【摘要】產(chǎn)業(yè)政策是影響專精特新中小企業(yè)成長的最重要的國家經(jīng)濟政策。過去在實施趕超戰(zhàn)略的情況下，我國速度趕超型的產(chǎn)業(yè)政策偏愛發(fā)展大規(guī)模企業(yè)，在一定程度上忽視了中小企業(yè)。進入新發(fā)展階段，要求產(chǎn)業(yè)政策必須在新發(fā)展理念主導(dǎo)下向質(zhì)量效率型轉(zhuǎn)型。這除了要重新塑造產(chǎn)業(yè)發(fā)展文化和建立新的產(chǎn)業(yè)審美觀外，還需要產(chǎn)業(yè)政策在扶持專精特新中小企業(yè)方面，進行一些具體的、精準(zhǔn)的調(diào)整和改革。
【關(guān)鍵詞】產(chǎn)業(yè)政策 專精特新 中小企業(yè) 新發(fā)展理念
【中圖分類號】F276.3
【文獻標(biāo)識碼】A
加快培育專精特新中小企業(yè)是黨中央在復(fù)雜的國內(nèi)外政治經(jīng)濟背景下，為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化而作出的戰(zhàn)略性決策和所采取的積極措施，也是新發(fā)展階段我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一項重要的新內(nèi)容。加快推進這項工作需要社會方方面面的配合，更需要國家政策尤其是產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型來支持。
從世界發(fā)達國家尤其是德國、日本培育專精特新企業(yè)的經(jīng)驗看，這些專精特新企業(yè)大多是“隱形冠軍”或者“小巨人”企業(yè)，其發(fā)育和成長需要有長期穩(wěn)定的社會經(jīng)濟條件和文化生態(tài)環(huán)境。如宏觀上需要社會形成特別寬容、包容的氛圍，鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的文化，以及開放競爭有序的市場條件等；微觀上則需要有一大批彰顯個性的企業(yè)家隊伍，能夠秉持開拓創(chuàng)新、持之以恒、質(zhì)量至上、精益求精等精神。同時，也需要有來自家庭成員對產(chǎn)品嚴苛的挑剔行為等。
進入新發(fā)展階段，培育專精特新中小企業(yè)，最重要的是政府和企業(yè)克服浮躁的心態(tài)，沉下心來有針對性地認真做事。從與培育專精特新中小企業(yè)直接相關(guān)的國家經(jīng)濟政策來看，可能對企業(yè)有重大影響的是產(chǎn)業(yè)政策，這一政策的性質(zhì)以及實施方式所形成的企業(yè)外部環(huán)境，將直接影響甚至決定企業(yè)選擇行為和成長績效。
速度趕超型產(chǎn)業(yè)政策偏愛發(fā)展大規(guī)模企業(yè)
中國的產(chǎn)業(yè)政策體現(xiàn)的是國家戰(zhàn)略目標(biāo)和意圖。也就是說，這個政策工具要有利于國家在較短時期實現(xiàn)對西方發(fā)達國家的趕超，完成從貧困走向全面小康并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的目標(biāo)和使命。新中國成立以來，我國面臨的最迫切的問題是快速發(fā)展生產(chǎn)力，解決有無問題從而最大限度地滿足人民物質(zhì)文化生活的需要，迅速縮小與發(fā)達國家之間的發(fā)展差距。速度趕超型的產(chǎn)業(yè)政策，具有以下四個特點：
一是追求數(shù)量的增長。產(chǎn)業(yè)政策追求數(shù)量和實物的增長，宏觀上往往看重工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值增長，追求GDP增長率；微觀上追求實物產(chǎn)量如糧食和鋼材等供給增加、生產(chǎn)能力增長、投資規(guī)模增加、大項目的落地落實。這種數(shù)量導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)政策長期運行的邏輯結(jié)果，必然導(dǎo)致社會普遍重數(shù)量輕質(zhì)量，講究多少而忽視好壞，過于偏愛大中型企業(yè)而忽視中小企業(yè)。如在開放型經(jīng)濟中，地方政府會偏愛進行國際代工的企業(yè)，而不愿意花時間、精力和資源進行自主創(chuàng)新，因為前者規(guī)模大、增長速度快，而后者從頭開始，規(guī)模小、資源投入大。如此，發(fā)展資源自然會傾向于給外資代工的企業(yè)，而不愿意給本土的民營中小企業(yè)。
