摘 要:弄虛作假現(xiàn)象同不良的政績觀、形式主義官僚主義、壓力型管理體制和不周全的考核機制密切相關。治理基層弄虛作假問題，需要樹立科學的政績觀，擺正“顯績”與“潛績”的關系；要構建科學合理的考核機制，改進完善考核指標和考核方式；同時，要把解決問責異化的問題作為破解基層弄虛作假的重要突破口，形成權責匹配的協(xié)同管理機制；最后，以有效監(jiān)督倒逼基層政權規(guī)范運行。
關鍵詞:基層治理 弄虛作假 形式主義
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
基層弄虛作假并不是一個新問題。調研發(fā)現(xiàn)，基層干部對于弄虛作假的問題呈現(xiàn)出一種矛盾態(tài)度：一方面對弄虛作假深惡痛絕，另一方面又被裹挾到弄虛作假的行列之中、個別干部甚至樂此不疲。要根治基層弄虛作假問題，要從深層次解析基層弄虛作假的主要病灶，進而探尋其解決之道。
四重因素誘發(fā)弄虛作假問題
馬克思主義經典作家在分析事物存在的原因與結果時認為，“原因和結果是各種事件的世界性的相互依存、（普遍）聯(lián)系和相互聯(lián)結的環(huán)節(jié)。”[1]弄虛作假問題亦如此，它是多重因素誘發(fā)的結果。
不良的政績觀。政績就是干部在任職期間創(chuàng)造的業(yè)績、取得的成績。按照當前的干部選拔機制，政績是組織部門在考察、選用干部過程中的重要參照因素。對于干部本人而言，顯著的政績會使其從眾多的競爭者中脫穎而出，進而獲得晉升的機會；對于組織部門而言，政績會成為“賽場選馬”、甄選優(yōu)秀人才的重要工具。既然政績如此重要，那些試圖獲得提拔的干部便想方設法創(chuàng)造政績。政績及創(chuàng)造政績的過程本身并無不妥，問題是一些干部出現(xiàn)了不良甚至錯誤的政績觀，其中就包括通過弄虛作假等方式制造政績。比如，有的干部奉行“三分做，七分湊”的工作態(tài)度，有的干部通過現(xiàn)場作秀或PS構圖的方式敷衍了事，有的干部甚至通過編造子虛烏有的材料應付檢查……虛假的信息和工作本身就難以持續(xù)，由此而成的政績更不會持久。比如，有些地方為了應付上級考核和檢查，在公路兩旁砌上統(tǒng)一顏色的圍墻，以遮擋背后破敗的民房。這是一種典型的弄虛作假，其主要目的就是試圖在上級檢查中蒙混過關，進而不影響其政績考核。但是，隨著各種督查的逐漸增多、日漸深入和群眾法治意識的日益增強，這種弄虛作假的政績創(chuàng)造行為最終都會被曝光。
形式主義、官僚主義病根依然存在。形式主義、官僚主義并不是一個新問題。早在延安時期，毛澤東同志就警醒人們：“形式主義是一種幼稚的、低級的、不動腦子的東西。”新中國成立初期，黨中央再次提出要警惕形式主義、官僚主義問題，1953年黨中央就針對區(qū)鄉(xiāng)工作中“任務多、會議集訓多、公文報告表冊多、組織多、積極分子兼職多”等形式主義問題進行集中整治。進入新時代，習近平總書記多次強調反對形式主義、官僚主義。我們黨一直重視解決形式主義、官僚主義問題，但是它并沒有根絕。在一些人看來，形式主義、官僚主義雖然耗費人力、財力、物力，但是能制造“表面文章”，繼而吸引外界的注意力和關注度。因此，一些人便不遺余力地以官僚主義作風制造形式主義。如果發(fā)現(xiàn)填表、開會、督查、作秀等方式還不能達到目的，有些人便采取編造材料、捏造事實、夸大其詞等方式應付工作或制造政績，弄虛作假的行為就此滋生。因此，很大程度上講，形式主義、官僚主義是弄虛作假行為的“溫床”。
