【摘要】做好跨周期調節(jié)是應對國內外復雜變局，構建新發(fā)展格局的必要舉措。當前跨周期調節(jié)存在協(xié)調性不足、發(fā)力不均衡、評估制度不健全和防風險能力欠佳等問題，做好跨周期調節(jié)需要從強化系統(tǒng)思維、把握服務對象、壓實政策效能和做好風險管理四個方面策應。
【關鍵詞】跨周期調節(jié) 逆周期調節(jié) 財政政策 貨幣政策
【中圖分類號】F124 【文獻標識碼】A
2021年7月30日，中共中央政治局召開會議，會議提出，要做好宏觀政策跨周期調節(jié)，保持宏觀政策連續(xù)性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性，統(tǒng)籌做好今明兩年宏觀政策銜接，保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間。2021年8月16日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，要求抓好政策落實，針對經(jīng)濟運行新情況加強跨周期調節(jié)。跨周期調節(jié)將是未來很長時間中我國宏觀經(jīng)濟政策調整的主基調。在世界處于百年未有之大變局的國際背景和我國加快構建新發(fā)展格局的國內背景下，如何做好跨周期調節(jié)應對復雜的國內外變局是我國長期需要討論的重大問題。
深刻理解跨周期調節(jié)的內涵
跨周期調節(jié)是應對復雜的國內外變局的需要，也是實現(xiàn)“防風險”和“穩(wěn)增長”宏觀調控目標的必然要求。近年來國內外環(huán)境發(fā)生了復雜的轉變。國際方面，全球經(jīng)濟依存度不斷上升，疊加貿易保護主義、單邊主義抬頭，全球價值鏈布局面臨新一輪調整，突如其來的新冠肺炎疫情更是加劇了全球經(jīng)濟的不確定性，這對我國的“防風險”能力提出了更高要求。國內方面，我國經(jīng)濟潛力足、韌性強、回旋空間大，但人口老齡化、收入分配失衡等問題長期困擾著我國，一系列結構性、體制性和周期性問題相互交織。在這樣的國際國內背景下，我國宏觀調控既要“防風險”又要“穩(wěn)增長”，傳統(tǒng)的逆周期調節(jié)能夠較好地應對經(jīng)濟的短期波動，但面對國內外經(jīng)濟的長期結構性調整則常常左支右絀。這就要求宏觀調控另辟蹊徑，跨周期調節(jié)從長計議、高瞻遠矚地調整策略正好滿足了在面對國內外變局時我國“防風險”和“穩(wěn)增長”的調控目標要求。
跨周期調節(jié)在逆周期調節(jié)無法應對復雜的國內外變局的情況下產(chǎn)生，二者存在較大區(qū)別。一是調控目標不同。逆周期調節(jié)的目標是經(jīng)濟增長、充分就業(yè)、物價穩(wěn)定、國際收支平衡，調控著眼點在短期問題的解決上。跨周期調節(jié)的目標是解決產(chǎn)業(yè)結構調整、人口老齡化、系統(tǒng)性風險等長期問題，調控著眼點在經(jīng)濟的長期健康運行和有序增長上。二是時間跨度不同。逆周期調節(jié)措施持續(xù)時間短，在完成為經(jīng)濟降溫或托底的短期目標后就退出。跨周期調節(jié)則追求長期目標的實現(xiàn)，跨周期調節(jié)的一整套政策工具會經(jīng)歷拓展、完善、升級等長期過程。三是政策手段不同。由于逆周期調節(jié)解決的都是通貨膨脹、失業(yè)等短期問題，涉及的經(jīng)濟社會結構較為單一，主要依靠財政政策和貨幣政策就能基本滿足調控需要，其調控手段也以財政政策和貨幣政策為主。而跨周期調節(jié)的目標是解決長期、復雜的發(fā)展問題，需要在頂層設計的宏觀調控框架下促進不同政策工具的關聯(lián)配合以形成調控合力。因此，跨周期調節(jié)涉及的政策工具較多，包括長期發(fā)展規(guī)劃、人口政策、科技政策等長期調整工具和財政政策、貨幣政策等短期調控工具。