二是實施差別化管理。在發(fā)展的初始階段，因生產(chǎn)力低下、發(fā)展資源有限，為了快速推進發(fā)展，必然會優(yōu)先支持那些帶動效應(yīng)高的行業(yè)、地區(qū)和企業(yè)，從而試圖通過前后向關(guān)聯(lián)效應(yīng)迅速提高經(jīng)濟增長率。這種非均衡的事先挑選輸家和贏家的發(fā)展策略，在產(chǎn)業(yè)選擇上偏向于生產(chǎn)率高、需求彈性大的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，在工業(yè)化過程中往往是那些重化工、電子信息和機電類產(chǎn)業(yè)中的特大和大中型企業(yè)；在區(qū)域選擇上，往往是把效益好的項目配置在產(chǎn)業(yè)集聚程度和配套條件較好的地區(qū)；在企業(yè)選擇上，則偏好于規(guī)模巨大的國有企業(yè)，中小企業(yè)難以真正享受到國有企業(yè)所享有的政策優(yōu)惠和各種照顧。
三是有利于更多地發(fā)揮政府作用。由于把轉(zhuǎn)軌與趕超壓縮在同一個時空中進行，所以中國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的格局，在某種程度上要服從于追趕戰(zhàn)略，在市場體系功能不夠完善的條件下，需要更多地發(fā)揮政府“有形的手”的能動作用。趕超型發(fā)展戰(zhàn)略，由于擔(dān)心市場自發(fā)驅(qū)動的內(nèi)生增長的速度太慢，認為“有形的手”直接出擊，其效果要比“無形的手”自我調(diào)節(jié)更好，因此政府往往傾向于在某種程度上替代微觀市場主體的決策，也會把較多的資源投放在有利于增長的國有大中型企業(yè)，而把較少的資源投放在維護市場公平競爭的環(huán)境上，從而極易形成對中小企業(yè)的政策性歧視。
四是政府必須掌控足夠的發(fā)展調(diào)節(jié)資源。除了各種稅負外，政府要采取一些特別的措施，掌握必要的、便于政策實施的資源。如過去以工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差的形式向農(nóng)戶積累資金，以支持國家工業(yè)化。同時通過銀行的高利差等手段向儲戶積累資金；通過資本市場向股民募集資金，為國有企業(yè)服務(wù)；通過一次性收取的土地使用費以及各種房地產(chǎn)稅費，向居民住戶積累工業(yè)化發(fā)展資金；等等。這樣，速度趕超型的產(chǎn)業(yè)政策就自然產(chǎn)生了兩個效應(yīng)：一是對國有大中型企業(yè)的支持力度越大，意味著對民營中小企業(yè)越忽視；二是政府和國有企業(yè)在國民收入中比重的提升，意味著居民可支配收入的降低。這反過來制約居民消費水平的提升和消費結(jié)構(gòu)的升級，從而導(dǎo)致經(jīng)濟增長對政府投資規(guī)模的依賴，以及對國有大中型企業(yè)和項目的進一步依賴。
質(zhì)量追趕型產(chǎn)業(yè)政策有利于形成專精特新中小企業(yè)成長的環(huán)境
進入新時期，我國速度趕超型產(chǎn)業(yè)政策運用的條件發(fā)生了重大改變。一是以追趕西方發(fā)達國家為目標(biāo)的現(xiàn)代化進程，全面進入了提高發(fā)展質(zhì)量的新發(fā)展階段，質(zhì)量變革、效率變革和動力變革是貫徹新發(fā)展理念的具體行動。隨著我國生產(chǎn)力的迅速發(fā)展，增長速度問題不再處于選擇第一位，努力縮小與發(fā)達國家在發(fā)展質(zhì)量上的差距、更好地滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，才是當(dāng)前和未來產(chǎn)業(yè)政策最需要考慮的問題。