摘 要:隨著基層治理情境日趨復(fù)雜，基層治理現(xiàn)代化實(shí)踐探索面臨治理需求多元化、基層組織行政化、技術(shù)治理形式化等“堵點(diǎn)” “痛點(diǎn)”“難點(diǎn)”問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)以社會(huì)韌性、組織韌性、技術(shù)韌性的綜合建設(shè)與提升來(lái)推進(jìn)韌性社區(qū)的建設(shè)，進(jìn)而提升基層治理現(xiàn)代化水平。打造中國(guó)治理情境下的韌性社區(qū)，需以黨建引領(lǐng)下的多元共建、深化“放管服”改革、技術(shù)應(yīng)用的綜合統(tǒng)籌為抓手，完善基層治理體系，提升基層治理能力。
關(guān)鍵詞:基層治理 韌性社區(qū) 社會(huì)韌性 組織韌性 技術(shù)韌性
【中圖分類號(hào)】 C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
基層治理現(xiàn)代化實(shí)踐中的“新問(wèn)題”
黨的十八大以來(lái)，治理重心下移及一系列基層治理探索為提升治理現(xiàn)代化水平夯實(shí)了基礎(chǔ)。然而，國(guó)內(nèi)國(guó)際治理格局的深刻變化，形塑了日漸復(fù)雜和高度不確定的治理情境，也為基層治理實(shí)踐帶來(lái)一系列新問(wèn)題。因此，必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，厘清其中的“堵點(diǎn)”“痛點(diǎn)”“難點(diǎn)”，提升基層治理現(xiàn)代化水平。
“堵點(diǎn)”：治理需求多元化。在以老舊小區(qū)改造為代表的“共建共治共享”的基層治理實(shí)踐中，協(xié)調(diào)和回應(yīng)居民的多元化需求，是國(guó)家治理資源輸入及政策落地的關(guān)鍵。但在基層治理邁向現(xiàn)代化的進(jìn)程中，社會(huì)內(nèi)部的異質(zhì)性已成為治理的基本面向，很容易造成資源下沉的“堵點(diǎn)”。不同的小區(qū)、樓棟、甚至樓層等環(huán)境因素決定了居民不同的改造需求，即使社區(qū)環(huán)境相同，居民的需求偏好也存在顯著差異。碎片化治理、“一刀切”執(zhí)行已經(jīng)難以滿足居民多樣化、復(fù)雜性需求，迫切需要在增強(qiáng)居民獲得感的同時(shí)，處理好政策目標(biāo)一致性與治理需求多元性之間的張力。這些需求的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與靈活回應(yīng)是基層治理中落實(shí)政策“最后一公里”和疏通治理重心下移路徑的關(guān)鍵之舉。
“痛點(diǎn)”：基層組織行政化。北京首創(chuàng)、全國(guó)推廣的“吹哨報(bào)到”機(jī)制是治理重心與資源下移的重要舉措。但在推廣過(guò)程中，各地街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的學(xué)習(xí)模仿停留在了“形似神不似”的簡(jiǎn)單復(fù)制階段，對(duì)核心的基層“增權(quán)賦能”持保守態(tài)度，基層組織的自主性并未充分激發(fā)，仍有行政化的趨向，呈現(xiàn)出“內(nèi)卷”趨勢(shì)。一方面，社區(qū)“報(bào)到”黨員干部不計(jì)其數(shù)，活動(dòng)方式、內(nèi)容多種多樣，但缺乏對(duì)治理問(wèn)題的主動(dòng)性把握和治理任務(wù)的持續(xù)化跟進(jìn)；另一方面，基層組織日?；顒?dòng)面臨的“繁”“忙”“累”問(wèn)題卻未得到顯著緩解，基層組織行政化導(dǎo)致的資源“下而不沉”成為基層治理的“痛點(diǎn)”。充分激發(fā)基層組織的活力，是強(qiáng)韌國(guó)家治理根基、推動(dòng)“中國(guó)之制”向“中國(guó)之治”轉(zhuǎn)化的根本動(dòng)力所在。
“難點(diǎn)”：技術(shù)治理形式化。以智慧社區(qū)建設(shè)為代表的技術(shù)賦能社會(huì)治理實(shí)踐中，技術(shù)應(yīng)用的形式化已成為“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云平臺(tái)等技術(shù)深化改革的關(guān)鍵與“難點(diǎn)”?；鶎又卫碇屑夹g(shù)的應(yīng)用本應(yīng)以提升效率、優(yōu)化流程、加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通、消弭“信息鴻溝”等為根本目標(biāo)，然而現(xiàn)實(shí)中門類眾多、紛繁復(fù)雜的各項(xiàng)數(shù)據(jù)、平臺(tái)、終端等未能從根本解決上述問(wèn)題，反而加重了基層治理的負(fù)擔(dān)。智慧社區(qū)產(chǎn)生的一系列數(shù)據(jù)資源未能高效采集利用、“互聯(lián)網(wǎng)+”網(wǎng)格化治理浮于表面、“一網(wǎng)管天下”的理想落地阻礙重重。讓技術(shù)真正賦能社會(huì)治理，必須破除技術(shù)應(yīng)用形式化的困境，從簡(jiǎn)單技術(shù)累加向多重技術(shù)融合發(fā)展。