壓力型管理體制的異化。如果說政績觀的偏頗和形式主義官僚主義頑疾，蘊含了弄虛作假的主觀動因，那么壓力型體制則映射出弄虛作假的客觀誘因。壓力型管理體制是榮敬本教授在分析上下級之間關系時提出的一個概念。在他看來，上級憑借對下級職務晉升的決定權和工作考核的裁判權，將多種任務委派給下級并輔之以嚴格的督查、考核和獎懲。出于對上級考核的顧慮特別是職務晉升的現(xiàn)實考量，下級往往會不遺余力、竭盡全力地完成上級布置的各項工作任務。從政府管理的角度看，這并無不妥并且符合科層制的內在邏輯，但問題是下級在完成上級布置的工作任務時也面臨多重困境：一方面囿于資源要素、外部條件特別是所處層級等因素的制約，下級并不一定能保質保量地完成每項工作任務。一旦面臨多重因素的制約，下級便可能按“經濟人”的理性算計，采取弄虛作假的方式來敷衍。另一方面，由于信息交流的不對稱和現(xiàn)實物理空間的時空距離，即便沒有其他因素限制下級也可能會主動弄虛作假來應付上級。這就是壓力型管理體制客觀上隱藏的弄虛作假的體制誘因。“在各種錯綜復雜的工作任務面前，基層的精力極為有限。有時為了完成這些考核任務，不得不弄虛作假。否則，就會受到處罰。”
考核機制的不周全。古往今來，對官員實行考核是官僚系統(tǒng)實現(xiàn)自我管理和組織更新的重要方式。必要的考核不僅能讓上級最大化地掌握官僚系統(tǒng)的運行狀態(tài)，而且能通過獎優(yōu)罰劣的方式激發(fā)官僚系統(tǒng)的工作動能。新中國成立之初，考核機制就被提上議事日程并逐漸應用。囿于多重原因，當前的考核機制仍不夠周全。其一，考核方式單一。大多數(shù)考核主要采取聽匯報、查看臺賬等方式。這種方式固然成本低、易于操作，但是并不能全面準確地了解各方面的真實情況，一些弄虛作假的行為就在“眼皮底”下滋生。其二，參與主體單一。目前，在考核過程中，大多數(shù)參與者是推動某項工作的具體承辦人，與其有關的公眾參與度有限。此時，如果有弄虛作假的情況存在，要想讓具體承辦人來“自我揭發(fā)”顯然是不可能的。其三，考核結果反饋不透明。從理想狀態(tài)看，一個周全的考核機制應該包含“考核啟動—調研了解—作出意見—結果反饋”等環(huán)節(jié)。但是，目前大多數(shù)地方的考核都缺少公開透明的結果反饋。結果反饋的不透明，恰恰給弄虛作假行為遺留了空間。
多措并舉破解部分地方弄虛作假問題
樹立科學的政績觀。思想觀念是行動的先導。弄虛作假問題首先源于一些基層干部政績觀的偏離。因此，矯正這個問題首要之處就是引導各級領導干部樹立科學的政績觀。習近平總書記指出，“干事創(chuàng)業(yè)一定要樹立正確政績觀，做到‘民之所好好之，民之所惡惡之’。要求真務實、真抓實干，做工作自覺從人民利益出發(fā)，決不能為了樹立個人形象，搞華而不實、勞民傷財?shù)?lsquo;形象工程’、‘政績工程’。”[2]這對新時代領導干部如何樹立正確政績觀提出了基本要求和科學遵循。
樹立科學的政績觀首先要擺正潛績與顯績的關系。所謂潛績，就是隱藏在深處、當前不能立即凸顯的政績；所謂顯績，就是展現(xiàn)在外表、能即時顯露的政績。從政績的內部構成看，“顯績”與“潛績”都是政績考核的重要內容，二者并無好壞優(yōu)劣之分，在本質上是辯證統(tǒng)一的。“潛績”是“顯績”的基礎，“顯績”則是“潛績”積累到一定程度的結果和外在反映。然而，囿于思維觀念和考核機制的不周全，當前人們比較重視顯績，相對忽略了潛績。這在很大程度上會導致弄虛作假問題。因此，樹立科學的政績觀要從擺正潛績與顯績的關系入手。正如習近平總書記指出的，“必須樹立正確政績觀，解決好政績?yōu)檎l而樹、樹什么樣的政績、靠什么樹政績的問題，多做打基礎、利長遠的事，不搞脫離實際的盲目攀比，不搞勞民傷財?shù)男蜗蠊こ獭⒄児こ?，真正做到對歷史和人民負責。”[3]要看到沒有“潛績”的不斷積累，“顯績”將無法彰顯；“潛績”積累多了，同樣可以轉化成“顯績”；如果只重視“顯績”，不注重“潛績”的積累，終有一天會“無績可顯”。