跨周期調節(jié)和逆周期調節(jié)互為補充、辯證統(tǒng)一，統(tǒng)籌服務經(jīng)濟的短期、中長期健康運行。經(jīng)濟結構的長期調整和短期波動并行決定了逆周期調節(jié)本身需要跨周期設計，而跨周期設計也包含逆周期考慮。一方面，要將逆周期調節(jié)放在長遠的跨周期調節(jié)的政策規(guī)劃框架下進行，要求二者有效搭配、協(xié)調統(tǒng)一。我國近幾年面對的經(jīng)濟現(xiàn)實較好地說明了跨周期調節(jié)和逆周期調節(jié)相互配合的關系，雖然我國經(jīng)濟發(fā)展的中長期目標是提質增效，但面對中美貿易摩擦、新冠肺炎疫情、自然災害等短期經(jīng)濟擾動依然進行了及時的逆周期調節(jié)，短期內高效的逆周期調節(jié)為我國在大國博弈中搶占“防風險”和“穩(wěn)增長”的制高點占據(jù)了有利位置。另一方面，由于世界多極化趨勢更加明朗、新冠肺炎疫情引致的全球經(jīng)濟波動愈加劇烈，以及我國經(jīng)濟增長的新舊動能轉換陣痛加劇等因素疊加，面對外部宏觀環(huán)境的不確定性以及內部環(huán)境擾動，我國更加需要平衡好跨周期調節(jié)和逆周期調節(jié)的關系，只有使二者相互配合才能實現(xiàn)經(jīng)濟“防風險”和“穩(wěn)增長”的目標。
找準當前跨周期調節(jié)存在的不足
其一，宏觀政策之間的協(xié)調配合有待進一步加強。產(chǎn)業(yè)政策、投融資政策、人口政策等協(xié)調配合并形成政策合力是做好跨周期調節(jié)的內在要求，而目前由于各部門間協(xié)調統(tǒng)籌制度不成熟、政策效應事前評估不到位等原因導致出現(xiàn)“政策打架”、政策效應相互抵消等宏觀政策間協(xié)調配合度不佳的問題。如財政政策與貨幣政策的協(xié)調是我國長期都在探討的問題。2020年12月，中央經(jīng)濟工作會議指出宏觀調控政策是積極的財政政策與穩(wěn)健的貨幣政策相配合，但在操作中央行與財政部產(chǎn)生了分歧。在央行推動去杠桿的過程中，由于產(chǎn)業(yè)政策、財政政策跟不上導致央行的操作陷入兩難境地。為了實現(xiàn)去杠桿的目標，央行收緊了貨幣政策試圖使更多的資金投入實體經(jīng)濟。但事實上，在銀行資金減少的情況下，資本還是首先投向了房地產(chǎn)、融資平臺而不是優(yōu)秀企業(yè)、中小企業(yè)等央行希望資金流向的領域。另外，產(chǎn)業(yè)政策與就業(yè)政策之間的協(xié)調配合也存在結構性力量和周期性力量共振的問題，產(chǎn)業(yè)政策要求持續(xù)推進能耗雙控目標，而能耗雙控的大力推進會導致結構性失業(yè)問題，如何化解高耗能行業(yè)的結構性失業(yè)危機還缺乏行之有效的就業(yè)政策支持。
其二，發(fā)力不均衡，新冠肺炎疫情背景下小微企業(yè)問題依然突出。從2020年7月召開的中共中央政治局會議首次提出跨周期調節(jié)，到目前已經(jīng)過去了一年多的時間，但從政策效果來看受惠的主要是大型企業(yè)，小微企業(yè)問題依然突出。尤其是在新冠肺炎疫情防控背景下，跨周期調節(jié)需要加強逆周期發(fā)力，為刺激企業(yè)復工復產(chǎn)、加快經(jīng)濟恢復，我國出臺了《關于進一步強化金融支持防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情的通知》《關于支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關稅收政策的公告》等政策扶持受困企業(yè)，但整體來看大中小企業(yè)的恢復不均衡。從2021年中國制造業(yè)采購經(jīng)理指數(shù)(PMI)來看，大型企業(yè)PMI全年穩(wěn)定于榮枯線以上，中型企業(yè)PMI在大多數(shù)月份也能夠維持在該水平，表明大、中型企業(yè)運行態(tài)勢相對穩(wěn)定。