【摘要】黨的十八大以來，黨和國家整體監(jiān)督體系的建設(shè)和專門監(jiān)督機構(gòu)的培育進入新時期。紀檢監(jiān)察工作由高校紀律檢查委員會一體開展，其屬性定位也進一步調(diào)整和清晰化。高校紀檢監(jiān)察是實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的主要途徑，也是國家監(jiān)察職能在高校的必要延伸。作為監(jiān)督體系的有機組成部分，高校紀檢監(jiān)察還應(yīng)與其他監(jiān)督類型相互貫通、協(xié)調(diào)，共同營造風清氣正的育人環(huán)境。
【關(guān)鍵詞】高校紀檢監(jiān)察 高校紀委 監(jiān)督體系 派駐監(jiān)督 審計監(jiān)督 【中圖分類號】K203 【文獻標識碼】A
在2018年國家監(jiān)察體制改革前，高校雖基本形成了紀律檢查和行政監(jiān)察相結(jié)合的工作格局，取得了重要成績，但在監(jiān)督范圍、體制機制、治理效能等方面仍存在一些不足。國家監(jiān)察制度的確立奠定了國家監(jiān)察體制改革新的里程碑，黨和國家制度雙向發(fā)力，整體監(jiān)督體系的建設(shè)和專門監(jiān)督機構(gòu)的培育進入了新時期。在此背景下，高校紀檢監(jiān)察工作由高校紀律檢查委員會一體開展，高校紀檢監(jiān)察體制改革不斷深入，成效逐步顯現(xiàn)，高校紀檢監(jiān)察的屬性和職能定位也進一步調(diào)整和清晰。
當前，我們正向著第二個百年奮斗目標前進，國家治理各領(lǐng)域的發(fā)展進入新時期。堅持黨的全面領(lǐng)導，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的紀檢監(jiān)察體系，不斷完善各領(lǐng)域監(jiān)督制度，是新時期黨和國家監(jiān)督制度的重大頂層設(shè)計。清晰定位新時期高校紀檢監(jiān)察的屬性，形成監(jiān)督有力、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的高校紀檢監(jiān)察工作體制，將促使既有的實踐成果、制度優(yōu)勢持續(xù)轉(zhuǎn)化為治理效能，為營造風清氣正的育人環(huán)境提供堅實保障。
高校紀檢監(jiān)察是實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的主要途徑
第一，依規(guī)開展高校黨內(nèi)監(jiān)督具有深刻意義。高校是我國高等教育發(fā)展的依托，是社會主義人才培養(yǎng)的搖籃，是國家科研創(chuàng)新的生力軍。其政治生態(tài)環(huán)境的好壞、依法依規(guī)治校程度的高低，直接影響著新時期立德樹人、科研創(chuàng)新的成效，關(guān)系著國家人才儲備、國家安全等重大利益。中國共產(chǎn)黨以黨內(nèi)監(jiān)督為利器，強化監(jiān)督制度和組織建設(shè)，不斷進行自我建設(shè)、自我凈化。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》《關(guān)于加強高校黨的政治建設(shè)的若干措施》等黨內(nèi)法規(guī)陸續(xù)制定和修訂，對包括高校在內(nèi)的基層單位落實黨內(nèi)監(jiān)督提出了具體要求、方法和保障。只有不斷汲取監(jiān)督實踐的經(jīng)驗教訓，完善黨內(nèi)監(jiān)督制度規(guī)范，搭建黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋格局，才能維護高校政治思想和教育環(huán)境的純潔性，切實推進“師德師風”等建設(shè)工作，為高校治理提供有力的政治保障。
第二，準確定位高校紀檢監(jiān)察工作在黨內(nèi)監(jiān)督中的重要地位。在黨內(nèi)監(jiān)督體系中，黨委全面監(jiān)督，紀檢機關(guān)專責監(jiān)督。高校管黨治黨目標的實現(xiàn)需要在黨委領(lǐng)導下，由高校紀委以黨內(nèi)監(jiān)督為主導，全面開展各種形式的監(jiān)督檢查工作。高校黨委擔負全面從嚴治黨的主體責任，黨委書記切實履行對反腐敗等監(jiān)督工作的整體領(lǐng)導職責。而高校的黨內(nèi)監(jiān)督還需專門機構(gòu)開展制度化的嚴格監(jiān)督，高校紀委協(xié)助校黨委推動全面從嚴治黨落實、管黨治黨責任全覆蓋?！