通城鄉(xiāng)資源是鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的關鍵。為此，要進一步提高農村人口的市民化程度，從而提高剩余農村居民的人均資源占有量。要鼓勵城市資本投資開發(fā)適宜農村發(fā)展的產業(yè)，包括加工業(yè)、民宿、旅游、康養(yǎng)等產業(yè)。要突破現有的制度障礙，特別是要破除土地、社會保障、行業(yè)和就業(yè)保護等方面的制度藩籬。另外，農村和城鎮(zhèn)的制度安排、改革和創(chuàng)新都要增加包容性，如既要加快推進農業(yè)轉移人口市民化進程，也要進一步推動高齡農民的去職業(yè)化，還要鼓勵和規(guī)范新農人的職業(yè)準入和職業(yè)保護。
統籌做好城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化
從城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村布局角度來看，鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化的焦點、節(jié)點是小城市、城鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)，這些地區(qū)同時也是各種人才的落腳點。村莊規(guī)劃是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎性工作，要扎實做好市、縣級城鎮(zhèn)和村莊空間布局規(guī)劃，科學編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃。現階段中國農村轉型變化還處于進行時，農村還在演變分化中，有的村莊會逐步向城鎮(zhèn)形態(tài)發(fā)展，有的村莊會逐漸衰落。雖然國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中提出了四種類型的村莊（集聚提升類村莊、城郊融合類村莊、特色保護類村莊、搬遷撤并類村莊），但具體到一個村莊的發(fā)展，仍需要科學論證、民主決策、因地制宜、對癥下藥，避免不顧農民意愿、避免照搬照抄。
從某種層面上來說，人的城鎮(zhèn)化的本質應當是生活方式的城鎮(zhèn)化，即要讓城市居民與鄉(xiāng)村居民共享同等的權利與福利。目前，鄉(xiāng)村在交通、水電氣、污水和垃圾集中處理等基礎設施方面以及教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務方面基本擁有與城市差別不一的生活水準。2021年中央一號文件專門提出鄉(xiāng)村建設行動。除了一般的生活設施外，更多的鄉(xiāng)村建設應該圍繞節(jié)點城鎮(zhèn)，構建覆蓋全面的便民基礎設施和基本公共服務網絡體系，既要考慮城鎮(zhèn)公共服務需要惠及的人口密度和服務效率，也要兼顧鄉(xiāng)村公共服務的可及性和地理可承受性。要逐步引導居民向集鎮(zhèn)以上的居民點集中，城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)和大的村莊內部也要根據基本民生保障目標和生態(tài)宜居需求做好規(guī)劃，重點搞好幼兒托養(yǎng)、老人服務、便民超市、文化活動中心等公共服務，同時還要因地制宜規(guī)劃建設好生活污水和垃圾處理系統、公共廁所等基礎設施。另外，易地扶貧搬遷地區(qū)和人口短時間內還面臨適應性發(fā)展等問題，因此還要做好易地扶貧搬遷的后續(xù)鞏固拓展工作。
興辦產業(yè)園區(qū)，發(fā)展現代化的鄉(xiāng)村產業(yè)
傳統城鎮(zhèn)化與農業(yè)發(fā)展是割裂的，鄉(xiāng)村主導第一產業(yè)，城鎮(zhèn)二三產業(yè)比較繁榮。新型城鎮(zhèn)化則以促進一二三產業(yè)融合發(fā)展、推動小農戶與現代農業(yè)有機銜接為原則。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，農業(yè)不僅需要生產出糧食、蔬菜、水果等來滿足人們的基本物質生活需求，還承擔著滿足人們精神生活需求的重任，如發(fā)展休閑觀光業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)與體驗農業(yè)。只有實現農業(yè)現代化，才能把更多的農民從土地上解放出來，從而真正走向城鎮(zhèn)化。為此，各個地區(qū)要充分挖掘本地的農業(yè)優(yōu)勢，利用當地的農業(yè)資源，提高農產品的附加值。要依托城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)發(fā)展農業(yè)和生物技術高科技園，健全農業(yè)生態(tài)系統，發(fā)展循環(huán)經濟，引進提升農業(yè)科學技術。以當地農業(yè)特色產業(yè)為基礎，重視農產品的品牌建設，以區(qū)域為單位對農業(yè)進行品牌包裝，提升區(qū)域農業(yè)的整體形象。
要注重保護好農村生態(tài)環(huán)境，保留鄉(xiāng)土風情風貌，保存特色鄉(xiāng)土文化，挖掘田園和鄉(xiāng)土價值，發(fā)揮好鄉(xiāng)村的生態(tài)和文化價值，在打造美麗宜居鄉(xiāng)村的同時，創(chuàng)新鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)。除此之外，在部分具備良好條件的地方發(fā)展公園式農業(yè)，在農業(yè)生產中加入公園元素，使農業(yè)成為提供農產品及觀光、休閑、體驗等服務的重要載體。依托公園式農業(yè)，外來游客可以了解農業(yè)種植技術，體驗農家生活，學習鄉(xiāng)土文化知識，農村居民也可以吸引外來資源助推城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化，使農業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化同步推進、相互促進，從而形成良性循環(huán)。
探索城鄉(xiāng)融合的基本公共服務多元化供給機制
