作者： 韓旭 中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所政治制度研究室主任，中國社會科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院教授
人民代表大會制度是新中國的根本政治制度，也是我們黨在100年來的革命、建設(shè)、改革和發(fā)展實踐中不斷探索建立起來并且經(jīng)實踐充分證明的符合國情和實踐、能夠保證人民當(dāng)家作主、保障實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的好制度。堅持和完善人民代表大會制度是我們黨的一貫主張。在2021年10月中旬首次舉行的中央人大工作會議上，習(xí)近平總書記進一步強調(diào)指出，人民代表大會制度是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民在人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造，是在我國政治發(fā)展史乃至世界政治發(fā)展史上具有重大意義的全新政治制度。這標志著我們黨對人民代表大會制度的規(guī)律性認識達到了又一個新高度。
人民代表大會制度是發(fā)展全過程人民民主的重要制度載體
民主作為全人類的共同價值，就其本意而言就是指人民當(dāng)家作主，也就是要求公權(quán)力的運行過程應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)人民的意愿和利益。問題的關(guān)鍵只在于人民當(dāng)家作主何以真正實現(xiàn)。從這個意義上看，民主絕不可能只是某個或者某些國家的“專利”；換一個角度說，任何國家民主政治的發(fā)展都不可能是純粹的舶來品，盡管不排斥學(xué)習(xí)和借鑒他國經(jīng)驗，但更主要還是內(nèi)生于本國人民的意愿和訴求。也正因如此，任何國家的民主就其實現(xiàn)形式以及相應(yīng)的體制機制而言，都與當(dāng)?shù)氐奈幕瘋鹘y(tǒng)、經(jīng)濟發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)乃至自然條件等因素密切相關(guān)。
近現(xiàn)代以來，隨著現(xiàn)代國家建構(gòu)進程的推進，基于國家規(guī)模等方面的原因，以代議制為主要形式的間接民主成為民主政治的基本實現(xiàn)方式。與之相應(yīng)，選舉制度對于民主政治的重要性逐漸凸顯。從邏輯上說，對于現(xiàn)代的代議制政府而言，選舉是民主的起點。然而，從人類政治文明史以及民主實踐的發(fā)展史來看，選舉從來都不是民主政治發(fā)展實踐的歷史起點；相反，選舉制度的建立健全，都是在民主政治發(fā)展到一定程度和階段上的產(chǎn)物。也就是說，選舉制度的建立和發(fā)展需要一定的社會條件和基礎(chǔ)。
從很多發(fā)展中國家多年的實踐來看，在相關(guān)社會條件還不夠成熟的情況下，選舉的大規(guī)模展開，容易在全社會范圍內(nèi)造成意見的分散甚至一定程度的社會分裂，導(dǎo)致難以集中力量解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的問題。最近幾十年來，歐美國家的代議制也出現(xiàn)了“精英政治”過度化等問題，當(dāng)前興起的新一輪民粹主義浪潮實際上正是對過度化的“精英政治”以及由此造成的“金錢政治”的一種強烈反彈。而導(dǎo)致這種局面的主要原因之一，就是對選舉的過度強調(diào)，而相比之下，對于政治建設(shè)的其他方面則有所忽視，使得政權(quán)難以及時而有效地回應(yīng)社會關(guān)切。
與之形成鮮明對照，新中國成立以來特別是改革開放40多年來，我國經(jīng)濟增長取得了令世界矚目的成就，中國特色社會主義民主也逐漸成型并不斷發(fā)展，其實踐上和理論上的獨特價值和魅力也逐漸展現(xiàn)出來，其主要特點之一就是強調(diào)民主作為一種價值和制度安排應(yīng)當(dāng)貫穿于公權(quán)力運行的整個過程，以便能夠使各方面的制度和治理更好體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造力。進入21世紀以來，我國一些地方針對之前若干年里在基層民主建設(shè)中民主選舉“單兵突進”所造成的種種問題，以多種方式嘗試從民主決策、民主管理、民主監(jiān)督以及民主協(xié)商等方面著手推進民主治理的發(fā)展，取得了很好的成效；而且，從客觀效果上看，其他幾個方面的發(fā)展也為選舉制度的完善和發(fā)展逐步積累了更好的條件和基礎(chǔ)。特別是我國發(fā)展進入新時代以來，隨著中國特色社會主義民主從理念到制度建設(shè)以及實踐創(chuàng)新的不斷發(fā)展，已逐步形成覆蓋民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)的全過程人民民主及其相應(yīng)的一系列制度安排。按照全過程人民民主理念的內(nèi)在邏輯，全面協(xié)調(diào)推進民主發(fā)展，這樣一條經(jīng)驗無論對于進一步發(fā)展中國特色社會主義民主還是對于其他國家的民主政治建設(shè)和發(fā)展來說，都具有非常重要的實踐意義和理論價值。