以韌性社區(qū)建設(shè)回應(yīng)基層治理“新問(wèn)題”
韌性社區(qū)建設(shè)是我國(guó)基層治理面對(duì)復(fù)雜治理環(huán)境的適應(yīng)性創(chuàng)舉?；鶎又卫砟芰Φ奶嵘c發(fā)展既需要國(guó)家治理的各項(xiàng)制度落實(shí)轉(zhuǎn)化為社區(qū)空間中的治理效能，又需要社區(qū)作為社會(huì)共同體發(fā)揮整合功能，創(chuàng)新治理機(jī)制。在國(guó)家治理重心和資源下移的背景下，結(jié)合自身需求合理配置治理資源，是基層治理在社區(qū)空間內(nèi)充分發(fā)揮作用的根本路徑。社會(huì)資源、組織資源、技術(shù)資源是新時(shí)期基層治理中的重要基礎(chǔ)性資源，建設(shè)韌性社區(qū)需要在增強(qiáng)各類資源自身韌性的同時(shí)，加強(qiáng)綜合統(tǒng)籌配置資源的能力，以保持其穩(wěn)定性與可持續(xù)性。因此韌性社區(qū)的建設(shè)應(yīng)致力于社區(qū)內(nèi)部社會(huì)韌性、組織韌性、技術(shù)韌性的建設(shè)與綜合提升，其基本思路包括以下三個(gè)方面。
社會(huì)韌性：以促進(jìn)社會(huì)資本為中心。社會(huì)韌性是社區(qū)中社會(huì)資本自我適應(yīng)、維持和發(fā)展的能力。我國(guó)的社區(qū)承載著問(wèn)題解決和社會(huì)改革的雙重責(zé)任，因此社區(qū)內(nèi)社會(huì)資本的韌性提升既要處理好自身的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，又要以此驅(qū)動(dòng)社會(huì)治理體制創(chuàng)新。在以風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)為底色的基層治理中，社區(qū)居民的風(fēng)險(xiǎn)感知最為直接、風(fēng)險(xiǎn)治理需求最為明確，其自適應(yīng)能力、自我服務(wù)能力和連接內(nèi)外資源能力等的提升，是對(duì)社會(huì)資本建設(shè)中可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題的回應(yīng)[1]。在驅(qū)動(dòng)社會(huì)治理體制創(chuàng)新中，社會(huì)韌性建設(shè)能夠以共同體的構(gòu)建在一定程度上整合多元化的需求。一方面，共同體意味著共同價(jià)值目標(biāo)的達(dá)成和行動(dòng)策略的共識(shí)構(gòu)建，因此能夠在一定程度上化解非根本性的需求矛盾沖突；另一方面，共同體的形成為“國(guó)家—社會(huì)”之間搭建治理的“緩沖帶”，在該意義之下多元化的民意經(jīng)過(guò)一個(gè)匯總、協(xié)調(diào)的過(guò)程再與基層組織進(jìn)行溝通，進(jìn)而一定程度上消減了基層治理中多元化需求回應(yīng)的復(fù)雜性。
組織韌性：以發(fā)展學(xué)習(xí)力為導(dǎo)向。組織韌性提升的關(guān)鍵應(yīng)以發(fā)展組織的學(xué)習(xí)力為導(dǎo)向。組織學(xué)習(xí)力是組織為適應(yīng)環(huán)境變化，通過(guò)內(nèi)部主動(dòng)調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)其自身可持續(xù)發(fā)展的能力。組織學(xué)習(xí)可以劃分為模仿學(xué)習(xí)和創(chuàng)新學(xué)習(xí)兩種學(xué)習(xí)機(jī)制，在學(xué)習(xí)力的發(fā)展中模仿與創(chuàng)新需要組織以“過(guò)程—結(jié)構(gòu)”的雙向動(dòng)態(tài)革新為抓手，以提升其學(xué)習(xí)成果的穩(wěn)定性并加強(qiáng)成果反饋機(jī)制的可持續(xù)?；鶎咏M織的行政化不利于組織學(xué)習(xí)力的發(fā)展，行政化對(duì)組織行動(dòng)者“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)忽視了其學(xué)習(xí)的能動(dòng)性與主動(dòng)性，難以有效發(fā)揮組織的適應(yīng)性與靈活性。