吨袊伯a(chǎn)黨普通高等學校基層組織工作條例》規(guī)定，“高校紀委是高校黨內(nèi)監(jiān)督專責機關(guān)，履行監(jiān)督執(zhí)紀問責職責”，“協(xié)助高校黨委推進全面從嚴治黨、加強黨風建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”，包括配合黨委做好巡察等工作。高校紀委在獨立履責的同時，還應(yīng)將其處理特別重要或者復雜案件的情況向高校黨委報告。該條例明晰了高校紀委的組織屬性、主要任務(wù)及其與高校黨委的工作關(guān)系，為高校紀委聚焦主責主業(yè)提供了制度依據(jù)。高校紀檢監(jiān)察應(yīng)以“黨內(nèi)監(jiān)督”為標識，以專責機關(guān)監(jiān)督為實質(zhì)，同時遵循“協(xié)助不包攬、推動不代替、到位不越位”的工作原則。作為專責機構(gòu)負責人，高校紀委書記不宜兼任學校其他職務(wù)，包括不涉及紀檢監(jiān)察、校內(nèi)巡察等工作的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的成員代表。
第三，作為高校內(nèi)部的黨內(nèi)監(jiān)督專責機關(guān)，高校紀委需要持續(xù)重視組織建設(shè)。條例要求高校紀委設(shè)立專門工作機構(gòu)，配備必要的工作人員。當前，一些高校沿用以往的機構(gòu)設(shè)置，對職能予以充實；一些高校重新設(shè)置紀委機構(gòu)、調(diào)配人員，制定新的規(guī)定，甚至有部分高校紀委對標紀檢監(jiān)察機關(guān)的工作部門分工設(shè)置其內(nèi)設(shè)機構(gòu)；一些高校探索開展派駐監(jiān)督，等等。此外，高校內(nèi)部還有下級黨組織設(shè)置相關(guān)紀檢組織和人員，主要是院系級單位的紀委或紀檢委員以及支部紀檢委員。總體上，大多高校已建立紀委工作機構(gòu)，但機構(gòu)的科學化、體系化、專業(yè)化程度，以及側(cè)重點仍有較大差異，尚需在高校治理中不斷探索符合教育管理特點和規(guī)律的紀檢工作體系，通過科學協(xié)調(diào)的機構(gòu)設(shè)置和充分專業(yè)的人員配備，為高校紀檢監(jiān)察工作充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督作用奠定組織基礎(chǔ)。
高校紀檢監(jiān)察是國家監(jiān)察職能的必要延伸
第一，高校紀檢監(jiān)察與國家監(jiān)察制度密切關(guān)聯(lián)。第十三屆全國人大修改了《中華人民共和國憲法》，出臺了《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》），充實完善了國家權(quán)力體系，帶來了國家公權(quán)監(jiān)督體系的革新。通過組織和制度的整體創(chuàng)新，實現(xiàn)國家監(jiān)察體制改革，與黨內(nèi)監(jiān)督合力形成了新的監(jiān)督體系。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定可知，公辦高校公職人員行使的權(quán)力也是應(yīng)受監(jiān)察監(jiān)督的公權(quán)力。從法律層面看，國家監(jiān)察對于高校中履行公職的人員而言是一種外部監(jiān)督。監(jiān)察力量除了中央到地方的四級監(jiān)察委員會之外，在基層單位層面也不能忽視。制度化、常態(tài)化的監(jiān)察職能實現(xiàn)，要求在高校中設(shè)置與上級監(jiān)察機關(guān)職能對接的監(jiān)察機構(gòu)，使國家監(jiān)察能夠真正融入相關(guān)校務(wù)工作，使這種外部監(jiān)督在高校“體內(nèi)”發(fā)揮作用。
第二，當前國家監(jiān)察職能在高校的實現(xiàn)主要通過兩類方式共同作用。一是高校內(nèi)生式。各高校紀委設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)察機構(gòu)，作為高校貫徹監(jiān)察制度的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。調(diào)研顯示，多數(shù)高校在紀委之下設(shè)置監(jiān)察處，一般與紀律檢查機構(gòu)合署辦公，紀法雙施雙守。從組織體系而言，高校監(jiān)察機構(gòu)本身不屬于國家監(jiān)察機關(guān)，但其工作內(nèi)容以國家監(jiān)察制度為尺度，檢視高校有關(guān)工作，也實現(xiàn)了高校紀委與國家監(jiān)察體系的整體銜接，是國家監(jiān)察職能在高校的延伸。
