【摘要】新冠肺炎疫情常態(tài)化使全球治理面臨新的困境：責(zé)任缺位導(dǎo)致全球公共產(chǎn)品供給匱乏，信任赤字阻礙國際協(xié)調(diào)與合作，共識(shí)危機(jī)動(dòng)搖全球治理的觀念基礎(chǔ)，制度弱化降低全球治理體系的效能。全球治理面臨的嚴(yán)重困境也為其改革創(chuàng)新提供嶄新契機(jī)，全球治理改革應(yīng)從努力凝聚共識(shí)、強(qiáng)化制度韌性、踐行責(zé)任政治入手。中國應(yīng)更積極地參與全球治理改革，展現(xiàn)更多的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，與國際社會(huì)一道共建人類命運(yùn)共同體。
【關(guān)鍵詞】新冠肺炎疫情 全球治理 人類命運(yùn)共同體 【中圖分類號(hào)】D815 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
新冠肺炎疫情自2019年底暴發(fā)后，迅速進(jìn)入全球大流行狀態(tài)，時(shí)至今日仍肆虐全球，疫情防控由此進(jìn)入常態(tài)化階段。作為人類社會(huì)百年未遇的重大公共衛(wèi)生事件，疫情既是對(duì)各國治理水平和治理能力的“壓力測試”，也使近年來遭遇全球化逆流沖擊的國際合作和全球治理面臨更嚴(yán)峻的考驗(yàn)。在世紀(jì)疫情與百年變局疊加交織影響下，世界進(jìn)入新的動(dòng)蕩變革期。此種形勢使全球治理既面臨新的困境，也迎來改革創(chuàng)新的嶄新契機(jī)。
責(zé)任缺位導(dǎo)致全球公共產(chǎn)品供給匱乏
全球治理的實(shí)質(zhì)是解決全球公共產(chǎn)品的供給問題。所謂全球公共產(chǎn)品，是指一種具有實(shí)際的跨國外部性和非排他性的物品、資源、服務(wù)、規(guī)則系統(tǒng)或政策體制。全球治理體系中的多元行為體都有著提供全球公共產(chǎn)品的責(zé)任，尤其是大國在此方面負(fù)有更大的且不可推卸的責(zé)任。如果大國推卸責(zé)任，世界將很可能陷入所謂的“金德爾伯格陷阱”而出現(xiàn)混亂甚至發(fā)生沖突和戰(zhàn)爭。所以，實(shí)現(xiàn)全球治理就是要保障全球公共產(chǎn)品供給的可持續(xù)性。然而，隨著疫情常態(tài)化，各國既要面對(duì)國內(nèi)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的雙重艱巨任務(wù)，也要應(yīng)對(duì)由世界經(jīng)濟(jì)深度衰退和國際安全形勢不穩(wěn)定性、不確定性增加等所產(chǎn)生的新的外部挑戰(zhàn)，這對(duì)其提供全球公共產(chǎn)品的責(zé)任擔(dān)當(dāng)而言無疑是巨大考驗(yàn)。
根據(jù)國際貨幣基金組織2020年年報(bào)，疫情作為一場前所未有的危機(jī)，“引發(fā)了‘大蕭條’以來最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退”，“經(jīng)濟(jì)崩潰的程度和速度是前所未有的”。同時(shí)，危機(jī)也使得“世界各國民眾的生活都發(fā)生了深遠(yuǎn)的變化：經(jīng)濟(jì)衰退、失業(yè)率上升、氣候變化、技術(shù)進(jìn)步與工業(yè)自動(dòng)化、數(shù)字貨幣興起、儲(chǔ)蓄收益率下降、不平等現(xiàn)象加劇以及債務(wù)水平走高”。雖然國際貨幣基金組織2021年4月發(fā)布的《世界經(jīng)濟(jì)展望報(bào)告》預(yù)測2021年全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步企穩(wěn)，但也指出復(fù)蘇進(jìn)程出現(xiàn)分化且存在極大不確定性，并且，危機(jī)的中期損失規(guī)模仍很巨大，到2024年全球的預(yù)期產(chǎn)出將比疫情前下降約3%。持續(xù)的經(jīng)濟(jì)衰退不但加大了一些國家發(fā)生社會(huì)動(dòng)蕩和政治危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)，而且進(jìn)一步加劇了地緣政治緊張局面。世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的《2021年全球風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告》指出，疫情不但使國際社會(huì)多年來在全球減貧和縮減社會(huì)不平等方面取得的進(jìn)展發(fā)生倒退，而且進(jìn)一步威脅社會(huì)凝聚力和全球合作，加劇地緣政治緊張局面。