在我國，人民代表大會制度不僅是支撐國家治理體系的根本政治制度，而且也是人民當(dāng)家作主的最高實現(xiàn)形式，因而必然也就是發(fā)展全過程人民民主的主要制度載體。將人民代表大會制度簡單化地等同于“選舉民主”其實是一個很大的理論誤區(qū)。我國的人民代表大會制度就其制度設(shè)計而言為這樣一種體現(xiàn)民主價值和要求的權(quán)力運行過程的實現(xiàn)，提供了廣闊的制度空間。
近期，北京市為在全市進一步推行垃圾分類工作而開展的“萬名代表下基層”活動，為詮釋通過人民代表大會制度發(fā)展全過程人民民主提供了一個非常好的實踐樣板。首先由北京市人大常委會動員、組織市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級一萬余名人大代表下基層、進社區(qū)，一方面向廣大群眾宣講垃圾分類工作的重大意義，另一方面廣泛聽取居民代表、基層干部、物業(yè)管理企業(yè)以及相關(guān)單位等各方面的意見和建議，為《北京市生活垃圾管理條例》的修訂奠定了堅實的民意基礎(chǔ)。在條例開始實施之后，北京市人大常委會再度組織開展了“萬名代表再下基層”活動，通過人大代表對“三邊”（身邊、周邊、路邊）條例執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題并再度廣泛聽取各方面的反饋意見，從而及時推進相關(guān)工作的落實、整改和完善。此后，北京市在制定物業(yè)管理條例、文明行為促進條例、接訴即辦工作條例以及相關(guān)工作的推進過程中，反復(fù)采取了上述方式，已初步形成了在實踐中落實全過程人民民主的實施機制。北京市活動案例表明，全過程人民民主已經(jīng)具備堅實的制度基礎(chǔ)，人民代表大會制度彰顯出所蘊含的強大的治理效能和獨特的制度魅力。
民主集中制是人民代表大會制度彰顯制度優(yōu)勢的基本原則
民主從來都不是一種抽象的“好東西”，任何國家的民主政治都不可能在“社會真空”中運行。任何民主權(quán)利的實現(xiàn)都需要滿足一定的經(jīng)濟社會發(fā)展條件，否則無法實現(xiàn)“高質(zhì)量的民主”。因此，對于人民當(dāng)家作主而言，經(jīng)濟社會發(fā)展同樣重要。環(huán)顧當(dāng)前全球經(jīng)濟形勢，發(fā)展議題不僅是廣大發(fā)展中國家面臨的問題，如今同樣也是歐美發(fā)達國家需要認真應(yīng)對的挑戰(zhàn)。已經(jīng)廣泛蔓延開來甚至有愈演愈烈之勢的民粹主義浪潮對歐美傳統(tǒng)政體的沖擊，顯然是2008年席卷全球的金融危機對各國經(jīng)濟和社會發(fā)展造成的破壞以及經(jīng)濟全球化多年積累下來的沉疴，在社會政治層面上的反映。而面對現(xiàn)代化必然導(dǎo)致的社會結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜化、多樣化甚至一定程度上的碎片化的狀況和趨勢，發(fā)展問題的解決就非常需要在國家治理體系中形成某種形式的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以便凝聚更廣泛的社會共識，從而在全社會范圍內(nèi)形成發(fā)展合力。在這個問題上，人民代表大會制度同樣已經(jīng)展現(xiàn)出獨特的制度優(yōu)勢和巨大的治理效能，為黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造經(jīng)濟快速發(fā)展奇跡和社會長期穩(wěn)定奇跡提供了重要制度保障。
我國的人民代表大會制度之所以能夠成為人民當(dāng)家作主的最高實現(xiàn)形式和主要途徑，又能夠為快速的經(jīng)濟社會發(fā)展提供重要的制度保障，其中一個主要原因就在于，人民代表大會制度就其制度設(shè)計而言始終堅持以民主集中制為組織和活動的基本原則。民主集中制是我們黨在百年奮斗進程中探索形成的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度，也是新中國在憲法上確立的國家機構(gòu)的組織和各項工作必須遵循的基本原則。人民代表大會作為我國的國家權(quán)力機關(guān)，當(dāng)然也是以民主集中制為組織和活動的基本原則。