摘 要:抓好干部隊伍建設，提高干部治理能力是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。當前干部績效評價忽視了評價所應關注的“目標”與“結(jié)果”之間的治理過程，科學、可行的干部治理能力評價體系的建立顯得尤為迫切。本文通過對傳統(tǒng)的“德、能、勤、績、廉”績效評價指標體系的優(yōu)化并構(gòu)建“德-能-績”評價模式，主要從德、能、績?nèi)齻€維度建立相應的評價指標體系，力圖全過程評價干部的工作質(zhì)量與數(shù)量以及達到預期效率與效益的能力。
關鍵詞:干部治理能力 “德-能-績”評價模式 政府生產(chǎn)力
【中圖分類號】D262.3 【文獻標識碼】A
黨的十九屆四中全會提出，要“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”，提升領導干部治理能力對于提升治理效能具有重要的政治意義和現(xiàn)實意義。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，我國適應社會主義市場經(jīng)濟的行政管理體制雖然已初步建立，但干部治理能力的評價與發(fā)展仍相對滯后，干部治理能力的短板成為掣肘治理現(xiàn)代化的一個重要原因。當前，干部績效評價的制度基礎薄弱，缺乏統(tǒng)一的法律、法規(guī)作為應用的依據(jù)，也沒有相關政策作為制度保障，各部門都按照自己的理解來對“效率”概念加以界定；干部績效評價體系在理論和實踐中都還不成熟，特別各地各部門干部治理能力評價多數(shù)都處于空白或自發(fā)狀態(tài)；干部績效評價要素之間缺少銜接，技術方法滯后。在實踐應用中，干部績效評價忽視了評價所應關注的“目標”與“結(jié)果”之間的治理過程，導致不容易量化也不能完全體現(xiàn)出干部治理能力?；诖?，圍繞干部治理能力評價與發(fā)展主題，借鑒國外公務員能力研究的理論與最新發(fā)展趨勢，結(jié)合我國的國情（尤其是基層治理的特殊性），從治理現(xiàn)代化的視角來形成和完善干部治理能力評價模式，有利于進一步激發(fā)干部工作積極性、提升干部治理能力。
官員績效評價的域外經(jīng)驗
目前，國外高級公務員績效評價框架中，通常運用績效管理系統(tǒng)模型。不同國家或地區(qū)對于官員績效評價的核心存在較大的共性，如官員的綜合能力。除了共性能力要素之外，為了能夠通過高級公務員的績效目標落到實處來確保組織的戰(zhàn)略實施，需要增強績效考核的科學性和有效性，大多數(shù)國家或地區(qū)運用實用有效的考核方法來針對指標進行考核，指標特性是這種考核方法的核心。
為確?？冃гu價結(jié)果的公正客觀，一般業(yè)績考核是直接將績效結(jié)果與既定目標或目標值進行對比，能力考核則一般選擇諸如綜合尺度量表法、行為錨定法等描述類的方法。但不同國家和地區(qū)對官員績效評價的做法側(cè)重點也不同，如美國更重視個人特征和行為能力；英國則以結(jié)果為導向，以職位界定能力需求及判斷官員的適用性；日本則采用能力投入績效和結(jié)果產(chǎn)出并重的原則。立足于我國的國情基礎，探索借鑒域外國家在公務員（官員）的績效評價方面的有益做法，對進一步完善我國干部的績效評價大有裨益。
美國的官員績效評價
20世紀初，美國聯(lián)邦政府的考績制度和考績指標包括對工作的適應及奮發(fā)力、對事物的判斷力、在工作中與人合作的能力、組織能力、領導能力等方面。20世紀50年代，美國國會通過《工作考績法》，工作數(shù)量、工作質(zhì)量和工作適應能力等內(nèi)容被包括在該法律文件中。為了能更好地實施功績考評制，美國對《工作考績法》的內(nèi)容進行了修改，并在《文官制度改革法》中明確規(guī)定，考評項目的標準要依據(jù)每項職務的關鍵內(nèi)容和工作成績。在公務員的能力框架中側(cè)重于通用能力，初級公務員的能力構(gòu)成中包括了協(xié)調(diào)、沖突管理、團隊建設、影響談判等能力；而高級公務員的績效評價內(nèi)容有5項關鍵性要素：領導變革、領導人員、運營管理、建立聯(lián)盟和結(jié)果驅(qū)動。在此基礎上，美國公共生產(chǎn)力研究中心提出了包含生產(chǎn)力、效果、質(zhì)量和及時四大主題的績效評估指標體系，該體系目前仍在不斷探索完善，從管理技術和方法上對政府公務員績效評價予以支撐，以執(zhí)行好政府公務員的績效管理制度，使得該指標體系更加具有操作性，也進一步推動了美國公共部門績效評估系統(tǒng)的科學化。
英國的官員績效評價