在疫情造成的內(nèi)外困境面前，越來越多的國家趨向“內(nèi)顧化”，即政府更加重視國內(nèi)問題，而提供全球公共產(chǎn)品的能力和意愿明顯下降。加之疫情對(duì)國際交流與合作造成了客觀阻礙，有些國家甚至試圖采取與世界“脫鉤”的政策。在疫情防控方面，個(gè)別大國企圖通過疫情政治化、病毒標(biāo)簽化等行為來轉(zhuǎn)嫁矛盾，推卸或轉(zhuǎn)移本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、氣候變化等一系列全球性挑戰(zhàn)方面，個(gè)別大國采取單邊主義政策，使得以多邊合作機(jī)制為基礎(chǔ)的全球公共產(chǎn)品面臨嚴(yán)重短缺。由此可知，疫情常態(tài)化造成的責(zé)任缺位影響了全球公共產(chǎn)品供給。
信任赤字阻礙國際協(xié)調(diào)與合作
全球治理是國際社會(huì)中的多元行為體為應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)而進(jìn)行協(xié)調(diào)與合作的過程，而有效的協(xié)調(diào)與合作有賴于相互間的信任。然而，隨著百年變局的加速演進(jìn)，國際力量對(duì)比發(fā)生深刻變化，加上疫情常態(tài)化的沖擊，國家間普遍出現(xiàn)信任赤字。美國在西方權(quán)力政治思維的影響下，堅(jiān)持將中國崛起視為對(duì)其自身優(yōu)勢地位和其主導(dǎo)的現(xiàn)行國際秩序的重大威脅和挑戰(zhàn)，不斷加大對(duì)中國的競爭、防范和遏制。在此情形下，中美破解信任赤字并尋求合作是全球治理順利推進(jìn)的關(guān)鍵。
進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著新興市場國家和發(fā)展中國家的群體性崛起，國際力量對(duì)比朝著相對(duì)均衡的方向發(fā)展。2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)后，國際權(quán)力格局“東升西降”的態(tài)勢更加明顯，而新冠肺炎疫情的全球大流行則進(jìn)一步加速了這一趨勢。在國際權(quán)力結(jié)構(gòu)變化中，中美力量對(duì)比變化尤為突出。根據(jù)國際貨幣基金組織的統(tǒng)計(jì)，2020年，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)增速為-4.7%，美國為-3.5%，新興市場與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體則為-2.2%，而中國是世界主要經(jīng)濟(jì)體中唯一實(shí)現(xiàn)正增長的國家。由此可見，疫情在持續(xù)縮小中美之間的經(jīng)濟(jì)實(shí)力差距，這也加劇了一些西方政客的焦慮和擔(dān)憂。
特朗普政府時(shí)期，美國就明確將中國定位為“主要戰(zhàn)略競爭對(duì)手”，通過貿(mào)易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)、輿論戰(zhàn)等強(qiáng)硬手段進(jìn)行極限施壓，企圖迫使中國讓步；拜登政府則將中國稱為“最嚴(yán)峻的競爭對(duì)手”，通過聯(lián)合盟友繼續(xù)打壓中國。在安全上，美國激活和強(qiáng)化了與日澳印的四方安全對(duì)話機(jī)制，并積極組建三邊安全伙伴關(guān)系“AUKUS”；在經(jīng)濟(jì)上，美國繼續(xù)對(duì)華加征關(guān)稅，并威脅對(duì)華發(fā)動(dòng)301調(diào)查；在輿論上，美國動(dòng)用情報(bào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行新冠病毒溯源調(diào)查，不斷抹黑中國。綜上可知，中美信任危機(jī)將加劇兩國戰(zhàn)略競爭，不但會(huì)惡化兩國關(guān)系，也會(huì)影響國際社會(huì)的團(tuán)結(jié)與合作，進(jìn)而對(duì)全球治理進(jìn)程形成極大阻礙。
共識(shí)危機(jī)動(dòng)搖全球治理的觀念基礎(chǔ)
共識(shí)是全球治理的前提和基礎(chǔ)。所謂共識(shí)，指的是人們共有的一系列信念、價(jià)值觀念和規(guī)范準(zhǔn)則等。共識(shí)的形成實(shí)際上是處理差異、縮小矛盾和歧見，并匯聚彼此交匯點(diǎn)和共同點(diǎn)的過程。隨著世界政治多極化、文化多元化趨勢的日益顯著，承認(rèn)和尊重差異成為促進(jìn)世界和平與發(fā)展的必然要求。真正的全球治理是在尊重多元行為體在利益訴求和價(jià)值觀念等方面差異的基礎(chǔ)上，通過協(xié)商達(dá)成共識(shí)并促進(jìn)共同行動(dòng)。然而，近年來狹隘民族主義、民粹主義興起，逆全球化風(fēng)潮涌動(dòng)，全球治理的基本共識(shí)陷入危機(jī)。