就制度安排來看，一方面，由經(jīng)民主選舉產(chǎn)生的人民代表大會作為國家權(quán)力機關(guān)統(tǒng)一行使國家權(quán)力，行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)等其他國家機關(guān)均由同級人大產(chǎn)生并對其負責(zé)、受其監(jiān)督，從而形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既有合理分工又有相互協(xié)調(diào)的局面；同時，在中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)劃分上，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性和積極性的原則，保證國家統(tǒng)一高效組織推進各項事業(yè)。并且，我國的人民代表大會制度強調(diào)各級人民代表大會及其常委會集體行使職權(quán)，重大問題由人大及其常委會集體討論決定，而不是由幾個少數(shù)人來決定。從而能夠避免在某些國家已經(jīng)出現(xiàn)的代議制過度“精英化”，各種小集團在議會中為自身利益相互攻訐甚至傾軋，直至陷入近乎荒唐的“否決政治”的弊端。
另一方面，各級人民代表大會的主體是經(jīng)由民主選舉產(chǎn)生的人大代表。在我國，人大代表這一群體具有比較獨特的特點，他們是國家權(quán)力機關(guān)的組成人員，又因其非職業(yè)化（兼職代表）的特點而使得我國的人民代表大會制度與其他國家的代議制在運行方式以及能夠發(fā)揮的作用等方面有所不同。作為兼職的“民意代表”，各級人大代表通常也都是在各自的工作崗位上有比較突出的優(yōu)異表現(xiàn)或者從事著比較重要的工作，因而天然地與廣大人民群眾之間具有非常密切的聯(lián)系。多年來，各級人大及其常委會采取多種方式，注重發(fā)揮人大代表來自人民、植根人民的特點和優(yōu)勢，積極傾聽群眾的意愿和呼聲，并將其及時地反映到黨和政府的決策過程中來；同時，又及時地將黨和國家的決策部署有關(guān)信息和精神傳遞到人民群眾中去，從而在黨和政府與人民群眾之間發(fā)揮了重要的橋梁紐帶作用，形成了良性互動機制，進而不斷提升決策科學(xué)化民主化水平。
強調(diào)以集中統(tǒng)一的方式凝聚發(fā)展合力，更有力地應(yīng)對經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大挑戰(zhàn)，并非意味著僅僅是建立起某種簡單化的自上而下的命令-服從關(guān)系，而是需要為決策奠定更為堅實的民意基礎(chǔ)。通過廣泛聽取多方面意見和建議，可以匯聚“民智”，不斷提升決策科學(xué)化水平；能夠凝聚“民心”，促成更廣泛的共識，并且進一步鞏固決策的權(quán)威性，從而使得各項政策措施得到更加順暢而有力地貫徹執(zhí)行。在這個問題上，人民代表大會制度同樣能夠發(fā)揮出非常重要的作用，能夠廣泛匯聚民意、民智并將其帶入決策、執(zhí)行和日常管理、監(jiān)督和反饋等各個環(huán)節(jié)，從而達到凝聚民心、形成合力的效果，更有效地推動各項工作的開展和實施?？傊瑘猿趾屯晟迫嗣翊泶髸贫?，發(fā)展全過程人民民主，在實踐中已經(jīng)展現(xiàn)出以民主促發(fā)展的實效，這對于我國在新征程上推進社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的進一步發(fā)展，在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上逐步實現(xiàn)共同富裕具有重要的啟示作用，也為世界各國應(yīng)對當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展所面臨的困難局面以及多種風(fēng)險挑戰(zhàn)提供了新思路。
非職業(yè)化人大代表的作用是人民代表大會制度的獨特優(yōu)勢
一國政治制度化水平對于該國能否形成基本穩(wěn)定的社會秩序，維系安定和諧的政治局面，至關(guān)重要；而唯有形成基本穩(wěn)定的社會政治秩序，才有可能推進經(jīng)濟社會發(fā)展進程。很多發(fā)展中國家正是由于未能在國家治理現(xiàn)代化上取得進展，政治制度化水平長期裹足不前，不能很好地應(yīng)對現(xiàn)代化發(fā)展引發(fā)的各種社會訴求激增以及利益矛盾復(fù)雜化等問題，導(dǎo)致社會陷入動蕩甚至混亂。反觀我國，自新中國成立之始就非常重視國家制度和治理體系建設(shè)，已經(jīng)形成以人民代表大會制度為根本政治制度的中國特色社會主義政治制度體系。