英國在撒切爾執(zhí)政時期進行的政府效率改革的財務管理新方案中，就特別強調(diào)有效的配置和監(jiān)控中央政府財政資源，這就要求對不同層級的管理人員要嚴格界定職責，包括對產(chǎn)出和資金價值進行嚴格評審。英國對其公務員績效考核的基本導向就是兼顧組織需要的績效產(chǎn)出與個人能力的持續(xù)發(fā)展。在這種兼顧的導向中，對官員能力的要求就主要包括了基礎能力和核心能力?；A能力主要包括觀察和分析問題、溝通和交流、尊重客戶的意識、宏觀決策、領導與管理、高效率工作、組織與計劃等能力；核心能力主要包括為將來發(fā)展提出目標和方向、創(chuàng)造個人影響力、戰(zhàn)略性思考、激勵他人、學習和完善自我等。而對于高級官員的考核內(nèi)容主要包括工作業(yè)績和領導力兩個方面。其中，對高級官員領導力的考核更側(cè)重于未來方向的確定、有效管理并完成任務、人員管理與能力開發(fā)等幾個方面。
日本的官員績效評價
日本在對官員績效評價中同樣注重實績和能力。在日本人事院早期頒布的《公務員考評規(guī)則》中規(guī)定：工作情況方面包括是否充分具備工作所需的知識等內(nèi)容；性格品行方面包含積極還是消極的評價等；能力方面包含著判斷力、理解力、創(chuàng)造力、執(zhí)行力、規(guī)劃力等能力。隨著國家治理和政府變革的要求，日本政府對高級公務員治理能力也有了新的要求，如綜合協(xié)調(diào)力、政策形成力、組織管理力、情報應用力等，這種要求提倡“成績主義”和“能力主義”，促使日本的官員保持著較高的工作效率和服務素質(zhì)。
干部治理能力的內(nèi)涵與評價
干部治理能力的內(nèi)涵
“干部”一詞已經(jīng)被許多國家所采用，一般用來代表在國家機關和公共團體中承擔領導工作或管理工作、發(fā)揮骨干作用的人員。“干部治理能力”的內(nèi)涵可追溯到勞動創(chuàng)造價值的觀點，結(jié)合人力資本理論，可以定義為對公共部門的人力資源進行投資而形成的凝結(jié)在人身上的、能夠為公共部門服務并能為社會帶來社會效益和經(jīng)濟效益的知識和技能。這種知識和技能被認為是推進社會發(fā)展和公共生產(chǎn)力持續(xù)增長的重要源泉。
提升政府生產(chǎn)力。政府生產(chǎn)力指的是在一定政治目標下，政府組織通過各項生產(chǎn)力或資源的投入，進行各項管理行為，對社會生產(chǎn)的效率或效能等產(chǎn)生積極的效果。政府組織在管理過程中投入資本、物資、科學技術手段、政府公務員能力等都是影響政府生產(chǎn)力水平的要素。其中，政府公務員是促進政府生產(chǎn)力發(fā)展的第一要素，對政府生產(chǎn)力有決定性的影響。公務員的工作效率和質(zhì)量的綜合被看作是政府生產(chǎn)力水平的外化表現(xiàn)，干部治理能力評價的重心也由捍衛(wèi)抽象的功績轉(zhuǎn)向了關注最大程度地提高政府生產(chǎn)力和可測量產(chǎn)出結(jié)果。
改善政府績效。“績效（performance）”是一個多維建構(gòu)，觀察和測量的角度不同，績效的結(jié)果或者表現(xiàn)也會發(fā)生變化。政府績效被認為是“政府投入資源以換取公共產(chǎn)品（包括經(jīng)濟、社會、政治等方面）的表現(xiàn)”，政府效率的高低主要取決于干部治理能力的發(fā)揮和利用程度，對干部工作能力和成績進行較為客觀的評價有助于政府績效改善。由于政府公共產(chǎn)品的多樣性和復雜性，無法用類似企業(yè)的標準去衡量，國際上統(tǒng)一的政府績效評價方案現(xiàn)階段還沒形成。由于社會的安定和進步與公共產(chǎn)品的質(zhì)量和政府效率直接相關，因此需要對干部績效評價存在的主要問題進行客觀分析，甄別出影響政府公共生產(chǎn)力的關鍵因素。
干部治理能力評價基本導向
評價，是指對人或事物所評定的價值。從對干部治理能力評價的基本導向來看，主要有以人員為導向的評價標準和以結(jié)果為導向的評價標準，或者是將人員導向和績效導向進行融合。在人員導向式的評價體系中，主要以個人特質(zhì)為中心將干部同其他干部或者固定標準進行比較評價；而結(jié)果導向式的評價體系是以工作目標為導向評價每個人員的行為和任務達成狀況。從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢來看，干部治理能力評價的重點將逐步從對“人”不對“事”的績效評價過渡到與政府治理重點密切相關、對“事”也對“人”的指標體系。
干部治理能力評價的制度基礎