小型企業(yè)PMI在2021年僅有兩個月高于50%臨界點，不僅自2021年4月達到50.8%以后連續(xù)八個月低于臨界點，而且持續(xù)走低至12月的46.5%，表明小型企業(yè)景氣水平持續(xù)偏低，生產(chǎn)經(jīng)營壓力較大，這種結構分化導致經(jīng)濟增速不及預期。全國工商聯(lián)、國家金融與發(fā)展實驗室和螞蟻金服研究院聯(lián)合發(fā)布的《2019-2020年小微融資狀況報告》顯示，突如其來的新冠肺炎疫情加重了小微企業(yè)的融資和發(fā)展難度。面對長期持續(xù)的小微企業(yè)發(fā)展問題，跨周期調節(jié)如何持續(xù)發(fā)力是一重要命題。
其三，跨周期調節(jié)的政策評估制度不健全。只有多個政策聯(lián)動才能實現(xiàn)良好的跨周期調節(jié)效果，因此，對跨周期調節(jié)的政策效果評估除了需要對單個政策的設計和效果進行評估外，還要對其聯(lián)動效果進行評估。目前來看，我國政策工具的評估體系在逐步由資金使用的真實性向效率性轉變，但針對政策效果的評估往往局限于單一政策的效果，多項政策的協(xié)調配合評估機制尚未建立?？缰芷谡{節(jié)的政策評估包括事前和事后兩個方面的內容，相關評估制度的不健全性也寓于這兩個方面。一方面是事前評估，即在制定相關調節(jié)方案前充分論證政策的必要性、可行性、科學性等內容。而目前來看，跨周期調節(jié)追求的是中長期的結構性目標，如促進人口結構均衡、化解系統(tǒng)性風險等，這些跨越多周期的結構性調整目標在短期內難以被明確和量化，跨周期調節(jié)的短期措施也就難以獲得明確的目標指引，相關評估制度在建立過程中也存在缺位、泛化等問題。另一方面是事后評估，跨周期調節(jié)的長期性決定了事后評估制度既要有階段性評估又要有最終評估，階段性評估的內容包括分周期調控目標值和中長期目標值的科學性、分周期調控目標與中長期目標的吻合度、宏觀政策跨周期調節(jié)工具實施方向和力度與調控目標的契合度等，最終評估包括宏觀政策跨周期調節(jié)的整體效果、各項宏觀政策跨周期調節(jié)的協(xié)同效果等。
其四，財政“防風險”能力仍有待提高。就我國的經(jīng)濟現(xiàn)實而言，跨周期的財政政策既要考慮其逆周期的調控作用，又要顧及化解債務風險、合理設置財政杠桿、平衡財政收支壓力的中長期目標。但目前在實際操作中，持續(xù)的經(jīng)濟下行壓力需要財政加大對產(chǎn)業(yè)政策的補貼力度以及向就業(yè)部門的輸血力度，但財政收支有限，政府債務風險會被進一步推高。從數(shù)據(jù)上來看，2021年1-11月累計，全國一般公共預算收入191252億元，雖然同比增長12.8%，但較疫情前2019年同期水平僅增長6.86%。相比之下，為了保持逆周期調節(jié)的能力大幅增發(fā)政府債券，2021年1-11月累計發(fā)行政府債券131833億元，較2020年和2019年同期水平分別增長4.89%和62.51%。這樣的態(tài)勢并不僅僅會在短期存續(xù)，從中長期來看受新冠肺炎疫情沖擊、全球經(jīng)濟下滑的影響，未來幾年內我國財政收入都將呈低水平運行態(tài)勢，而創(chuàng)新型國家建設、化解過剩產(chǎn)能、穩(wěn)定就業(yè)等中長期任務要求財政支出又要保持一定強度，中長期突出的財政收支壓力要求跨周期調節(jié)的一攬子政策要充分考慮財政“防風險”的能力。
做好跨周期調節(jié)需要把握好幾個關鍵
一是強化跨周期調節(jié)的系統(tǒng)思維。一方面，在我國經(jīng)濟運行面臨諸多挑戰(zhàn)的背景下，跨周期調節(jié)實施的重點應聚焦于頂層設計的科學性和合理性，遵循系統(tǒng)化原則，強調自主性、靈活性和政策工具協(xié)調性的戰(zhàn)略布局。在逆周期調節(jié)的基礎上，跨周期調節(jié)更加強調中長期對逆周期調節(jié)短時失效的“跨越”，其核心是將順周期調控與逆周期調控的工作成果轉化為指導未來工作的戰(zhàn)略眼光。