二是外部監(jiān)察力量嵌入式。主要表現(xiàn)為中央提級管理和地方監(jiān)委派駐。中央和地方監(jiān)察委員會在教育行政部門和部分地方高校派駐的監(jiān)察機構(gòu)或者專員，本質(zhì)上是依法行使監(jiān)察權(quán)的國家監(jiān)察機關(guān)的機構(gòu)和人員，相對于高校而言屬于外部機構(gòu)設(shè)置。隨著此輪“中管高校”紀檢監(jiān)察體制改革的啟動，31所“中管高校”的紀委接受學校黨委和屬地?。ㄊ校┘o委監(jiān)委的雙重領(lǐng)導，同時接受駐主管部門紀檢監(jiān)察組的指導。其紀委書記的人事權(quán)更是體現(xiàn)了“提級管理”，由中央紀委國家監(jiān)委會同主管部門黨組行使，極大提升了監(jiān)督的權(quán)威性、有效性。在地方，“省屬高校”紀檢監(jiān)察體制改革也在扎實有序地推進，結(jié)合本地實際探索出切實可行的“派駐新模式”。天津、安徽等地高校的派駐紀檢監(jiān)察組、監(jiān)察專員，按照省級紀委監(jiān)委授權(quán)，根據(jù)《監(jiān)察法》和黨內(nèi)法規(guī)，履行紀檢監(jiān)察職能。北京市屬高校、河南省管高校等則保留紀委設(shè)置，任命紀委書記為監(jiān)察專員，設(shè)立監(jiān)察專員辦公室，與紀委合署辦公?！侗O(jiān)察法》規(guī)定，“各級監(jiān)察委員會可以向本級中國共產(chǎn)黨機關(guān)、國家機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域、國有企業(yè)等派駐或者派出監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員”。上述模式中的高校監(jiān)察機構(gòu)和專員履行監(jiān)察職責，屬于國家監(jiān)察的范疇。有關(guān)派駐機構(gòu)及監(jiān)察人員應(yīng)嚴格依據(jù)《監(jiān)察法》《中華人民共和國監(jiān)察官法》《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》等法律法規(guī)，在其職權(quán)范圍內(nèi)對所辦理的高校監(jiān)察事項履職。
總體來看，國家監(jiān)察制度的確立給高校帶來了嶄新的監(jiān)督格局。監(jiān)察職能向高校延伸，紀檢監(jiān)察機構(gòu)合并設(shè)立，紀法并用，有力保障了監(jiān)督全覆蓋要求，紀檢監(jiān)察體制改革取得顯著成效。
高校紀檢監(jiān)察是黨和國家監(jiān)督體系的有機組成部分
首先，從國家機關(guān)層面講，紀律檢查機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)分別是黨和國家自我監(jiān)督的專責機關(guān)。紀檢機關(guān)負責對黨員及黨組織的執(zhí)紀，監(jiān)察機關(guān)負責對公職人員的執(zhí)法。如前所述，高校紀檢監(jiān)察工作的承載主體是高校紀委，相關(guān)監(jiān)察工作恰恰實現(xiàn)了這種執(zhí)紀和執(zhí)法的貫通，即黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的有機統(tǒng)一。因此，高校紀委既是黨的紀檢機關(guān)在高校的組織設(shè)置，也是國家監(jiān)察職能在高校的延伸。
其次，整個監(jiān)督體系內(nèi)應(yīng)當形成有機協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)，既差異獨立，又協(xié)力聯(lián)通。就監(jiān)督體系的其他部分對高校的輻射作用來看，高校紀檢監(jiān)察還應(yīng)與之相互貫通、協(xié)調(diào)。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，“健全黨和國家監(jiān)督體系，構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”。黨的十九屆四中全會重申“堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系”“以黨內(nèi)監(jiān)督為主導，推動各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)”，并強調(diào)發(fā)揮審計等監(jiān)督職能作用。