構建科學合理的考核機制。在樹立正確的政績觀之后，還應從操作技術層面構建科學合理的考核機制。其一，要設計科學合理的考核指標。如果說考核是“指揮棒”，那么考核指標則是其“神經中樞”?？己酥笜说娜笔е抡麄€考核工作的偏離。因此，要把考核指標的構建擺在突出位置?？傮w來看，考核指標既要有凸顯上級布置任務的完成情況、重大工程項目、生態(tài)環(huán)境改善等的彰顯，也要有謀劃長遠、夯實未來發(fā)展根基、體現(xiàn)群眾滿意度的工作。這樣，才能最大程度從源頭上避免弄虛作假的問題。其二，要改進考核方式?？己朔绞椒椒ǖ木珳识群秃侠硇裕瑢己私Y果有直接影響作用。應該糾正目前主要看材料、聽匯報等傳統(tǒng)方式，嘗試運用民意調查法。比如，可以設計科學合理的調查問卷，選取一定范圍的調查對象，在領導干部任期屆滿或年度考核或某項工作完成之時，對干部的政績進行調查考核。這樣既體現(xiàn)出以人民為中心的執(zhí)政理念，也能防止基層干部弄虛作假。
形成權責匹配的協(xié)同管理機制。壓力型體制的主要癥結是權責不匹配，這為基層弄虛作假提供了溫床、制造了機會。因此，解決基層弄虛作假問題，要構建權責匹配的協(xié)同管理機制以破解權責不匹配的頑疾。一方面，要構建“錢隨事走”的機制。不少弄虛作假問題之所以產生，一個重要原因就是基層在接到上級布置的任務后，陷入“無米下鍋”的尷尬境地，最終不得不弄虛作假以應付上級檢查。因此，上級政府在給基層政府布置工作任務時，要輔之以相應的資金等要素支持，避免出現(xiàn)“巧婦難為無米之炊”的困境。湖北、浙江等地的實踐探索表明，這種機制既能激發(fā)基層干事創(chuàng)業(yè)的積極性，也能避免滋生弄虛作假的問題。另一方面，要消除問責異化的問題。壓力型體制之所以暢通無阻，一個重要原因就是它伴隨著嚴厲問責。從責任政治的角度講，問責是現(xiàn)代政治的內在要求。它有助于推動公共權力規(guī)范運行，促進效能提升。但是，當前需要注意的是問責異化問題。一些地方借著“層層傳導壓力”的旗號，在不開展認真調研、全面準確掌握來龍去脈的情況下，隨意將本不該納入問責范疇的行為予以問責。這雖然傳遞出強烈的震懾作用，但是給基層干部造成了較大的心理壓力。一些基層干部為了避免受到問責，就采取弄虛作假的方式應付工作。因此，要把解決問責異化的問題作為破解基層弄虛作假的一個重要突破口。
以有效監(jiān)督倒逼基層政權規(guī)范運行。陽光是最好的防腐劑，公開是最有效的監(jiān)督。很大程度上講，基層弄虛作假同缺乏公眾有效監(jiān)督密切相關。雖然在現(xiàn)代信息化社會，監(jiān)督的體系化、公開化、透明化問題逐漸解決，但是在基層還存在不會監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不能監(jiān)督的問題。為此，要從構筑有效監(jiān)督機制入手，促進基層政權規(guī)范運行。解決不會監(jiān)督的問題，重點是要通過運用大數(shù)據技術開發(fā)相應的軟件，讓公眾對基層政府日常運行的基本信息有所了解。解決不愿監(jiān)督的問題，重點是要通過媒體宣傳等方式引導公眾認識到，實施有效監(jiān)督既是其權利也是其責任。解決不能監(jiān)督的問題，重點是要解決基層政務信息不公開或公開難的癥結。
【本文作者為江蘇省社會科學院廉政與治理研究中心研究員；本文為江蘇省社科基金重大項目“中國共產黨廉政制度建設的百年探索及經驗啟示研究”（21ZD008）的階段性成果】
注釋
[1]《列寧全集》（第55卷），北京：人民出版社，1990年，第134頁。
[2]《習近平同中央黨?？h委書記研修班學員座談》，《人民日報》，2015年1月13日，01版。
[3]習近平：《推進黨的建設新的偉大工程要一以貫之》，中國政府網，http://www.gov.cn/xinwen/2019-10/02/content_5435960.htm，2019年10月2日更新。
責編：董惠敏
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