在新冠肺炎疫情這場全球重大公共衛(wèi)生危機(jī)面前，任何一個(gè)國家都不可能獨(dú)善其身。各國應(yīng)秉持人類衛(wèi)生健康共同體觀念，加強(qiáng)團(tuán)結(jié)協(xié)作、共度危機(jī)。然而，有的國家奉行狹隘民族主義和本國利益優(yōu)先原則，以零和博弈思維看待自身與他國的關(guān)系，不顧及與他國的共同利益，將本國利益凌駕于他國利益和國際社會(huì)的共同利益之上，甚至還公然煽動(dòng)種族歧視和仇恨，既加劇國內(nèi)社會(huì)的割裂和不穩(wěn)定，也使國際社會(huì)面臨分裂和對(duì)抗的危險(xiǎn)。
在疫情防控方面，個(gè)別大國奉行“本國優(yōu)先”政策，堅(jiān)持疫苗民族主義，破壞全球抗疫合力。疫苗是戰(zhàn)勝疫情的最有力武器，實(shí)現(xiàn)全球疫苗的公平合理分配，確保發(fā)展中國家的可及性和可負(fù)擔(dān)性，對(duì)戰(zhàn)勝疫情至關(guān)重要，而個(gè)別大國卻對(duì)疫苗和原材料采取出口限制政策，人為制造全球免疫鴻溝，不但削弱全球抗疫努力，也給經(jīng)濟(jì)恢復(fù)帶來更大的不確定性。不可否認(rèn)，疫情在客觀上造成了全球化收縮，全球價(jià)值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈出現(xiàn)局部受阻和斷裂，在一定程度上動(dòng)搖了一些國家政府支持開放型經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。由此，個(gè)別國家推行貿(mào)易保護(hù)主義以及“去全球化”政策，鼓吹所謂的“經(jīng)濟(jì)脫鉤”，使全球經(jīng)濟(jì)開放合作的共識(shí)面臨動(dòng)搖危險(xiǎn)。
制度弱化降低全球治理體系效能
全球治理需要依靠有效的國際制度。作為國際社會(huì)中一整套相互關(guān)聯(lián)并持久存在的約束規(guī)則，國際制度通過規(guī)定行為體的角色、制約其行為并塑造行為預(yù)期，解決集體行動(dòng)的困境與難題。尤其是在世界動(dòng)蕩變革期，國際制度對(duì)于促進(jìn)國際合作和穩(wěn)定世界秩序具有重要作用。然而，近年來，逆全球化風(fēng)潮不時(shí)高漲，尤其是個(gè)別大國推行單邊主義和保護(hù)主義政策，嚴(yán)重沖擊了現(xiàn)行全球治理體系的多邊制度支柱。新冠肺炎疫情全球大流行后，部分西方國家的國內(nèi)政治全面右轉(zhuǎn)，充斥著對(duì)“全球主義”的攻擊，減少對(duì)多邊制度的政治和資金支持成為這些國家的一種“政治正確”。加之疫情對(duì)現(xiàn)行多邊機(jī)制造成沖擊，使得一些重要的多邊制度在功能上受到削弱，極大降低了全球治理體系的效能。
新冠肺炎疫情暴發(fā)后，作為全球公共衛(wèi)生治理的核心，世界衛(wèi)生組織（WHO）迅速采取行動(dòng)，在指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全球抗疫方面發(fā)揮了重要作用。但需要指出的是，疫情的全球大流行和防控常態(tài)化也暴露出WHO一些功能上的短板。由于個(gè)別國家削減對(duì)WHO的資金支持甚至威脅退出WHO，加劇了長期困擾WHO的資源短缺問題，進(jìn)一步影響了其自主性，并削弱了其應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的能力。同時(shí)，WHO相關(guān)制度的執(zhí)行力也面臨挑戰(zhàn)，比如要求成員就相關(guān)數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)充分共享的規(guī)定等，在疫情期間未能得到很好貫徹。
此外，作為全球貿(mào)易治理的最核心機(jī)構(gòu)，世界貿(mào)易組織（WTO）在疫情暴發(fā)前就因美國多次采取明顯違反WTO規(guī)則的單邊貿(mào)易保護(hù)措施而面臨權(quán)威性嚴(yán)重?fù)p害的問題，并且美國還蓄意阻撓其爭端解決機(jī)制下的上訴機(jī)構(gòu)開啟新法官候選人甄選程序，使WTO陷入空前危機(jī)。而疫情的暴發(fā)更是暴露出WTO存在的一些制度缺陷。比如，包括醫(yī)療用品在內(nèi)的一些抗疫物資仍存在高關(guān)稅問題，各國對(duì)抗疫物資的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一和海關(guān)檢驗(yàn)程序等不一致造成抗疫物資的流通不暢，一些國家借疫情推動(dòng)企業(yè)重組供應(yīng)鏈而產(chǎn)生新的貿(mào)易保護(hù)和投資限制，等等?？傊咔槌B(tài)化凸顯并加重了現(xiàn)行多邊制度的一些短板，改革創(chuàng)新全球治理體系顯得尤為迫切。