二是當(dāng)前中國發(fā)展的國際政治經(jīng)濟背景發(fā)生了重大的變化，需要我國的產(chǎn)業(yè)政策作出調(diào)整以適應(yīng)這種復(fù)雜變化的形勢。比如，一些產(chǎn)品或技術(shù)基本上都是發(fā)達國家中小企業(yè)特別是擁有關(guān)鍵技術(shù)、工藝和設(shè)備的專精特新中小企業(yè)所生產(chǎn)的。因此，如果沒有專精特新中小企業(yè)的高度發(fā)展，中國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的安全自主可控問題就無法解決。三是“十四五”規(guī)劃提出，要鞏固壯大實體經(jīng)濟根基，保持制造業(yè)比重基本穩(wěn)定。因此，必須以效率取向的產(chǎn)業(yè)政策徹底改革、改造和替代速度趕超型產(chǎn)業(yè)政策，實現(xiàn)實體經(jīng)濟的全面高質(zhì)量發(fā)展。
質(zhì)量效率導(dǎo)向型的產(chǎn)業(yè)政策，是在新發(fā)展理念指導(dǎo)下實施的完全不同于過去的增長速度趕超型產(chǎn)業(yè)政策，它將有利于形成我國專精特新中小企業(yè)成長的優(yōu)良生態(tài)環(huán)境。主要體現(xiàn)在：
一是有利于實現(xiàn)各類企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。與人為地追求和推進增長速度的產(chǎn)業(yè)政策不同，推進質(zhì)量變革、效率變革和動力變革，只能依靠創(chuàng)新發(fā)展。這種產(chǎn)業(yè)政策下增長受市場規(guī)律支配和約束，可能暫時速度慢一些，但由于是受預(yù)算約束的企業(yè)的自我選擇，因而是有效率的。專精特新中小企業(yè)在這種產(chǎn)業(yè)政策下，并不受規(guī)模歧視和所有制歧視，反而因為具有“毀滅性創(chuàng)造”的創(chuàng)新精神，對經(jīng)濟發(fā)展的邊際創(chuàng)新貢獻更大，所以更可能受社會和市場的追捧。
二是有利于實現(xiàn)各類企業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)政策要體現(xiàn)質(zhì)量和效率，就必須對政府與市場的邊界進行清晰的分工：市場在資源配置中起決定性作用，意味著讓市場“無形的手”調(diào)節(jié)競爭性資源分配，這更能體現(xiàn)效率的要求；而更好發(fā)揮政府作用，意味著“有形的手”主導(dǎo)公共資源配置和管理市場秩序，使經(jīng)濟運行更加體現(xiàn)公平競爭的要求。這就要求，產(chǎn)業(yè)政策要與競爭政策進行協(xié)調(diào)，必須把市場經(jīng)濟的根本大法——以創(chuàng)造公平正義為宗旨的競爭政策，作為所有經(jīng)濟政策的基礎(chǔ)，任何其他經(jīng)濟政策都不能違反公平正義的原則和要求，都要接受競爭政策的審查和檢驗?？傊?，以競爭政策為基礎(chǔ)協(xié)調(diào)包括產(chǎn)業(yè)政策在內(nèi)的所有經(jīng)濟政策，將給中國所有企業(yè)創(chuàng)造協(xié)調(diào)、協(xié)同、協(xié)作發(fā)展的優(yōu)良成長環(huán)境。
三是有利于實現(xiàn)各類企業(yè)的共享發(fā)展。共享發(fā)展的要義是要讓每個企業(yè)享有發(fā)展機會上的平等，從而為社會成員共享發(fā)展成果奠定基礎(chǔ)。這就要求產(chǎn)業(yè)政策取消按照所有制、地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)規(guī)模等標(biāo)準(zhǔn)來分類制定和管理企業(yè)的不公正、不公平辦法。所有在中國注冊和合法經(jīng)營的企業(yè)，一律都是中國企業(yè)，全部都應(yīng)該享有同樣的經(jīng)濟政策，那種因政策差異而造成的“洼地效應(yīng)”自然就會消失，企業(yè)留下的只能是效率的競爭。具有共享發(fā)展特征的產(chǎn)業(yè)政策，還要體現(xiàn)在扶持弱者、幫助中小企業(yè)上，即政府要成立專門部門和機構(gòu)，專業(yè)地服務(wù)于中小企業(yè)，尤其是專精特新中小企業(yè)，幫助其提高技術(shù)研發(fā)設(shè)計水平和管理水平以及增加人力資本積累。