總體上，應(yīng)當注重黨內(nèi)監(jiān)督與職能監(jiān)督的貫通協(xié)調(diào)，事前、事中防控與事后監(jiān)督的銜接配合。多數(shù)學校通過分階段、多輪次、定期巡察有效落實高校全面從嚴治黨主體責任。有的高校黨委把校內(nèi)巡察作為“書記工程”來抓，將校內(nèi)巡察列入書記校長履職重點項目，黨委書記擔任巡察組組長，全程指導巡察制度體系建設(shè)和巡察工作開展。而審計、財會、統(tǒng)計等機構(gòu)則具有相應(yīng)領(lǐng)域的職能監(jiān)督優(yōu)勢，是紀檢監(jiān)察監(jiān)督的有力支撐。此外，部分高校還設(shè)有內(nèi)控管理機構(gòu)，主要致力于高校內(nèi)部組織機構(gòu)的規(guī)范化、制度化建設(shè)?？傮w來說，黨委巡察、紀檢監(jiān)察均具有政治性，黨委巡察更具整體性、全局性，紀檢監(jiān)察則進行專責監(jiān)督，而審計、財會、統(tǒng)計等發(fā)揮職能監(jiān)督作用；內(nèi)控、財會等工作更傾向于事前、事中防控，而審計、統(tǒng)計、紀檢監(jiān)察等作為事后監(jiān)督的特征則更為突出。在充分認識不同類型監(jiān)督的性質(zhì)特點、職責范圍、工作方式的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)各種監(jiān)督相互間有機銜接，形成監(jiān)督合力。
以紀檢監(jiān)察和審計監(jiān)督的關(guān)系為例。十九屆中央紀委四次全會工作報告提出，促進黨內(nèi)監(jiān)督與審計監(jiān)督貫通融合、協(xié)調(diào)協(xié)同。同時根據(jù)《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》，內(nèi)部審計是對高校及所屬單位“財政財務(wù)收支、經(jīng)濟活動、內(nèi)部控制、風險管理等實施獨立、客觀的監(jiān)督、評價和建議”的活動。因此，從確切探究經(jīng)濟性、資源性問題角度而言，審計工作往往能夠深入揭示高校治理中的重大違紀違法問題，為紀檢監(jiān)察工作提供線索、探明方向發(fā)揮不可替代的作用。根據(jù)相應(yīng)領(lǐng)域法律法規(guī)及規(guī)章，無論是紀檢監(jiān)察還是審計，都強調(diào)相應(yīng)國家機關(guān)對基層單位工作的業(yè)務(wù)指導和監(jiān)督，均已形成了紀檢監(jiān)察領(lǐng)域或是審計領(lǐng)域有制度保障的各自縱向關(guān)系。但從健全整體的黨和國家監(jiān)督體系而言，不同監(jiān)督方式間的橫向關(guān)系的暢通協(xié)調(diào)，恰恰是當前體系建設(shè)的重點難點，更是發(fā)揮監(jiān)督合力必須鋪陳的路徑。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》等相關(guān)法規(guī)規(guī)章，一方面，各高校紀委應(yīng)當設(shè)立專門工作機構(gòu)，形成權(quán)威高效的紀檢監(jiān)察組織體系；另一方面，高校還應(yīng)當“設(shè)置獨立的機構(gòu)或明確相關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)作為內(nèi)部審計機構(gòu)”，在高校黨組織、主要負責人的直接領(lǐng)導下開展內(nèi)部審計工作，履行內(nèi)部審計職責。實際上，高校紀委和審計機構(gòu)通常也是各司其職的兩個獨立部門。這在保證審計專業(yè)性、獨立性和紀檢監(jiān)察獨立性、權(quán)威性的同時，卻也很可能發(fā)生工作溝通不及時、信息傳遞不充分甚至人為選擇性傳遞等情況，貽誤紀檢監(jiān)察時機。因此，要加強高校紀委和學校內(nèi)部審計機構(gòu)的協(xié)作配合，切實建立信息共享、結(jié)果共用、重要事項共同實施、問題整改問責共同落實等工作機制。
（作者為北京師范大學法學院副教授）
【注：本文系北京師范大學黨風廉政建設(shè)研究課題“高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置及其職能研究”階段性成果】
【參考文獻】
①張勝軍：《破解高校一把手監(jiān)督難》，《中國紀檢監(jiān)察報》，2020年10月19日。
責編/鄧楚韻 美編/薛佳瑩
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