針對當前著力長遠，從宏觀政策的自主性、可控性、獨立性入手，注重其短期和長期效應，側重使用符合中長期政策目標的結構性工具，做到宏觀調控周期上的銜接、經(jīng)濟戰(zhàn)略實施和短期政策操作上的平衡、穩(wěn)步增長與抗風險的平衡，從而保障經(jīng)濟、行業(yè)、企業(yè)的穩(wěn)健運行，實現(xiàn)經(jīng)濟中長期可持續(xù)增長。另一方面，在當前宏觀政策體系下，單純對財政政策進行短期局部的效果評價早已無法適應我國社會主義現(xiàn)代化的發(fā)展階段，因此，跨周期調節(jié)需要把握好窗口期，精準實施宏觀調控，關注“多元聯(lián)動”的政策組合，特別是注重宏觀政策的有機銜接和相互配套，在政策實力上發(fā)揮最大組合效益，消除政策傳導中的信息衰減、效率衰減和體制衰減，構架科學合理的政策搭配和協(xié)調模式。發(fā)揮好財政政策和貨幣政策逆周期調節(jié)的平抑作用，強調財政政策貨幣政策對中長期戰(zhàn)略規(guī)劃、區(qū)域和產(chǎn)業(yè)等政策間的協(xié)調配合，將這種結構性、趨勢性的調節(jié)和短期的促進結合起來，從而促進經(jīng)濟結構持續(xù)優(yōu)化且保持“穩(wěn)中求進”的總體態(tài)勢以應對短期周期性波動和經(jīng)濟下行壓力。此外也要平衡政策規(guī)則和“相機決策”的成分：財政政策方面提高政策效能，對不同主體進行精準施策，并時刻把握國際國內雙循環(huán)大背景；貨幣政策方面保持流動性合理充裕，增強宏觀政策的自主性。
二是把握跨周期調節(jié)的服務對象。理順政策的預期傳導機制、降低不確定性，是宏觀政策跨周期調節(jié)的優(yōu)勢所在。通過穩(wěn)住并引導微觀主體和市場主體的預期，激活市場主體活力，以便將政策意圖清晰傳遞給市場主體，通過財政的預期傳導，保障宏觀政策的可持續(xù)性，從而降低發(fā)展不確定性。因此，宏觀政策跨周期調節(jié)需要注重宏觀政策和微觀基礎的緊密結合，重點以微觀主體或市場主體作為服務對象。從中長期視角來看，加強公眾溝通和預期管理，著力穩(wěn)定市場預期，給予企業(yè)及微觀主體更大的主動權和更大的發(fā)展空間，以增強市場主體參與經(jīng)濟活動的信心和熱情。同時，持續(xù)發(fā)揮積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策協(xié)調作用，聚焦于實體經(jīng)濟發(fā)展。第一，財政政策方面，采取精準扶持應對措施，不“大水漫灌”。加大對市場主體特別是中小微企業(yè)紓困幫扶力度。財政資金要以引導、撬動為主，幫助市場主體防范風險，而不是直接全面介入。根據(jù)國際環(huán)境變化和發(fā)展實體經(jīng)濟需要，加強政策儲備，研究和適時出臺部分惠企政策到期后的接續(xù)政策，進一步加大對中小微企業(yè)的支持力度，保持經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展和就業(yè)穩(wěn)定。在用好已出臺惠企政策基礎上，進一步采取措施穩(wěn)住市場主體、穩(wěn)住就業(yè)，保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間。第二，貨幣政策方面，運用信貸政策、結構性貨幣政策工具以及調整金融機構存款準備金率等方式，加強金融對實體經(jīng)濟的支持，增強前瞻性和實效性。貨幣政策在確保應有信貸規(guī)模和保持流動性合理充裕的情況下，助力中小企業(yè)和困難行業(yè)持續(xù)恢復，助力穩(wěn)定就業(yè)。未來應進一步強化金融服務實體經(jīng)濟的定位，嚴防發(fā)生系統(tǒng)性金融風險，推進普惠金融發(fā)展，有序推動金融業(yè)向實體經(jīng)濟讓利，實現(xiàn)實體經(jīng)濟與金融業(yè)的良性循環(huán)。