四是有利于實現(xiàn)各類企業(yè)的開放發(fā)展。追求增長速度的產(chǎn)業(yè)政策，在實踐中容易出現(xiàn)市場封鎖、經(jīng)濟割據(jù)等“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象。這是中國建設(shè)統(tǒng)一開放競爭有序大市場的重要障礙。質(zhì)量效率型的產(chǎn)業(yè)政策由于要在市場起決定性作用的基礎(chǔ)上更好發(fā)揮政府作用，因此產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型要有利于而不是阻礙一體化大市場的建設(shè)。在競爭政策的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，全國統(tǒng)一大市場將成為促進形成“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的載體、機制和樞紐，是實現(xiàn)新一輪以內(nèi)需為導(dǎo)向的經(jīng)濟全球化的重要工具、手段和資源，既可以給中國企業(yè)“走出去”提供依靠和載體，也可以對全球先進生產(chǎn)要素產(chǎn)生重要的“虹吸效應(yīng)”。作為鏈接國內(nèi)經(jīng)濟和國際經(jīng)濟的主體機制，一體化的統(tǒng)一大市場還可以成為基于大中小企業(yè)之間有機聯(lián)系、建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的主要驅(qū)動力量。
基于高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)推進產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型與精準(zhǔn)實施
產(chǎn)業(yè)政策及其實施方式的轉(zhuǎn)型，是政府管理的一場深刻的革命。如要從過去鼓勵企業(yè)做大，轉(zhuǎn)向鼓勵企業(yè)做細、做精、做深，在細分行業(yè)中做出自己的特色和全球競爭力。顯然這需要改變“唯大才美”的傳統(tǒng)思想和激勵制度，樹立“小的是美好的”的觀念和審美意識，建立各種有利于專精特新中小企業(yè)成長的組織和制度支持體系。對于中小企業(yè)的企業(yè)家們來說，要想辦法做“小池塘里面的大青蛙”，這些行業(yè)的規(guī)模不會很大，它們的市場容量往往是有限的，但是企業(yè)要在這個行業(yè)中占有比較高的份額，要有強大的競爭力。
除了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的文化和審美觀念外，轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型產(chǎn)業(yè)政策，還需要產(chǎn)業(yè)政策在扶持專精特新中小企業(yè)方面，做一些具體的調(diào)整和改革：
第一，在當(dāng)前復(fù)雜的國內(nèi)外政治經(jīng)濟背景下，地方政府主導(dǎo)型的產(chǎn)業(yè)政策，要揚棄挑選輸家贏家的游戲方法，積極推進地方政府做產(chǎn)業(yè)鏈的“鏈長制”。“鏈長制”不是要地方政府去管理產(chǎn)業(yè)鏈上的企業(yè)決策和行為，而是要其聚焦產(chǎn)業(yè)鏈，通過做好產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)鏈支持政策、產(chǎn)業(yè)鏈龍頭企業(yè)培育、產(chǎn)業(yè)鏈共性技術(shù)支撐平臺、產(chǎn)業(yè)鏈招商隊伍、產(chǎn)業(yè)鏈分工責(zé)任機制等工作，實現(xiàn)固鏈強鏈創(chuàng)鏈緊鏈。