摘 要:當前，一些地方的基層弄虛作假現(xiàn)象正在經歷從邀功到避責的變化，表現(xiàn)出更為強烈的形式主義色彩。實踐中，基層似乎總是堆積著無數(shù)的“緊急”任務，而上級又時常提出一些不切實際的要求，再加上基層工作人員動力不足且避責成本較低，最終合力滋生了弄虛作假等形式主義現(xiàn)象。因此，應沿著“使基層有人有權有物”的思路完善基層管理體制，同時積極拓寬基層工作人員的職業(yè)發(fā)展空間。
關鍵詞:弄虛作假 形式主義 基層治理 職業(yè)發(fā)展
【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A
“芝蘭當路，不得不鋤。”雖然明代政治家張居正對于官場弄虛作假現(xiàn)象的批判時刻警醒著后人，但時至今日，弄虛作假這一自古就普遍存在的官場頑疾，依然難以根除。對于當前部分基層單位中出現(xiàn)的弄虛作假現(xiàn)象，既不能簡單歸結為基層干部的個體原因，也不能一味歸結為體制、機制原因，而是在特定的時代背景下，各種因素交互影響的結果。
從邀功到避責：基層弄虛作假式形式主義的行動邏輯變化
改革開放以后至黨的十八大之前，經濟發(fā)展績效始終是針對基層干部的主要激勵或約束指標，學界將其概括為“晉升錦標賽”。與之相適應，這一時期的基層弄虛作假現(xiàn)象主要反映為通過“包裝”“加工”的方式“展示”地方經濟發(fā)展的“成就”，表現(xiàn)出強烈的“邀功”傾向。如數(shù)字造假、浮夸包裝、造勢忽悠等，即所謂“工作靠匯報，成績靠虛報，經驗靠制造，典型靠塑造”。人民群眾對上述行為亦是深惡痛絕，并將之嘲諷為“干得好不好，要看材料報道；典型新不新，就看盆景精不精”。邀功”傾向誘發(fā)的基層弄虛作假行為具有顯而易見的危害，甚至誘發(fā)劣幣驅逐良幣，進而出現(xiàn)“會做的不如會說的，會干的不如會寫的，會抓的不如會吹的”，不但污染了政治生態(tài)，也傷了一些認真負責、勤勤懇懇的干部同志的心。
黨的十八大以來，隨著黨中央對全面發(fā)展的強調，基層干部考核方式開始趨于多元化：不同于經濟增長的“錦標賽”特點，維穩(wěn)、環(huán)境治理、扶貧攻堅等工作更像是“達標賽”或“末位淘汰賽”。再加上問責的常態(tài)化與嚴厲化，基層弄虛作假現(xiàn)象的行動邏輯開始表現(xiàn)出愈發(fā)濃厚的“避責”傾向。例如，在“兩學一做”學習教育期間，某基層單位原黨支部書記竟雇人編寫學習會議記錄；在京津冀大氣污染集中整治期間，某地竟然一刀切式的讓域內所有企業(yè)全部停工停產，用短期內的全面減排，應對環(huán)保督察；一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成扶貧攻堅驗收，頻繁對貧困戶進行提前“培訓”“復習功課”，等等。
整體來看，現(xiàn)階段部分基層單位出現(xiàn)的弄虛作假現(xiàn)象，與形式主義的契合度相較以往更高，甚至一定程度上也是形式主義衍化催生的一種基層亂象，其普遍的行動邏輯具有強烈的“避責”傾向。
基層弄虛作假式形式主義滋生的體制與時代背景
職責同構與壓力體制所衍生的雙重壓力，是產生弄虛作假現(xiàn)象的重要體制根源
作為中國縱向間政府職責配置的重要特征，職責同構最主要的表現(xiàn)就是各級政府在縱向職責和機構設置上的高度一致，“上下對口，左右對齊”。在這種制度環(huán)境下，各級政府間的權責配置往往糾纏不清，責任也無法明確。一旦出現(xiàn)棘手問題或者難以推進的工作時，職責同構式的縱向職責配置實際上便利了上級將其層層發(fā)包轉移給下級。這樣，最終的落實責任難以避免地被轉嫁到基層。
如果說職責同構為層層“甩鍋”提供了便利，壓力型體制則是上級在完成“甩鍋”后對下級實施激勵（約束）的主要體制載體。在壓力型體制下，目標管理制成為推動政策執(zhí)行的主要手段：通過指標的分解與層層加碼，上級也將自身背負的壓力傳導給下級，他們只需要督促下級工作即可。與層層加碼的指標相比，基層政府能夠掌控的資源卻非常有限，面對繁重的任務，基層干部不可能做到面面俱到，多數(shù)情況下也無法確保萬無一失。