三是壓實跨周期調節(jié)的政策效能。統(tǒng)籌做好今明兩年財政政策銜接，提升政策效能和資金效益。首先，深化預算績效管理改革，強化跨周期預算績效評價。在跨周期的宏觀政策體系下，財政政策的績效評價應更多具備長期性、全面性特征，將財政行為活動內嵌于宏觀經(jīng)濟周期中的若干小周期內，并結合經(jīng)濟周期的波動趨勢進行全面有效的預算績效評價，從而進一步提高宏觀調控的科學性和有效性，確保我國經(jīng)濟發(fā)展中長期目標的實現(xiàn)。其次，關注財政支出中長期結構性問題，優(yōu)化支出結構，重點保障民生和基建投資，以保障人民群眾最直接最現(xiàn)實的利益。在“兜牢基層‘三保’（?；久裆?、保工資、保運轉）底線”的基礎上，做好民生保障和安全生產(chǎn)工作，堅持鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。推進基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，落實“三孩”生育政策，完善生育、養(yǎng)育、教育等政策配套措施。通過財政手段兜底保障民生，最大限度消除人民群眾的后顧之憂，能夠進一步擴大內需增長潛力，激發(fā)消費驅動的強勁經(jīng)濟增長動能，更加有利于構建財政與經(jīng)濟發(fā)展的良性互動格局，有利于經(jīng)濟社會的長期穩(wěn)定繁榮。最后，優(yōu)化收入分配結構。跨周期調節(jié)的實施應加強收入分配調節(jié)，加大稅收、社保、轉移支付等調節(jié)力度和精準度，充分發(fā)揮第三次分配作用，健全工資決定、合理增長和支付保障機制，合理調整最低工資標準，推動收入分配更加公平合理，促進公共服務均等化，著力增加低收入群體收入。
四是做好跨周期調節(jié)的風險管理，將穩(wěn)增長與防風險作為統(tǒng)一目標，實現(xiàn)二者長期動態(tài)均衡。宏觀政策跨周期調節(jié)不僅需要儲備政策，財政方面還要提高對存量隱性債務風險的重視程度，以積極應對改革中的中長期問題。綜合考慮財政空間和財政風險，在專項債發(fā)行過程中要特別注意防范地方政府債務風險的積聚，嚴格控制地方政府債務增量。當前防范化解地方政府債務問題已成為守住我國不發(fā)生系統(tǒng)性風險的重要內容，而做好跨周期調節(jié)風險管理是為了在長期債務風險領域進行更加嚴格的監(jiān)管約束。完善政府債務管理機制，在不突破債務限額的基礎上，重點關注政府自身財政現(xiàn)金流動態(tài)變化，保障國家財政可持續(xù)性發(fā)展。另外，防范基層“三保”風險。中央層面，重點關注地方“三保”支出預算安排、直達資金使用、債券還本付息、庫款管理等方面，強化制度建設，完善政策評估、預算審核和考核評價機制等措施，督促地方政府層層落實負好責任，有效防范風險，兜牢“三保”底線。地方層面，確保“三保”支出在財政支出的優(yōu)先地位，禁止擠占挪用“三保”支出，對“三保”支出保障不到位的地區(qū)，及時調整地方預算投資予以補足。在執(zhí)行過程中，要加強監(jiān)測并結合直達資金管理，時刻掌握基層執(zhí)行情況。同時地方政府要及時發(fā)現(xiàn)處置風險，嚴格實行債務預警提示和隱性債務風險等級通報制度，確保按期償還到期債權本金和利息。
（作者為中央財經(jīng)大學黨委副書記、副校長，中央財經(jīng)大學財政稅務學院教授、博導）
【注：本文系國家社會科學基金重大項目“實質性減稅降費與經(jīng)濟高質量發(fā)展研究”（項目編號：19ZDA070）的階段性成果】
【參考文獻】
①劉安長：《從逆周期到跨周期：財政政策調控的反思及展望》，《經(jīng)濟縱橫》，2021年第3期。
②馬海濤：《靈活運用財政政策做好宏觀經(jīng)濟跨周期調節(jié)》，《中國財經(jīng)報》，2021年9月14日。
③蒲實：《如何正確理解宏觀政策跨周期調節(jié)》，《學習時報》，2021年8月30日。
責編/謝帥 美編/李智
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