國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。我國深化行政管理體制改革的目標是實現(xiàn)政府組織機構(gòu)及人員編制向科學化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變?！吨腥A人民共和國公務員法》規(guī)定，我國公務員績效考核是對“德、能、勤、績、廉”的綜合評價，內(nèi)容比較全面，重點考核政治素質(zhì)和工作實績。德（思想品行）、能（工作能力）、勤（工作態(tài)度）、績（業(yè)績）和廉（廉潔）之間的關系在干部績效評價體系實踐中存在不同應用模式，結(jié)合公共部門人力資源管理中的績效考評的發(fā)展趨勢，干部績效評價應是一種“發(fā)展式”考核評價模式，即在個人發(fā)展目標與組織發(fā)展目標的互動中實現(xiàn)二者的共同發(fā)展，其目的是不斷提高干部的治理能力，著眼于組織與公務員之間的戰(zhàn)略伙伴關系。
干部治理能力評價的主要原則
首先，繼承傳統(tǒng)品質(zhì)考評的優(yōu)勢，將干部品質(zhì)考評內(nèi)容作為組成評價體系的重要內(nèi)容，同時要在品質(zhì)的理解和統(tǒng)一界定上投入更多的關注。其次，以與工作相關的各種行為和行為結(jié)果為中心，增強影響行為結(jié)果的潛力評價的權(quán)重，并將個人目標與組織目標管理結(jié)合在一起，共同制定治理能力的工作目標，讓干部獲得發(fā)展機會，增強干部自信心和滿意度，也不斷增強組織凝聚力。再次，優(yōu)化傳統(tǒng)的績效評價模式，力圖全過程評價干部的工作質(zhì)量，并全面評估干部能否達到預期效率與效益的能力。最后，充分運用大數(shù)據(jù)和現(xiàn)代化信息手段，提高評價指標的可操作性和數(shù)據(jù)的可獲取性，增強考評效果。
“德-能-績”干部治理能力評價模式解析
干部“德-能-績”評價體系是對 “德、能、勤、績、廉”績效評價體系的進一步優(yōu)化。在“德-能-績評價體系”中，“德”主要包括政治思想表現(xiàn)、工作作風、職業(yè)道德、品德修養(yǎng)等內(nèi)容；“能”主要包括知識和潛力；“績”主要表現(xiàn)為工作完成的成效等。
干部作為政府的工作人員，政治思想表現(xiàn)是評價干部“德”的關鍵，干部只有掌握黨和國家的路線方針政策，具有良好的理論水平，才能真正做到為人民服務。工作作風和職業(yè)道德可以反映評價對象對工作的認真程度、對自身對他人的態(tài)度，從而間接反映其具有的“德”的水平。
“能”主要包括知識和潛力。“知識類”的評價指標主要是針對個體是否具備符合其崗位要求的水平和經(jīng)驗來進行考察，此類指標一般可以通過公開的測試來獲得，并在選拔人才和委任干部前使用。“潛力類”指標主要是針對個體是否具有勝任工作崗位要求的治理能力進行考察，此類指標主要表現(xiàn)為民主測評和職能履行崗位勝任情況，結(jié)果可以作為干部的評價和晉升的參考依據(jù)。由于績效與治理能力存在內(nèi)在一致性，從檢驗個人能力、個人表現(xiàn)與實際崗位要求是否匹配的角度出發(fā)，“潛力類”的指標重點考察干部的業(yè)務潛力、管理潛力和協(xié)同潛力。
在“業(yè)務潛力”方面，主要考察以下四項能力：理解分析能力考察干部對各項工作任務的了解和理解，以及是否能正確的分析有關工作任務和崗位職責的前因后果等方面；判斷決策能力考察干部在工作中遇到問題或面臨選擇時的邏輯判斷能力；創(chuàng)新能力則考察干部對與工作有關知識的學習能力以及對工作中效率不高的環(huán)節(jié)做出改革和創(chuàng)新的能力；執(zhí)行能力考察干部在實施和實行各項工作任務時是否能夠貫徹工作的意圖和目的，將任務圓滿合理完成的能力。在“管理潛力”方面從以下四個能力展開考察：自我管理能力考察干部在日常工作中是否能夠合理安排自身工作時間、合理安排重要度不同的工作等；組織能力考察干部在組織某項活動、負責某個任務時所體現(xiàn)出來的領導、計劃、控制等方面的能力；溝通能力考察干部在工作過程中與團隊中上下級進行交流和溝通的能力。在“協(xié)同潛力”方面，主要根據(jù)干部的實際工作情況，從協(xié)調(diào)能力與團隊能力方面考察干部能否在工作中與非本團隊內(nèi)的周邊工作人員溝通協(xié)調(diào)等。
在“德-能-績”三維績效評價模式中，“績”主要表現(xiàn)為工作完成的成效。進一步可以劃分為任務成效、管理成效和協(xié)同成效三個評價維度。“任務成效”是對其直接工作結(jié)果的評價，即對公務員與工作產(chǎn)出和效率直接相關聯(lián)部分的評價；“管理成效”體現(xiàn)的是管理人員對部門工作管理能力的結(jié)果；“周邊成效”關注對工作結(jié)果造成影響但無法運用結(jié)果來衡量的因素，體現(xiàn)的是對相關部門服務的結(jié)果。