通過調查發(fā)現(xiàn)，上級部門下達給基層的政策指令以臨時性的緊急工作為主。之所以說是臨時性緊急工作，一是因為這些工作并未明確包含在上級職能部門下發(fā)的年度工作計劃中，多是進一步細分出的任務，有的更是完全新增的任務。二是這些工作要求的完成時間通常非常短，從一天到一個月不等，多數(shù)不會超過一周。正是這些隨時可能下達的緊急任務，常常讓基層措手不及，如果不及時完成，在年底考核中就會被扣分。而且，集中型緊急指令的增多，讓基層很難再騰出精力和時間處理其自身發(fā)展規(guī)劃中的任務，只能被動應付上級的任務，工作失去了主動性。以某鎮(zhèn)2018年工作為例，一年中收取的各項工作類文件就多達數(shù)千份，且其中的絕大部分都是要求在一天至一周內就必須完成的臨時性緊急任務，年底上級對該鎮(zhèn)的考核也主要圍繞這些臨時性緊急任務展開。
由此可見，在職責同構與壓力體制的雙重壓力下，基層似乎總是有“干不完的緊急工作”。在“已經很努力了，但工作還是做不完”，或者做不好的情境下，形式主義乃至于弄虛作假的溫床，實際上已經悄然而生。
屬地管理的全面強化，提升了基層的履職困境，加劇了弄虛作假現(xiàn)象滋生的可能性
屬地管理作為與垂直管理相對的一種管理體制，以管轄的空間范圍作為劃分管理責任的基本依據，本質上是一種以解決問題為導向的管理體制。在基層治理中推廣屬地管理的初衷當然是良好的：一方面，在上級施壓、績效考評與強化問責的環(huán)境下，有助于減少基層不擔當、不作為現(xiàn)象；另一方面，屬地管理的強化也確實有助于減少“條塊”矛盾，最大程度地調動各類治理資源。
在基層治理實踐中貫徹屬地管理后，雖然普遍強調治理重心下移，“把問題解決在基層、把矛盾化解在萌芽狀態(tài)”，但治理權力和治理資源的下沉卻與基層承擔的責任嚴重不對稱，在局部甚至演變成單純的“責任屬地”。基層在落實“屬地任務”時，由于上級職能部門并沒有將所對應的管理權力、服務力量下沉到基層，只能依靠基層工作人員“跑斷腿”“磨破嘴”去落實。
作者在調研中了解到，某區(qū)職能部門與街鎮(zhèn)人員的比例為4:1，根本無法落實該區(qū)要求的專人專干，一人多責成為常態(tài)，有的干部甚至面臨幾個上級部門同時派發(fā)緊急任務的情況。在這種情況下，能按時完成工作，做到“達標”，就已經需要加班加點了，即使想“出彩”，也是有心無力。長此以往，基層單位的行政效率和效果都會受到較大的影響，尤其是在基層干部“跑斷腿”“磨破嘴”都無法達到上級要求的情況下，就很容易滋生各種“變通”行為，乃至于弄虛作假。
公務事務在基層大量堆積，加劇了基層的權責失衡，成為滋生弄虛作假的時代背景
在計劃經濟年代，城市居民多為“單位人”，“單位”作為實際的基層政權末梢，承擔了大量的政府職責。隨著改革開放以來“單位辦社會”的終結，原本大量由單位實際承擔的職責重回政府，加上農村人口向城市的快速轉移以及城市公共事務本身愈發(fā)復雜和多樣，導致城市社會管理職能不斷擴張。在此情境下，借助于自上而下的壓力型體制和近年來屬地管理的強化，區(qū)縣政府開始將大量職責下壓，自身則逐步轉型為“管政府的政府”。于是，作為職責轉移的主要承接者，街鎮(zhèn)面臨的工作任務和壓力愈發(fā)沉重。作為派出機構的街道辦自身權力非常有限，機構設置也十分簡單，對于區(qū)級職能部門幾乎無權干涉，導致其經常處在“管而不理，想管沒理”的尷尬局面。在這樣的政策環(huán)境下，街道辦也習慣于跟風行事：上級將公共事務下壓至街道，街道辦則憑借對社區(qū)公共資源的掌控，將公共事務進一步發(fā)包給社區(qū)，成為社區(qū)工作沉重而繁瑣的重要體制根源。