比如，產(chǎn)業(yè)鏈出現(xiàn)了被國外“卡脖子”的嚴重問題，產(chǎn)業(yè)鏈的鏈主雖然可以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)治理，包括制定規(guī)則、運行規(guī)則、執(zhí)行規(guī)則、進行懲罰等，但是這種非政府治理對有些事情是無能為力的，尤其在中國，由地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)鏈長，協(xié)調(diào)鏈主組織產(chǎn)業(yè)鏈“卡脖子”環(huán)節(jié)的技術(shù)攻關(guān)，解決其在特殊時期的穩(wěn)定性、安全性的問題，就顯得尤為重要，所以現(xiàn)階段還是要發(fā)揮鏈長和鏈主的雙重作用。
第二，要在尊重市場基礎(chǔ)上發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，依據(jù)建設(shè)自主安全高效產(chǎn)業(yè)鏈的原則，從需求側(cè)支持中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。企業(yè)發(fā)展有三方面的支撐要素，一是技術(shù)要素支撐，二是市場的支撐，三是制度或管理的支撐?，F(xiàn)在許多地方對專精特新中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的支持，偏重于供給側(cè)的技術(shù)攻關(guān)，弱于市場側(cè)的支持。很多企業(yè)在創(chuàng)新成果出來之后，因為缺少來自需求側(cè)的制度支持而沒有市場需求，這必然沉重打擊創(chuàng)新企業(yè)的積極性。在實踐中，下游企業(yè)往往怕承擔(dān)風(fēng)險而不敢使用上游創(chuàng)新企業(yè)的創(chuàng)新產(chǎn)品。有些企業(yè)在長期與國外的合作中，形成了對國外產(chǎn)品的依賴而不愿意用國內(nèi)產(chǎn)品。歧視國內(nèi)產(chǎn)品的現(xiàn)象還表現(xiàn)在企業(yè)招標(biāo)中，一些招標(biāo)企業(yè)設(shè)置如“使用量、使用單位的數(shù)量”的不合理要求，排斥國內(nèi)具有“首臺套”特征的創(chuàng)新產(chǎn)品。產(chǎn)業(yè)政策對國產(chǎn)替代品，要有容錯機制的設(shè)計，允許國內(nèi)產(chǎn)品有暫時的微小的缺陷?？傊?，產(chǎn)業(yè)政策不僅要支持產(chǎn)品創(chuàng)新周期中前半段的技術(shù)創(chuàng)新，還要支持后半段的市場創(chuàng)新。
第三，要高度重視針對專精特新中小企業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈支持體系的建設(shè)。當(dāng)前對專精特新中小企業(yè)的支持方式，主要是財政補貼、土地廠房使用或租賃補貼、人才補貼等，但這些補貼對于大部分專精特新中小企業(yè)的健康成長來說是不夠的。政府的產(chǎn)業(yè)政策要改變支持方式，從簡單的財政補貼改為產(chǎn)業(yè)鏈支持，為專精特新中小企業(yè)創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)環(huán)境。這個問題之所以重要，是因為一次性獎勵或補貼只能支持一時，而產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)環(huán)境可以為其提供成長的肥沃土壤。建立產(chǎn)業(yè)鏈支持體系主要有三個方面：一是中小企業(yè)與大中型國有企業(yè)建立產(chǎn)業(yè)聯(lián)系；二是政府出面，依據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈建立中小企業(yè)“貸款資金池”機制，以解決中小企業(yè)因抵押資產(chǎn)不足而導(dǎo)致的金融抑制的困難；三是在條件比較優(yōu)異的地方，政府可以出面建設(shè)適合中小企業(yè)生存和發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集群。江蘇和浙江的實踐經(jīng)驗表明，建立有利于中小企業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集群，相當(dāng)于政府“筑巢引鳳”，可以自動地吸引許多大中型企業(yè)前來合作或配套。在未來全球產(chǎn)業(yè)鏈集群的分工趨勢下，這種措施更適應(yīng)企業(yè)發(fā)展的要求和競爭的特點。