結(jié)論與展望
國家治理能力現(xiàn)代化要求更精干的干部隊伍，科學、可行的干部治理能力評價體系的建立顯得尤為迫切。根據(jù)國家治理現(xiàn)代化的需要來構(gòu)建干部治理能力的結(jié)構(gòu)，可以改進人力資源管理研究的不足，激發(fā)干部自身的潛能，有助于部門領導根據(jù)干部治理能力評價結(jié)果做出更明智的決策，從而更好地應對多變的政務需求。特別在基層的實踐中，干部治理能力的提升應積極借鑒傳統(tǒng)的管理理論和國外有效的實踐經(jīng)驗，結(jié)合國情探索出一套合適的干部治理能力評價指標體系，最終通過法律、政策等途徑將干部治理能力提升納入到我國行政體制改革的進程之中，使之規(guī)范化和制度化。基于“德-能-績”的干部治理能力績效評價模式力圖實現(xiàn)從績效理念、到績效制度、再到績效執(zhí)行的延伸，并形成了一個完整的績效評價體系，以此來保證干部隊伍績效的持續(xù)改進，不斷增強地方政府的公信力和執(zhí)行力。
【本文作者為復旦大學經(jīng)濟學院教授；本文系上海市教育委員會科研創(chuàng)新重大項目《財政資金約束、債務風險控制和國家治理能力提升研究》（項目編號：2019-01-07-00-07-E00034）、復旦人文社科先導計劃《政府支出標準化、成本結(jié)構(gòu)與政府績效研究》（項目編號：2021RWSKXD015）的階段性成果】
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責編：程靜靜／美編：王嘉騏
Content and Path of Constructing a Whole-Process Evaluation System
of Officials’ Governance Capacity: From the Perspective of the “Morality-Competence-Performance” Evaluation Model
Sun Lin
Abstract: To build a strong team of officials and improve their governance capacity are inherent requirements for the modernization of national governance. The current evaluation of officials’ performance has neglected the governance process between the objective and the result that should be focused on. Therefore, it is particularly urgent to construct a scientific and feasible evaluation system of officials’ governance capacity. By optimizing the traditional performance evaluation indicator system of “morality, competence, diligence, performance and integrity”, the present study has constructed the “morality-competence-performance” evaluation model, and a corresponding evaluation indicator system mainly based on the three dimensions. We attempt to evaluate the quality and quantity of officials’ work throughout the whole process, as well as their ability to achieve expected efficiency and effectiveness.
Keywords: officials’ governance capacity; “morality-competence-performance” evaluation model; government productivity
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