綜上，在現(xiàn)行的體制環(huán)境和人口向東部、向大城市遷移聚集的時代背景下，很多區(qū)域的街鎮(zhèn)、村居等基層單位大都面臨著堆積如山的“緊急”工作任務。“工作永遠干不完”不僅導致基層干部苦不堪言，也容易滋生形式主義，很多時候只能通過“以會議落實會議，以文件落實文件，以表格落實工作”的形式應對上級的要求。以至于在一些基層干部眼中，“上級干工作，就是印發(fā)文件，開展督察，嚴肅問責，那基層干工作，也就只能是整假材料，形象工程，報喜不報憂”。
誘發(fā)基層弄虛作假式形式主義的運行機制原因
部門信息壁壘使得基層對各種表格和材料疲于應對，以至于滋生“編造數(shù)據”“捏造材料”等弄虛作假現(xiàn)象
作者在走訪一些地方的街鎮(zhèn)政務服務大廳和社區(qū)黨群服務中心的時候，經常會看到這樣的景象：雖然前來辦事的群眾較少，但工作人員卻基本都在電腦前敲敲打打，顯得非常忙碌。事實上，絕大多數(shù)工作人員都在填寫上級各個職能部門下派的各類表格和材料。這種現(xiàn)象出現(xiàn)的一個重要原因就是目前上級各職能部門依然存在嚴重的信息庫建設碎片化問題。
在一些地方，各類部門響應數(shù)字化治理要求的基本手段，就是“用心打造”自己的閉環(huán)式數(shù)據庫，而數(shù)據的搜集工作則主要落在了基層工作人員的肩上。于是，很多基層工作人員不得不將相當多的精力都投入到各式各樣的表格填寫工作，甚至被戲稱為“表哥”“表姐”。這不僅造成嚴重的資源浪費、人力資源重復消耗，也是基層弄虛作假現(xiàn)象的重要推手：對于基層干部而言，很多需要實地核實的數(shù)據，受制于繁雜的“填表任務”和有限的精力，有些情況下只能大致“估算”，乃至人為編造。
部分地方對基層工作人員提出不切實際的要求，同樣可能催生弄虛作假
作者曾在調研中了解到這樣一個案例：某區(qū)要求社區(qū)網格員要經常走訪入戶，每人負責約300戶居民，對其中的困難群體、獨居老人、上訪戶等，則要求每天入戶探訪。但是，由于該區(qū)網格員全部為兼職社區(qū)工作者，均有其本職工作。同時做好作為社區(qū)工作者的本職工作和作為網格員的入戶調查工作，即使加班加點，很多時候也很難兼顧。在此情況下，一些網格員就會在每日的入戶探訪上“做文章”。對于這樣的造假行為，只要不出事，大家都會心照不宣。然而，在2020年春節(jié)期間發(fā)生了一位獨居老人猝死多日后才被發(fā)現(xiàn)的事件，雖然上級也了解實際困難，卻依然嚴厲處分了責任網格員和社區(qū)“兩委”相關負責人。不能否認社區(qū)工作人員在照顧獨居老人等困難群體方面的責任，但在基層工作人員嚴重不足、身兼多職的情況下，這種責任是否應該被定義為強制性的每日巡查、對基層人員的責任要求是否合理，實際上是有待商榷的。
部分地方自上而下布置的工作完全脫離基層的實際，使得基層弄虛作假現(xiàn)象有了一些無奈的成分
作者在調研中曾經了解到這樣一個現(xiàn)象：某鎮(zhèn)人口結構單一，實際上并不存在民族宗教問題，因此上級以往并未對其布置相應的工作任務。但近幾年，每到全國性的民族宗教重要節(jié)日，上級就會要求該鎮(zhèn)展開宣傳并走訪相關人士。于是，基層干部只能走訪鎮(zhèn)上唯一的少數(shù)民族居民戶，即在該鎮(zhèn)經營拉面館的一戶回族家庭。起初，主要是拍照“留痕”，近兩年又升級為錄像“留痕”。于是，該回族商戶每逢重要的節(jié)日，就會被請去“座談”、反映“問題”，以至于已經影響到了其正常的經營活動，商戶的態(tài)度也從最初的積極配合演變?yōu)楸г沟钟|，甚至產生了關店走人的打算。該鎮(zhèn)無奈之下開始“靈活應對”上級要求，甚至通過一些“技術手段”制造工作“痕跡”。可見，這種不顧基層實際、“一刀切”式的工作布置，一定程度上逼迫基層單位不得不“適度造假”，以應對上級要求。
基層弄虛作假式形式主義滋生的個體原因
基層工作人員工作動力不足
