習近平總書記在主持召開中央財經(jīng)委員會第十一次會議時強調(diào)，“要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，優(yōu)化基礎設施布局、結(jié)構(gòu)、功能和發(fā)展模式，構(gòu)建現(xiàn)代化基礎設施體系，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家打下堅實基礎”。這為新形勢下我國全面加強基礎設施建設指明了方向。
全面加強基礎設施建設，對保障國家安全，暢通國內(nèi)大循環(huán)、促進國內(nèi)國際雙循環(huán)，擴大內(nèi)需，推動高質(zhì)量發(fā)展，都具有重大意義。對此，需牢牢把握基礎設施的發(fā)展方向，加快推動一批既利于擴大短期需求，又能夠積蓄長期動能的基礎設施建設項目落地，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各地區(qū)、各領域基礎設施規(guī)劃和建設，優(yōu)化要素保障措施，加快構(gòu)建現(xiàn)代化基礎設施體系，切實發(fā)揮基礎設施建設擴內(nèi)需、增供給、穩(wěn)預期、利長遠的重要作用。
具有戰(zhàn)略意義
基礎設施是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐。適度超前建設對未來發(fā)展具有支撐引領作用的基礎設施，是我國推動經(jīng)濟社會發(fā)展的重要經(jīng)驗。當前，外部環(huán)境更趨復雜嚴峻和不確定，我國經(jīng)濟發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉(zhuǎn)弱三重壓力，推動經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的穩(wěn)步提升和量的合理增長任務艱巨。具體到基礎設施領域，雖然我國基礎設施整體水平實現(xiàn)了跨越式提升，但同國家發(fā)展和安全保障需要相比還不適應。在此背景下，全面加強基礎設施建設，具有因應發(fā)展形勢與推動供需適配的雙重戰(zhàn)略意義，對于推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、全面建設社會主義現(xiàn)代化國家具有重要作用。
經(jīng)過多年持續(xù)推動基礎設施建設和投資，我國已初步形成具有超大規(guī)模優(yōu)勢的基礎設施網(wǎng)絡，這成為保障國內(nèi)國際經(jīng)濟循環(huán)暢通和要素高效流動的主動脈，有力支撐了經(jīng)濟社會發(fā)展。但也要看到，目前我國基礎設施同國家發(fā)展和安全保障需要相比還不適應，在支撐經(jīng)濟循環(huán)暢通、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、建設現(xiàn)代流通體系、賦能產(chǎn)業(yè)升級、推動綠色低碳轉(zhuǎn)型等方面仍有短板，安全風險隱患仍然較多，在區(qū)域分布、功能類型等方面依然存在結(jié)構(gòu)性矛盾。在新冠肺炎疫情暴發(fā)、極端天氣出現(xiàn)、國際爭端升級等突發(fā)情況下，基礎設施暴露出服務保障能力等方面的諸多不足，與人民群眾美好生活需要的要求仍有距離。立足新發(fā)展階段，全面加強基礎設施建設既是精準補短板、強弱項的重要舉措，又是加快構(gòu)建新發(fā)展格局的必然要求。
同時，全面加強基礎設施建設，適度超前開展基礎設施投資，能夠在國內(nèi)外環(huán)境日趨復雜的形勢下，起到增加有效供給、有力擴大內(nèi)需、穩(wěn)定發(fā)展預期等多重積極作用，是推動經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的穩(wěn)步提升和量的合理增長的重要抓手。
注重五個轉(zhuǎn)變
新形勢下全面加強基礎設施建設，需找準發(fā)力方向。
一是從規(guī)模數(shù)量擴張向質(zhì)量效益優(yōu)先轉(zhuǎn)變。新形勢下的基礎設施建設需充分體現(xiàn)新時代新階段的要求與特征。具體來看，要按照高質(zhì)量發(fā)展要求，圍繞適應現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設和滿足人民群眾美好生活需要，在進一步補短板、強弱項的同時，注重基礎設施發(fā)展的質(zhì)量提升和綜合效益實現(xiàn)，以高質(zhì)量需求牽引供給，以有效供給創(chuàng)造需求，實現(xiàn)供需更高水平動態(tài)平衡、精準匹配，使基礎設施對國民經(jīng)濟發(fā)展的支撐作用更強。
二是從注重跨區(qū)域聯(lián)通發(fā)展向注重分區(qū)域精準發(fā)展轉(zhuǎn)變。當前，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈區(qū)域化重構(gòu)態(tài)勢明顯。我國以超大規(guī)模市場優(yōu)勢和內(nèi)需潛力推動經(jīng)濟空間和生產(chǎn)力布局加快調(diào)整，中心城市和城市群的要素集聚態(tài)勢更加明顯，內(nèi)陸與沿海、發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)、不同主體功能區(qū)之間、城市群之間、城鄉(xiāng)之間等不同空間尺度發(fā)展態(tài)勢加快分化。需根據(jù)不同區(qū)域發(fā)展基礎、比較優(yōu)勢和戰(zhàn)略承載要求，在鞏固完善國家基礎設施網(wǎng)絡和推動基本公共服務均等化的同時，提升國家重大戰(zhàn)略承載區(qū)域基礎設施網(wǎng)絡質(zhì)量，精準補齊發(fā)展短板，增強發(fā)展的均衡性。
