中央全面深化改革委員會第二十五次會議審議通過了《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，提出清晰界定省以下財政事權和支出責任，這是推動省以下財政體制改革的重要一環(huán)，也是提升地方治理能力的基礎和內(nèi)在要求。清晰界定省以下財政事權和支出責任，對發(fā)揮各級地方政府的積極性，促進全國統(tǒng)一大市場建設，推進地方治理現(xiàn)代化，都具有重要意義。
清晰界定省以下財政事權和支出責任是深化改革、提升地方治理能力的重要舉措
黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并對深化財稅體制改革作出了全面部署，提出建立事權和支出責任相適應的制度。根據(jù)這一部署，我國先后推出中央與地方事權和支出責任劃分指導意見，制定了基本公共服務、醫(yī)療、教育、科技、文化、交通等領域的具體改革方案，促進權力和責任、辦事和花錢相統(tǒng)一，提升了治理能力。
在中央與省級層面改革基本完成之后，加快界定省以下財政事權和支出責任，便成為繼續(xù)深化改革的題中之義。地方治理體系，是國家治理體系中的重要一環(huán)。地方治理的現(xiàn)代化，則是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。通俗地講，事權通常是指政府“應該做什么事”，財政事權是“財政該干什么事”。而支出責任則是基于事權劃分，各級政府履職時需要支出的義務，即“誰來掏錢辦事”。只有財政事權和支出責任界定清晰了，才能做到權責匹配，形成有力的激勵與約束機制，使各級政府在財力許可的范圍內(nèi)，做好自己的事情，進而提升治理能力。
清晰界定省以下財政事權和支出責任，也是發(fā)揮地方各級政府的積極性和加快建設全國統(tǒng)一大市場的迫切需要。新中國成立以來，我國建設和改革取得了巨大成就，得益于發(fā)揮“兩個積極性”和調動一切可以調動的積極因素。當前，地方經(jīng)濟社會發(fā)展中面臨一些新的矛盾和挑戰(zhàn)。應對這些矛盾和挑戰(zhàn)，需要進一步激發(fā)地方的積極性，而清晰界定省以下財政事權和支出責任，可以使其更加明確各自職責，推動治理體系更加有效地運轉，從而形成應對挑戰(zhàn)、解決問題的合力。從建設全國統(tǒng)一大市場來看，地方政府是建設統(tǒng)一大市場的主要執(zhí)行主體和責任主體，清晰界定省以下財政事權和支出責任，可以使地方政府進一步明確該干什么、不該干什么，為建立統(tǒng)一大市場掃除體制機制障礙。
省以下財政事權和支出責任界定中存在的突出問題
近些年來，各地立足實際，積極推進財政管理體制改革，在事權和支出責任界定方面進行了一些探索，取得了一些成績，但也面臨著一些突出問題。
省以下各級政府的財政事權界定不清晰。由于我國沒有明確的政府間財政關系和事權劃分的法律法規(guī)，因而財政事權劃分缺少法律依據(jù)，責權關系并不明確，上級政府有決定下級政府事權的權力。雖然這有利于保持財政事權界定上的靈活性，使地方根據(jù)各自的實際狀況做出合理的安排，但也容易導致財政事權界定上的隨意性。一項政策或措施的出臺，往往采取“上級發(fā)文、下級執(zhí)行”的模式，下級常常是被動接受上級安排的事權，被動事權又直接轉化為支出需求，給財政運行帶來較大壓力。
事權與支出責任界定不合理。由于省以下各級政府的財政事權界定不清晰、隨意性較大，導致支出責任劃定不夠規(guī)范統(tǒng)一，存在“一事一議”“討價還價”等現(xiàn)象，尤其是存在共同事權較多、支出責任交叉重疊等問題。如城市建設、環(huán)境治理等領域，上級政府采取按照比例或給予適當補助等方式承擔支出責任，支出責任與事權不完全匹配，難免會出現(xiàn)責任落實不力、互相推諉的問題，并且會導致公共服務“斷頭路”“最后一公里”等盲區(qū)，降低了治理效率。上級政府對下級政府的專項支出有時采取零星專款撥付方式，局限于局部的一些項目和工程，并要求下級政府給予配套。為爭取項目資金，下級政府有時采取虛假配套，影響了項目質量和財政資金使用效率。