如前文所述，長期以來，“晉升錦標賽”與“一票否決”被認為是對地方干部實施激勵的主要政策工具。但在實際的基層政府過程中，上述兩個分析范式在很多情況下并未發(fā)揮預期的作用，甚至可能會產生逆向效果。具體來看，在基層單位，特別是非發(fā)達地區(qū)的農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于基層干部待遇低且晉升空間有限，年輕干部大都通過內部考調等途徑離開，留在基層一線的官員普遍年齡較大，學歷較低。對于這些沉淀下來的基層干部而言，無論如何努力，絕大多數(shù)都很難再晉升。另一方面，只要不背負嚴厲的處分，基層干部基本不會被免職或開除。相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，社區(qū)工作人員并非真正的“體制內”人員，普遍的薪資待遇相對街鎮(zhèn)干部更低，且工作任務繁雜、職業(yè)發(fā)展空間更為狹窄，使得很多年輕的社區(qū)工作者只是將其作為跳板，很難全身心投入。上述諸多因素導致基層工作人員的工作積極性和主動性普遍不高，部分人甚至處于“躺平”的狀態(tài)，對于工作任務也是半推半就、隨便應付，甚至弄虛作假。
“集體合謀”式避責行為的泛濫，降低了基層干部的問責風險，成為基層弄虛作假現(xiàn)象的助推劑
黨的十八大以來，隨著“八項規(guī)定”、巡視、督察等問責新政的相繼出臺，不僅直接推動黨風廉政建設取得重大成果，也逐漸演變?yōu)橹普邎?zhí)行的重要工具。尤其是在環(huán)境治理、扶貧攻堅等“運動攻堅”色彩濃厚的領域，地方政府更是將問責作為政策執(zhí)行工具的新特性展現(xiàn)得淋漓盡致。面對洶涌澎湃的問責風暴，基層干部的應對策略也開始出現(xiàn)組織化傾向，“集體合謀”式的避責現(xiàn)象層出不窮。具體可歸納為兩種主要類型。
一是私下合謀，即通過由基層干部輪流承擔問責責任的形式，將問責風險分散化。在實際工作中，一個基層干部一旦在其負責的工作領域出現(xiàn)非嚴重性失誤時，通常會被處以黨內警告等處分。此類處分對于那些年齡較大、晉升空間有限的基層干部而言，屬于尚可承受的范圍。但面對日益嚴峻的問責壓力，有些干部甚至會在短期內面臨多次問責風險：如果在黨內警告期間再次被問責，相應的處分就有可能達到黨內嚴重警告或免職，這是許多干部無法承受的。因此，除非由上級巡視組直接查辦，當區(qū)縣紀委監(jiān)委作為問責主體時，輕易不會直接做出黨內嚴重警告或免職等可以摧毀基層干部職業(yè)生涯的處分。
既不能直接做出過于嚴厲的處分，又須做出相應的處分，于是就催生出“合謀”現(xiàn)象：通常，作為第一責任人的基層干部會尋求其他干部幫忙承擔，領導干部也會居中協(xié)調。區(qū)縣紀委監(jiān)委雖然通常也了解相關情況，但有時也會對這種合謀行為“睜一只眼，閉一只眼”，默許這種“勾兌”行為，只要有人擔責就好。
二是理性避責，即基層干部通過提前布局，逃離問責的重災區(qū)。在問責常態(tài)化和嚴厲化的背景下，如果主動承擔、推動工作，基層干部勢必會承擔更多責任，甚至存在被嚴厲問責的風險。與此形成對比的是，即使這些年齡較大、學歷較低的基層干部努力工作并取得一定成效，通常也只不過是得到口頭表揚，很難獲得晉升等實質性回報。因此，大量年紀偏大的基層干部在面對責任時會選擇逃避，或是不主動承擔“風險較大”的工作，或是逃離問責的重災區(qū)，上級領導通常也會予以理解和配合，因此理性避責策略實際上也帶有一定的“集體共謀”色彩。
基層弄虛作假式形式主義的治理之道
推動基層權責匹配，使基層“有人有權有物”