三是從各自發(fā)展向整體協(xié)同轉(zhuǎn)變。隨著全球經(jīng)貿(mào)格局加快重構(gòu)、新冠肺炎疫情沖擊持續(xù)，全球范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈中斷風險加大。對此，我國提出加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，暢通生產(chǎn)、分配、流通、消費各環(huán)節(jié)。應該看到，基礎設施是提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈現(xiàn)代化水平，確保其安全、可靠、穩(wěn)定和具有競爭力的重要保障。同時，交通、物流、信息等基礎設施深度嵌入經(jīng)濟循環(huán)各環(huán)節(jié)，是國民經(jīng)濟高效循環(huán)的基礎支撐。新形勢下全面加強基礎設施建設，需打破區(qū)域間、行業(yè)間分割，建立健全重大基礎設施建設協(xié)調(diào)機制，推動各類基礎設施之間加快形成互為支撐、協(xié)同互補、融合聯(lián)動的發(fā)展態(tài)勢，充分挖掘基礎設施網(wǎng)絡的規(guī)模優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿?，保障產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈高效運行，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。
四是從以建設為主向全生命周期協(xié)同發(fā)展轉(zhuǎn)變。改革開放初期，我國基礎設施發(fā)展進入以建設為主的快速發(fā)展階段，在較短時間內(nèi)實現(xiàn)了各類基礎設施質(zhì)量和能力的全面提升。當前，發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了變化，需在基本適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要以及資源要素約束下，盡快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，加快推動一批既有利于短期內(nèi)擴大有效投資，又有利于長遠發(fā)展的項目落地，統(tǒng)籌兼顧不同類型、不同層次發(fā)展需求，推動基礎設施改造和升級，提高綠色低碳發(fā)展水平，提升運營管理信息化、智能化發(fā)展水平，提升基礎設施抗風險能力，提升基礎設施全生命周期協(xié)同發(fā)展水平。
五是從政府主導向政府市場協(xié)同發(fā)力轉(zhuǎn)變。國際經(jīng)驗表明，在以建設為主導的傳統(tǒng)基礎設施發(fā)展過程中，由于投資大、沉沒成本高、投資回報周期長等特點，一國的基礎設施建設通常是政府主導，世界上主要國家在傳統(tǒng)基礎設施建設過程中均體現(xiàn)了這一特點。隨著傳統(tǒng)基礎設施逐步進入優(yōu)化提升、全生命周期協(xié)同運行階段，新型基礎設施加快發(fā)展，就需要調(diào)動多方面力量。對此，政府應加強跨領域跨部門綜合統(tǒng)籌和規(guī)劃部署，推動政策協(xié)同，破除體制機制障礙和行政壁壘，支持市場化投融資模式創(chuàng)新，形成傳統(tǒng)基礎設施與新型基礎設施融合發(fā)展新機制。
重在取得實效
加強基礎設施建設需注重基礎設施發(fā)展共性規(guī)律和個性特征，堅持問題導向、目標導向，把握關鍵問題，推動基礎設施建設取得實效。
超前投資和防范風險并舉。在適度超前開展基礎設施投資的同時，既要算經(jīng)濟賬，又要算綜合賬。需加快推進工程項目前期工作，科學深化技術(shù)方案，強化要素保障措施，擴大基礎設施高質(zhì)量發(fā)展試點范圍；穩(wěn)妥化解存量資產(chǎn)債務風險，有效防范“處置風險的風險”；履行政府投資項目相關規(guī)定和審批程序，有效遏制新增隱性債務，完善重大項目風險評估；關注地區(qū)性風險差異，加強分類指導，確?；A設施發(fā)展的可持續(xù)性。
盤活存量和擴大增量結(jié)合。優(yōu)先用好用活基礎設施存量，著力推動存量設施發(fā)揮功能，避免造成浪費。有效盤活存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)，實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)、財務自平衡的市場化融資。從提升基礎設施網(wǎng)絡綜合效益和運行效率出發(fā)，統(tǒng)籌新建設施發(fā)展和既有設施改造升級，切實解決實際問題，避免盲目建設。
傳統(tǒng)基礎設施和新型基礎設施并進。適應數(shù)字技術(shù)發(fā)展趨勢，推動傳統(tǒng)基礎設施和新型基礎設施融合互促發(fā)展，促進傳統(tǒng)基礎設施數(shù)字化提質(zhì)升級，夯實科技創(chuàng)新基礎，變革傳統(tǒng)基礎設施發(fā)展模式。強化基礎設施前瞻性、引領性技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新應用。綜合考慮各類型基礎設施建設需求和運營效益，促進各類基礎設施協(xié)同發(fā)展、跨區(qū)域一體化融合發(fā)展，實現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃、資源共享。
建設規(guī)模節(jié)奏和發(fā)展質(zhì)量協(xié)調(diào)。需堅持經(jīng)濟適用，科學合理確定技術(shù)標準和建設規(guī)模，把握好適度超前的“度”，杜絕片面追求高標準、重投入輕產(chǎn)出等不良傾向，實現(xiàn)基礎設施發(fā)展的經(jīng)濟、社會、生態(tài)、安全效益相統(tǒng)一。
（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟研究院綜合運輸研究所）