積極探索鄉(xiāng)村基本公共服務的多元化供給機制，不斷拓展鄉(xiāng)村基本公共服務供給的資金籌集渠道，切實解決基層政府在推進基本公共服務均等化過程中的財政困難。一方面，加大政府對農業(yè)農村的財政投入力度，推行有利于促進農村基本公共服務發(fā)展的政策措施和預算分配；明確劃分各級政府的責任，規(guī)范配置政府在公共服務上的財政責任，涉及民眾切身利益和福利水平的公共服務項目，應盡量將財權更多地交給基層政府，讓基層政府在有明確的資金保障和財政職責的條件下，根據地區(qū)發(fā)展特點，更有效地推進基本公共服務均等化；夯實基層縣鄉(xiāng)政府自身財力，積極完善財政補助和激勵機制。另一方面，充分發(fā)揮市場機制作用，不斷拓展資金籌集渠道，保障鄉(xiāng)村公共服務的資金供給；鼓勵金融資本下鄉(xiāng)，健全農村金融體系，廣泛吸引社會資本參與鄉(xiāng)村振興，引導資金向鄉(xiāng)村傾斜，優(yōu)化供給模式；通過合同承包、特許經營、憑單等形式把一些公共服務委托給私人公司和個人，從而打破公共服務領域中不必要的市場壟斷，實現效率和效益的大幅度提高；推行政府和社會資本合作模式，將未來政府招投標的重點放在城鄉(xiāng)公共基礎設施建設、公共服務體系建設、生態(tài)建設與環(huán)境治理、產業(yè)協作等合作共建項目上。
此外，還要引導社會組織力所能及地提供一定的公共服務，助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展。正確利用社會組織的中介服務功能和直接服務功能，充分發(fā)揮志愿服務、公益慈善和鄰里互助等補充功能，引導社會組織為城市與鄉(xiāng)村的弱勢群體提供公益性的公共服務，鼓勵社會組織在完善鄉(xiāng)村公共基礎設施建設、改善生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境、延伸農業(yè)產業(yè)鏈、增加就業(yè)崗位、提高居民收入水平、健全配套基礎設施等方面做貢獻。
全面建設社會主義現代化國家，短板在農村，鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化是推動實現農業(yè)農村現代化的兩輪。“十四五”是我國推進鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的關鍵時期，二者的深度融合也是推動形成新型工農城鄉(xiāng)關系、實現新時代城鄉(xiāng)高質量發(fā)展的應有之義。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展視域下推動鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化，要充分挖掘鄉(xiāng)村的多元價值、扎實推動以人為核心、以高質量為導向的新型城鎮(zhèn)化、促使形成高質量的鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化相互協調、雙輪互促的協同推進局面；要以滿足人民日益增長的美好生活需要為宗旨，努力實現城鄉(xiāng)要素自由流動、城鄉(xiāng)產業(yè)融合發(fā)展、城鄉(xiāng)基本公共服務均等化、城鄉(xiāng)居民基本權益和機會公平，讓現代化成果更多更好地惠及廣大群眾。
【本文作者為中國農業(yè)大學國家鄉(xiāng)村振興研究院副院長、人文與發(fā)展學院教授；本文系研究闡釋十九屆五中全會精神國家社科基金重點項目“實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接研究”（項目編號：21AZD038）階段性成果】
注釋
[1]《第七次全國人口普查主要數據情況》，國家統計局網站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202105/t20210510_1817176.html, 2021年5月11日更新。
[2]李博、左停：《從“去農”向“融農”：包容性城鎮(zhèn)化的實踐探析與路徑選擇——以京津冀區(qū)域A鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化為例》，《現代經濟探討》，2016年第8期，第63—67頁。
責編：羅 婷／美編：王嘉騏
New-type Urbanization: The Strategic Fulcrum of High-quality Rural
Revitalization
Zuo Ting
Abstract: The 14th Five-Year Plan period (2021-2025) is crucial for China to promote rural revitalization and new-type urbanization. The deep integration of them serves as the guarantee for formatting the new relationships between peasants and workers as well as the integrated and high-quality development of the urban and rural areas in the new era. The high-quality rural revitalization cannot follow the traditional path of separating rural and urban regions. Instead, it should reconstruct the dynamic mechanism of developing rural areas guided by the idea of urban-rural integration, fully exploring the multi-dimensional values of rural areas, firmly implementing the new-type urbanization oriented by people-centered and high-quality development, thus contributing to achieving balanced and coordinated development of high-quality rural revitalization and new-type urbanization.
Keywords: rural revitalization; new-type urbanization; urban-rural integration
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