在以基層黨組織為核心的組織韌性建設(shè)中，充分發(fā)揮黨組織的整合領(lǐng)導(dǎo)能力、激活組織的自主學(xué)習(xí)和創(chuàng)新能力、發(fā)展常態(tài)化的組織學(xué)習(xí)機(jī)制、將學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)整合成可持續(xù)的組織制度結(jié)構(gòu)等，有助于推動(dòng)組織以學(xué)習(xí)力為導(dǎo)向的韌性提升。基層組織是聯(lián)系國(guó)家治理與基層治理的樞紐，其學(xué)習(xí)力的發(fā)展一方面需要國(guó)家治理制度體系為其創(chuàng)造適應(yīng)學(xué)習(xí)的時(shí)間與空間；另一方面需要以組織中個(gè)體自主能動(dòng)性的發(fā)揮來(lái)驅(qū)動(dòng)組織整體的學(xué)習(xí)力發(fā)展，兩者相互融合促進(jìn)組織韌性的提升。
技術(shù)韌性：以數(shù)據(jù)資源治理為突破口。技術(shù)韌性包括兩個(gè)層次含義。一方面，社區(qū)系統(tǒng)中技術(shù)自身需要具有韌性，這意味著技術(shù)能夠在時(shí)間維度上應(yīng)對(duì)社區(qū)治理環(huán)境的不斷變化，也能夠在空間維度上對(duì)社區(qū)治理環(huán)境做到全覆蓋。這些需要不斷完善提升技術(shù)能力，打造全方位、全周期的社區(qū)技術(shù)治理格局。另一方面，技術(shù)賦能的關(guān)鍵，在于技術(shù)與社會(huì)、組織之間的資源整合?；鶎咏M織與社會(huì)行動(dòng)者是具有主觀能動(dòng)性的治理主體，只有兩者充分理解、感知、利用技術(shù)資源，才能夠保證其效用的發(fā)揮與互動(dòng)關(guān)系的穩(wěn)定。這其中數(shù)據(jù)是實(shí)現(xiàn)各層級(jí)縱向連接、基層組織與社會(huì)橫向連接的關(guān)鍵技術(shù)資源，技術(shù)韌性的提升應(yīng)著力數(shù)據(jù)資源的治理。破解技術(shù)治理形式化問(wèn)題的關(guān)鍵是數(shù)據(jù)收集與處理，以及信息公開(kāi)、跨部門共享與協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建，因此技術(shù)韌性的提升應(yīng)以此為突破口來(lái)提高技術(shù)資源的利用能力。技術(shù)韌性的建設(shè)能夠提升技術(shù)的冗余性、快速性、智慧性與學(xué)習(xí)力：冗余性和快速性在時(shí)間和空間維度為技術(shù)應(yīng)對(duì)外部環(huán)境變化提供適應(yīng)與靈活應(yīng)對(duì)的可能；智慧性與學(xué)習(xí)力則隨著“機(jī)器學(xué)習(xí)”“深度學(xué)習(xí)”等信息技術(shù)的發(fā)展以及技術(shù)與社會(huì)、組織的深度耦合來(lái)完成其自身的自我更新與發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)技術(shù)、社會(huì)、組織三者深度融合下的綜合韌性提升。
建設(shè)中國(guó)特色的韌性社區(qū)
社區(qū)是具有本土化治理情境的集合，韌性社區(qū)的建設(shè)也要在吸收國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)注重發(fā)展中國(guó)特色的治理內(nèi)涵。
首先，以黨建引領(lǐng)、多元參與的社區(qū)治理新格局，提升社會(huì)韌性，回應(yīng)基層治理“堵點(diǎn)”。黨建引領(lǐng)在社區(qū)治理中不僅發(fā)揮著政治整合的組織韌性提升功能[2]，更能夠通過(guò)社會(huì)建構(gòu)來(lái)提升社會(huì)韌性。在我國(guó)治理體系中，黨組織對(duì)各層級(jí)組織都有著極強(qiáng)的政治滲透與整合功能。在黨建引領(lǐng)之下，基層組織建設(shè)一方面能夠自上而下地吸納下移的國(guó)家治理資源，構(gòu)建起基層治理的組織基礎(chǔ)；另一方面基層組織作為“國(guó)家—社會(huì)”連接的重要樞紐，能夠通過(guò)社會(huì)建構(gòu)來(lái)完成自下而上的吸納，社區(qū)內(nèi)“政治上靠得住、思想上愿合作、民意上有威信、活動(dòng)上有能力”[3]的積極分子本身具有足夠的行動(dòng)自主性，在黨建引領(lǐng)的基層治理吸納之下能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)我國(guó)較為薄弱的社會(huì)基礎(chǔ)進(jìn)行一定程度的建構(gòu)，進(jìn)而吸納更多的社會(huì)主體參與社區(qū)治理，通過(guò)社會(huì)韌性的建設(shè)提升基層治理韌性。