全球治理改革的著力點(diǎn)
當(dāng)前，全球治理既面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，也迎來了改革創(chuàng)新的嶄新契機(jī)。全球治理改革應(yīng)從努力凝聚共識(shí)、強(qiáng)化制度韌性和踐行責(zé)任政治三個(gè)方面入手。
首先，要努力凝聚共識(shí)。世界的大動(dòng)蕩大變革加劇了國際社會(huì)的分裂乃至對(duì)立，要推進(jìn)全球治理改革，凝聚共識(shí)尤為重要和必要。針對(duì)當(dāng)前存在的共識(shí)危機(jī)，國際社會(huì)應(yīng)著力凝聚全球治理的信念共識(shí)、目標(biāo)共識(shí)、價(jià)值共識(shí)和規(guī)范共識(shí)。一要堅(jiān)定信念共識(shí)。新冠肺炎疫情的持續(xù)蔓延，迫切需要國際社會(huì)攜手應(yīng)對(duì)、共克時(shí)艱，而疫情后全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的前景更凸顯出開放合作的重要性。二要明確目標(biāo)共識(shí)，推動(dòng)構(gòu)建一個(gè)更具包容性、代表性、參與性的全球治理體系。三要匯聚價(jià)值共識(shí)，全球治理需要全球主義價(jià)值觀的指導(dǎo)，這就要求擺脫國家中心論的束縛，代之以人類中心論、世界整體論。四要明確規(guī)范共識(shí)，踐行真正的多邊主義，堅(jiān)持國際上的事情由大家共同商量著辦，國際上的規(guī)則由大家共同制定；堅(jiān)持開放包容，反對(duì)封閉排他；堅(jiān)持合作共贏，反對(duì)零和博弈。
其次，要強(qiáng)化制度韌性。面對(duì)新形勢對(duì)多邊制度的沖擊，強(qiáng)化制度韌性，提升其抵抗干擾和進(jìn)行自我鞏固、自我強(qiáng)化的能力十分重要。為此，一要增強(qiáng)制度的適應(yīng)力。多邊制度要順應(yīng)環(huán)境變化要求，積極回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題，及時(shí)進(jìn)行改革創(chuàng)新。二要強(qiáng)化制度的凝聚力。既要提升多邊制度的經(jīng)濟(jì)效能，使成員國獲得實(shí)實(shí)在在的利益，也要加強(qiáng)公正性建設(shè)，使成員國受到公平對(duì)待，還要增強(qiáng)激勵(lì)性機(jī)制建設(shè)，鼓勵(lì)成員國積極參與和自主貢獻(xiàn)。三要加強(qiáng)制度的約束力。一方面要通過增加成員國的違約和退約成本，督促其承擔(dān)誠實(shí)守約的義務(wù)；另一方面要加強(qiáng)道德性約束，強(qiáng)化誠信、忠誠、遵約等行為規(guī)范建設(shè)，并加強(qiáng)對(duì)這些行為規(guī)范的傳播和擴(kuò)散，使其成為國際公共倫理道德，進(jìn)而形成“軟制約”。
最后，要踐行責(zé)任政治。所謂責(zé)任政治，就是以責(zé)任為“中軸”的政治形態(tài)，強(qiáng)調(diào)政治中的責(zé)任關(guān)系和責(zé)任形式，并以此展開特定的權(quán)力結(jié)構(gòu)、制度設(shè)計(jì)與行為方式。在當(dāng)下，盡管各國的首要任務(wù)是將自己的事情做好，但由于身處一個(gè)相互依賴的世界，各國都應(yīng)以聯(lián)系的方法和整體性的思維來看待和處理自身與世界的關(guān)系，在追求本國利益的同時(shí)不能無視甚至損害他國的利益，要在促進(jìn)世界和平、發(fā)展與繁榮中更好實(shí)現(xiàn)自身利益。所以，尤其對(duì)大國而言，承擔(dān)相應(yīng)的國際責(zé)任，是更好實(shí)現(xiàn)自身利益的必然選擇。
全球治理改革中的中國角色
中國一直積極參與全球治理，始終是世界和平的建設(shè)者、全球發(fā)展的貢獻(xiàn)者、國際秩序的維護(hù)者、公共產(chǎn)品的提供者，在人類社會(huì)再次面臨何去何從的歷史當(dāng)口，中國應(yīng)展現(xiàn)更多的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，積極參與全球治理改革，與國際社會(huì)一道共建人類命運(yùn)共同體。