事權和支出責任與治理能力不匹配。省以下各級政府統(tǒng)籌資源和發(fā)展能力、信息獲取和處理能力等并不相同，因而，事權和支出責任的界定，必須與各級政府的能力相匹配。盡管基層政府在了解群眾基本訴求、社區(qū)建設以及處理具體公共事務方面具有優(yōu)勢，但在處理跨區(qū)域事權、促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、推進基本公共服務均等化、統(tǒng)籌各種資源等能力上，與省級政府仍存在較大差距。當前，存在事權和支出責任過度下放的問題，造成事權和支出責任與治理能力不匹配，影響了地方治理效率。
事權和支出責任的調整機制不健全。有些事權和支出責任的劃定，有其特殊的歷史背景或原因，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展變化，已經(jīng)不符合實際情況，需要根據(jù)實際情況的變化進行動態(tài)調整。由于事權和支出責任的調整機制不健全，導致事權和支出責任與治理規(guī)律、現(xiàn)實情況不相符合的狀況，影響了地方治理水平。
界定省以下財政事權和支出責任的基本思路和建議
根據(jù)中央精神，針對存在的突出問題，界定省以下財政事權和支出責任需要堅持激勵相容、符合治理特點、與地方實際和治理能力相匹配等原則，體現(xiàn)基本公共服務受益范圍，兼顧政府職能和行政效率，以激發(fā)地方政府的積極性、提升地方治理能力。
一是靈活選擇界定模式，使事權與支出責任相匹配。既要堅持分級管理原則，即屬于省級的，由省負責，屬于市縣的，由市縣各自負責，又要堅持屬地管理，以發(fā)揮該地的信息優(yōu)勢和主觀能動性，從而提高公共服務的供給效率。根據(jù)轄區(qū)內(nèi)各市縣發(fā)展狀況，綜合考慮各項事權的內(nèi)在屬性和外部性、受益范圍、服務效率和管理信息復雜程度等因素，更加注重治理的“短板”問題，打通公共事務“斷頭路”，建立權責明確、激勵相容、運轉高效的事權和支出責任界定模式。將有關居民生活、社會治安、城鄉(xiāng)建設、公共設施管理等適宜由基層政府發(fā)揮信息、管理優(yōu)勢的基本公共服務職能下移，強化基層政府貫徹執(zhí)行國家政策和上級政府政策的責任。
二是適當增加省級政府的部分財政事權，發(fā)揮好省級統(tǒng)籌和協(xié)調能力。將部分適宜由更高一級政府承擔的基本公共服務職能上移，明確省級政府在保持區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展、推進區(qū)域內(nèi)基本公共服務均等化等方面的職責，適當上收部分關于人的發(fā)展的公共服務供給事權。例如，為了增強防范風險的能力，需要賦予省級政府較大的責任和權力，并適當提升其財力和支出責任，增強其全局統(tǒng)籌、協(xié)調和處理能力。
三是規(guī)范共同事權，合理確定支出責任主體和共擔模式。一般而言，共擔模式分為三種：省級為主，市縣配合；市縣為主，省級補助；省市縣各自承擔職責。綜合考慮公共服務受益范圍，區(qū)分共同事權的不同性質，進一步細分共同事權，明確共同事權的承擔主體的主次關系，即明確以哪一級為主來履行事權責任，合理確定支出責任主體和共擔模式。同時，需要加強轄區(qū)內(nèi)的治理和公共服務供給的協(xié)調，提升事權與支出責任界定的統(tǒng)一性和協(xié)同性。
四是健全省以下財政事權和支出責任的調整和爭議處理機制。財政事權與支出責任界定需要具備可操作性，既要保持適當?shù)姆€(wěn)定性，又要因時因勢，把握動態(tài)調整的時機與節(jié)奏。隨著發(fā)展水平和空間結構的改變，轄區(qū)內(nèi)對公共服務的需求在數(shù)量和質量上都會發(fā)生變化，應健全省以下財政事權和支出責任的調整機制，呼應這種發(fā)展水平和需求的變化。同時，建立健全事權和支出責任劃分爭議處理機制，加強溝通協(xié)調，明確權責，防止公共服務供給中的推諉扯皮現(xiàn)象。
需要強調的是，界定事權和支出責任屬于全面深化改革的重要一環(huán)，涉及整個政府職責的優(yōu)化和調整，單靠財政部門難以完成，需要地方統(tǒng)一領導，統(tǒng)籌協(xié)調安排。
（作者系中國財政科學研究院副院長、研究員）