尤其是以鄧小平同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人在經(jīng)歷社會主義建設(shè)進程中的重大挫折之后，總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，反復(fù)強調(diào)制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，要通過不斷加強制度建設(shè)使權(quán)力運行逐步規(guī)范化、制度化、法律化，不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。進入新時代以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央進一步推出一系列重大的理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，推動中國特色社會主義政治制度、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程獲得長足發(fā)展。
不斷提升政治制度化水平，不僅是旨在將權(quán)力運行納入制度化法治化軌道，對于面臨繁重發(fā)展議題的國家而言，還有另外一重意涵，那就是為不斷擴大有序政治參與提供更多更順暢的制度化參與渠道和平臺。現(xiàn)代化發(fā)展進程必然包括的一項重要內(nèi)容就是政治參與的訴求日益強烈，對于這一點已有普遍的認識。而同樣普遍的問題是，不斷擴大的政治參與極易引發(fā)不穩(wěn)定甚至社會動蕩，這在廣大發(fā)展中國家已是常見現(xiàn)象。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展不斷向前推進，擴大有序政治參與這一議題也已不可避免地提上議事日程。源于歐美的傳統(tǒng)理論認為，選舉是公民政治參與最基本的方式和途徑。但選舉固有的局限性在社會政治發(fā)展進程中也已逐漸暴露出來，并且這個問題已經(jīng)受到越來越普遍的重視。因此，很多國家都在尋求選舉之外更有效更及時的容納公民參與訴求的渠道。近些年來，我國在這方面也進行了很多重要的有益的實踐探索，包括在人民代表大會制度框架內(nèi)開辟更多能夠落實公民知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)以及監(jiān)督權(quán)的渠道。在這個問題上，人民代表大會制度同樣已經(jīng)顯現(xiàn)出獨特的制度優(yōu)勢和強大的治理效能。在全國很多地方已開展了圍繞激發(fā)人大代表的積極性和主動性，加強“兩個聯(lián)系”即人大常委會與人大代表的聯(lián)系、人大代表與人民群眾的聯(lián)系的活動。這樣的方式立足于國情和當(dāng)前實際，是利用現(xiàn)有的制度資源開辟出有效的制度化的民意表達和參與渠道，可以避開由于發(fā)展不平衡不充分所導(dǎo)致的、缺乏政治參與社會基礎(chǔ)性條件等問題。
綜上，人民代表大會制度作為根本政治制度，為我國的政治制度化發(fā)展提供了基礎(chǔ)性的制度框架，有助于進一步實現(xiàn)將權(quán)力運行納入制度化法治化軌道；還可以為日益增強的政治參與訴求提供有效的制度化渠道，確保參與有序進行，從而維護社會政治秩序的基本穩(wěn)定。而穩(wěn)定的社會政治局面正是經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的重要保證。政治制度化問題是廣大發(fā)展中國家普遍面臨的一個難題，而當(dāng)前很多發(fā)達國家也由于民粹主義浪潮的沖擊等原因而陷入一定程度的不穩(wěn)定狀態(tài)。我國的人民代表大會制度依托非職業(yè)化的人大代表這一群體所發(fā)揮出來的獨特作用，可以為很多國家的政治建設(shè)和發(fā)展提供有益啟示。
堅持人民至上，這是我們黨經(jīng)過百年奮斗積累下來的寶貴經(jīng)驗之一。如何在實踐中真正落實人民當(dāng)家作主，通過完善制度保障人民在國家治理中的主體地位，不同國家給出的答案不盡相同。堅持和完善人民代表大會制度，不斷推進全過程人民民主的發(fā)展，是黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民開辟出來的全新的民主發(fā)展道路，展現(xiàn)了中國特色社會主義民主政治制度的自信和底氣，為世界政治文明發(fā)展貢獻了中國智慧。在新的征程上，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，人民代表大會制度的制度優(yōu)勢和治理效能必將進一步迸發(fā)出來，不僅為第二個百年奮斗目標的實現(xiàn)提供強有力的制度保障，而且為世界政治文明發(fā)展提供更完整的中國方案。
【注：本文系研究闡釋黨的十九屆五中全會精神國家社會科學(xué)基金重大項目“推進中國特色社會主義政治制度自我完善和發(fā)展研究”（項目編號：21ZDA124）階段性成果】