其次，進(jìn)一步深化“放管服”改革，提升社區(qū)組織韌性，以組織機(jī)制創(chuàng)新回應(yīng)基層治理“痛點(diǎn)”。“治理”的理念本就包含著“服務(wù)型政府”的內(nèi)涵，這也意味著政府治理重心和治理資源的下移。“千針一線”“層層加碼”是基層治理中組織韌性匱乏的多重表現(xiàn)。韌性社區(qū)中組織建設(shè)不僅要從組織資源的外部輸入入手，更要從整體國(guó)家治理體系和社區(qū)自身主動(dòng)性的發(fā)揮上“根除頑疾”。處理好基層治理中各級(jí)行政組織之間的“權(quán)、責(zé)、利”關(guān)系，真正使基層組織面向社會(huì)，以服務(wù)為導(dǎo)向提升基層治理現(xiàn)代化水平。
最后，以綜合統(tǒng)籌為導(dǎo)向深化技術(shù)應(yīng)用，提升技術(shù)韌性，回應(yīng)基層治理“難點(diǎn)”?；鶎又卫碇屑夹g(shù)應(yīng)用形式化的本質(zhì)在于技術(shù)并沒(méi)有對(duì)治理中的關(guān)鍵“難點(diǎn)”進(jìn)行賦能突破。例如，技術(shù)治理與社會(huì)治理的互嵌中，技術(shù)應(yīng)完成社會(huì)治理中多元主體和多元情境構(gòu)成的多個(gè)治理側(cè)面進(jìn)行綜合化的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，能夠“一網(wǎng)觀天下”，更能“一網(wǎng)管天下”；技術(shù)治理與組織治理的互嵌中，技術(shù)應(yīng)能夠?qū)崿F(xiàn)部門間信息的綜合再利用，破除基層治理中“信息煙囪”條條不相容的瓶頸，真正發(fā)揮基層數(shù)字資源社會(huì)價(jià)值。對(duì)上述要求的回應(yīng)，不僅需要技術(shù)發(fā)展，更需要應(yīng)用創(chuàng)新，在社區(qū)層面做到以綜合性治理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為導(dǎo)向，充分發(fā)揮“技術(shù)空間”這一虛擬空間與社區(qū)現(xiàn)實(shí)空間的融合作用，以技術(shù)韌性為抓手，推動(dòng)基層治理綜合韌性的提升。
面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)帶給基層治理的諸多挑戰(zhàn)，社區(qū)作為城市建設(shè)的神經(jīng)末梢，能否在感知、監(jiān)測(cè)和防控突發(fā)公共事件的過(guò)程中，更加敏感、高效；能否在發(fā)生外部沖擊時(shí)，做到快速分散風(fēng)險(xiǎn)，迅速恢復(fù)和穩(wěn)定，這些都與社區(qū)韌性水平密不可分。韌性社區(qū)建設(shè)已成為基層治理韌性提升的題中應(yīng)有之義，社會(huì)韌性、組織韌性和技術(shù)韌性的深度融合，將為中國(guó)情境下的基層治理提供更為豐富的實(shí)踐內(nèi)涵。
【本文作者 傅利平，天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部公共管理學(xué)院教授；何蘭萍，天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部公共管理學(xué)院副教授。本文系天津市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“建設(shè)韌性社區(qū)提升治理能力現(xiàn)代化研究”（TJGL20-025）的階段性成果；天津大學(xué)公共管理學(xué)院研究生曹婧怡對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】
注釋
[1]吳曉林：《城市社區(qū)如何變得更有韌性》，《人民論壇》，2020年第29期，第19—21頁(yè)。
[2]吳曉林：《治權(quán)統(tǒng)合、服務(wù)下沉與選擇性參與：改革開(kāi)放四十年城市社區(qū)治理的“復(fù)合結(jié)構(gòu)”》，《中國(guó)行政管理》，2019年第7期，第54—61頁(yè)。
[3]張翔：《城市基層制度變遷：一個(gè)“動(dòng)力-路徑”的分析框架——以深圳市月亮灣片區(qū)人大代表聯(lián)絡(luò)工作站的發(fā)展歷程為例》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2018年第4期，第27—38、150頁(yè)。
責(zé)編：蔡圣楠
聲明：本文為《國(guó)家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)國(guó)家治理周刊微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。