第四，要界定好國有大中型企業(yè)和專精特新中小企業(yè)在現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈建設(shè)中的角色、地位和功能，發(fā)揮其互補性作用。國有企業(yè)比較適合在產(chǎn)業(yè)鏈中當(dāng)鏈主，它們大多處于國民經(jīng)濟中的重要產(chǎn)業(yè)部門，有足夠的規(guī)模和研發(fā)資金，在國家的要求下，也有足夠的外來壓力和晉升驅(qū)動的動力。根據(jù)國有企業(yè)的這些特性，它比較適合于做那種具有連續(xù)性的、累積性特點的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新活動，也就是需要長期投入、有一定積累基礎(chǔ)的連續(xù)創(chuàng)新，如航空發(fā)動機、大型汽輪機、大型精密機床等領(lǐng)域的創(chuàng)新活動。而對于那些面廣量大、涉及方方面面的具有顛覆性的創(chuàng)新活動，或叫做毀滅性的創(chuàng)造性活動，創(chuàng)新的角色適合于讓中小企業(yè)來承擔(dān)，它們是產(chǎn)業(yè)鏈上云集的無數(shù)的中小供應(yīng)商，也是“隱形冠軍”。這樣的功能配合，符合公有制經(jīng)濟與非公有制經(jīng)濟必須互補的要求，也符合政府支持專精特新中小企業(yè)的內(nèi)在要求。
第五，要改變專精特新中小企業(yè)的服務(wù)模式。中小企業(yè)面廣量大，分布戰(zhàn)線長，政府要把被動等待企業(yè)上門，變?yōu)橹鲃邮孪确?wù)。根據(jù)蘇州工業(yè)園區(qū)中小企業(yè)服務(wù)中心的經(jīng)驗，要發(fā)揮政府的政策計算器功能，在熟悉政府政策工具、事先了解企業(yè)對政策的需求的基礎(chǔ)上，把政策供給與企業(yè)對政策的需求進行智能化匹配，主動告訴企業(yè)可以申報什么政策，可以享有哪些優(yōu)惠，而不是等企業(yè)來申報。改變政府對專精特新中小企業(yè)的服務(wù)模式，在實踐中至少有三個問題要注意：一是在專精特新中小企業(yè)的認定上，應(yīng)該尋求第三方的評估體系，廣泛邀請來自業(yè)界、行業(yè)協(xié)會、科研機構(gòu)、主管機構(gòu)的專家參與，建設(shè)一個有信譽的強大的評審機構(gòu)，而不是在市場占有率、技術(shù)水平、發(fā)展前景等指標(biāo)上自說自話。二是政府要對中小企業(yè)建設(shè)品牌的活動提供足夠的支持。品牌是中小企業(yè)的生命線，這對于企業(yè)的成長更加重要。三是要為專精特新中小企業(yè)建設(shè)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)，進行數(shù)字化、智能化改造。這需要由中央政府部門出面統(tǒng)一進行建設(shè)，為中小企業(yè)接入工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)提供平臺。
（作者為南京大學(xué)商學(xué)院教授、博導(dǎo)，國家高端智庫建設(shè)培育單位長江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究院理事長、院長）
【注：本文系國家社科基金重大項目“內(nèi)需主導(dǎo)型全球價值鏈視角下構(gòu)建‘雙循環(huán)’新發(fā)展格局研究”（項目編號：21ZDA007）的成果】
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責(zé)編/銀冰瑤 美編/李智
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