總結全文的分析來看，雖然黨的十九大以來，“推動治理重心下移”已經成為基層治理的基本目標，但就目前的體制設計和機制運行來看，治理重心下移更多是責任和工作任務向基層轉移，相應的人員配置、行政權力和財力劃分卻并未向基層明顯傾斜，這就導致基層不僅有“干不完的工作”，而且時常面臨一些脫離實際的工作要求。因此，從體制、機制層面緩解基層弄虛作假現(xiàn)象，主要需從“使基層有人有權有物”方面入手。目前，各地也針對基層權責失衡的現(xiàn)狀進行了大量卓有成效的改革創(chuàng)新，如將各類執(zhí)法權下沉至街鎮(zhèn)層面，借助“吹哨報到”等機制強化街鎮(zhèn)和社區(qū)對各種資源的整合利用。
當然，對于“上面千條線、下面一根針”式的縱向職責配置以及作為其強化手段的屬地管理，也不能一味否定：上述體制安排確實加劇了基層權責失衡的治理格局，但也有助于減少各種不擔當、不作為現(xiàn)象，緩解“九龍治水”等體制弊病，也有利于更為清晰地界定基層的權責清單。尤其是在新冠肺炎疫情防控的非常時期，屬地管理的全面貫徹，有利于最大程度的調動各種資源，是確?？挂咦罱K勝利的重要機制保障。應在屬地管理的前提下，推動實現(xiàn)基層責任與資源的平衡。
完善基層人員薪酬待遇設計，明確職業(yè)上升通道
除了上述體制、機制層面的原因，個體因素誘發(fā)的弄虛作假現(xiàn)象實際上更值得警惕。在目前的基層治理過程中，社區(qū)實際上已經成為最后也是最重要的任務承擔者，社區(qū)“減負”很難有實際成效。既然社區(qū)工作者不可能是一份“清閑”的工作，那就得主要從薪資待遇和職業(yè)上升空間兩個方面入手。通常來看，任何一個職業(yè)，要么有較高的薪資水平、要么有較好的職業(yè)發(fā)展前景，如果兩個都不具備，就不會具有吸引力。而包括社區(qū)工作者在內的基層工作人員，當前面臨的普遍問題就是工作壓力與薪資待遇不匹配，職業(yè)上升渠道狹窄。因此，提升基層工作人員的工作熱情，遏制形式主義、弄虛作假現(xiàn)象的蔓延，關鍵在于如何有效拓寬其職業(yè)發(fā)展空間，調動其工作積極性。尤其是對于青年社區(qū)工作者這一基層治理的關鍵承擔主體，不能“工作講職業(yè)，薪酬談奉獻”。
具體的政策建議方面，首先應逐步構建起多元化的職業(yè)上升通道，讓社區(qū)工作者等基層工作人員能夠有穩(wěn)定可期的職業(yè)發(fā)展預期。在編制只減不增的前提下，轉入體制內只能是對少數(shù)社區(qū)工作者優(yōu)秀分子的激勵，不可能普遍化。因此，除了轉入體制內，應該有更為普遍化的激勵措施。可以考慮參考公務員的“職位職級雙梯制”，也可以參考高校等事業(yè)單位的職稱評定制度：在雙軌制的職業(yè)發(fā)展模式下，雖然大部分社區(qū)工作者依舊無法轉入體制內，但薪資待遇卻會隨著“職級”“職稱”的提升，得以大幅度提升。
完善薪資待遇則相對復雜一些。不宜籠統(tǒng)地說社區(qū)工作者的薪資待遇過低，這種感受既可能源于社區(qū)工作者潛意識里與公務員的橫向比較，更與他們較低的職業(yè)發(fā)展預期有關。如果能夠不斷拓寬職業(yè)發(fā)展的上升渠道，薪資待遇問題就會被淡化。一個值得思考的問題是，社區(qū)工作者在整個社會的就業(yè)情勢中到底應處于何種層次？誠然，近年來隨著重視程度的提高，一些地區(qū)也提出了高學歷社區(qū)工作者人才的需求。但必須要認識到，當前社區(qū)工作者普遍本身就業(yè)競爭力不強，部分人甚至屬于職業(yè)市場的“沉淀部分”。因此，在社區(qū)工作者職業(yè)化道路探索的過程中，也應從市場標準的角度來客觀衡量其職業(yè)價值，制定更具針對性的配套行業(yè)制度。
【本文作者為南開大學周恩來政府管理學院教授，南開大學中國政府發(fā)展聯(lián)合研究中心研究員；本文系國家社科基金重點項目“特大城市基層治理中的社會整合與管理體制優(yōu)化研究”（項目編號：19AZZ008）的階段性成果】
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責編：程靜靜
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