第一，做新思想的引領(lǐng)者。當(dāng)前，世界進(jìn)入新的動(dòng)蕩變革期，各種思潮紛紛涌現(xiàn)，并相互激蕩，逆全球化、新型全球化、國家主義、全球主義、民粹主義、種族主義等，都深刻影響著世界的發(fā)展走向。在此形勢下，大國應(yīng)承擔(dān)起引領(lǐng)世界朝著正確方向前行的歷史責(zé)任，倡導(dǎo)并確立一種順應(yīng)時(shí)代潮流并有助于破解世界難題的新觀念。中國提出的人類命運(yùn)共同體理念，就是通過強(qiáng)調(diào)人類整體利益與民族、國家以及個(gè)體利益的兼容性和相通性，弘揚(yáng)和平、發(fā)展、公平、正義、民主、自由的全人類共同價(jià)值，呼吁共建一個(gè)持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界。
第二，做多邊主義的捍衛(wèi)者。多邊主義是應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)的必由之路。面對(duì)個(gè)別大國打著多邊主義旗幟實(shí)際推行“本國優(yōu)先的多邊主義”“俱樂部式的多邊主義”“有選擇的多邊主義”的單邊主義和霸權(quán)行為，中國堅(jiān)定捍衛(wèi)和積極踐行真正的多邊主義。中國主張，真正的多邊主義，就是國際上的事情要由各國商量著辦，要按大家同意的規(guī)矩辦，要兼顧各國利益和關(guān)切。聯(lián)合國是踐行和維護(hù)多邊主義的重要平臺(tái)，中國堅(jiān)定維護(hù)以聯(lián)合國為核心的國際體系，堅(jiān)持以聯(lián)合國憲章宗旨和原則為基礎(chǔ)的國際關(guān)系基本準(zhǔn)則。同時(shí)，為了增強(qiáng)聯(lián)合國的有效性和權(quán)威性，中國大力支持并積極推動(dòng)聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)的改革，使其能夠更好地回應(yīng)世界變局。
第三，做全球行動(dòng)者。“行之力則知愈進(jìn)，知之深則行愈達(dá)。”做知行合一的行動(dòng)派，是中國的一貫做法。鑒于疫情是當(dāng)前全球面臨的最嚴(yán)重挑戰(zhàn)之一，為促進(jìn)疫苗公平分配、加強(qiáng)全球抗疫合作，中國積極向有需要的國家提供疫苗和相應(yīng)技術(shù)支持。截至2021年9月，中國已經(jīng)向100多個(gè)國家和國際組織提供了12億劑疫苗和原液，向150多個(gè)國家和14個(gè)國際組織提供了抗疫物資援助。面對(duì)疫后全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的不確定性和不均衡性，中國作為率先恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國家，緊抓全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇，培育和壯大數(shù)字經(jīng)濟(jì)新引擎，深化數(shù)字經(jīng)濟(jì)開放合作，讓世界各國共享數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利。2021年9月16日，中國正式申請(qǐng)加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP），全面接軌新一代國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，既表明中國構(gòu)建更高水平制度性開放體系的決心，也為各國合作提供了新機(jī)遇，為世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇注入了新動(dòng)力。
總之，世界百年未有之大變局下的大動(dòng)蕩大變革，既加重了全球治理的困境，也為其改革創(chuàng)新提供了嶄新機(jī)遇。中國始終是國際社會(huì)中負(fù)責(zé)任的一員，未來將以更大的使命擔(dān)當(dāng)參與全球治理改革，秉持人類命運(yùn)共同體理念，堅(jiān)定維護(hù)并積極踐行真正的多邊主義，為推動(dòng)世界的和平、發(fā)展、合作貢獻(xiàn)中國智慧和中國力量。
（作者為外交學(xué)院國際關(guān)系研究所教授，北京市對(duì)外交流與外事管理研究基地研究員）
【注：本文系國家社科基金項(xiàng)目“人類命運(yùn)共同體視域下全球公域治理路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：21AGJ006）階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
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責(zé)編/孫渴 美編/李祥峰
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