【摘要】角色職能多元化是新時(shí)代政府組織力建設(shè)的重要內(nèi)容。社區(qū)治理共同體聯(lián)動(dòng)機(jī)制是應(yīng)對基層社會(huì)問題復(fù)合體的有效機(jī)制，它要求基層政府向多元角色職能轉(zhuǎn)型。這就要改變以往基層政府過度管理與角色職能內(nèi)卷、公共服務(wù)支持乏力、領(lǐng)導(dǎo)角色固化等問題，向社區(qū)良性運(yùn)行的指導(dǎo)者、宣教工作的培育者、公共服務(wù)資源有力提供者、社區(qū)治理共同體組織者和社區(qū)購買服務(wù)的監(jiān)督者轉(zhuǎn)化。
【關(guān)鍵詞】基層政府 社區(qū)治理共同體 角色多元化 組織力 【中圖分類號】D669.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
新時(shí)代我國社會(huì)的快速發(fā)展要求政府具備現(xiàn)代化治理能力。社區(qū)治理事關(guān)黨和國家大政方針貫徹落實(shí)，事關(guān)群眾切身利益，事關(guān)基層的和諧穩(wěn)定。社區(qū)作為居民和家庭生活的基本單位，是社會(huì)治理的基礎(chǔ)空間。有鑒于此，基層政府在治理過程中應(yīng)發(fā)揮多元角色，充分整合各類資源，使社區(qū)治理成效更加顯著。
當(dāng)前基層政府亟需提升社區(qū)治理水平
社區(qū)是社會(huì)的基本單元，是人民群眾日常生活的重要依托，是黨和政府聯(lián)系服務(wù)群眾的“最后一公里”?；鶎诱谏鐓^(qū)中處于行政系統(tǒng)的末端，在微觀層次上直接開展社會(huì)工作行政管理。從制度上看，基層政府的社區(qū)治理是中國社會(huì)行政管理體制自上而下運(yùn)行的觸角，是以黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)為核心，以政府為權(quán)力主體和責(zé)任主體進(jìn)行社會(huì)政策傳遞?；鶎诱男姓陨鐣?huì)工作有較強(qiáng)的內(nèi)在邏輯和外在張力?；鶎诱纳鐓^(qū)治理是通過社會(huì)工作行政手段將社會(huì)政策轉(zhuǎn)化為政策服務(wù)的過程，是在社區(qū)中直接面對社會(huì)成員執(zhí)行和推動(dòng)社會(huì)政策的行為。這其中既包括行政領(lǐng)導(dǎo)，也包括管理服務(wù)，并且具有較強(qiáng)的實(shí)務(wù)性。
基層政府的社區(qū)治理通過基層政府行政性社會(huì)工作進(jìn)行。一直以來，我國基層政府承擔(dān)并實(shí)施大量的民生領(lǐng)域的行政性社會(huì)工作。有研究認(rèn)為，社會(huì)行政的主體包括政府和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)?；鶎诱畯氖碌纳鐣?huì)工作是將社會(huì)政策轉(zhuǎn)化為社會(huì)服務(wù)?；鶎诱纳鐣?huì)工作與社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的直接服務(wù)不同，更多地是政策服務(wù)和執(zhí)行。政府行政性社會(huì)工作的產(chǎn)生和發(fā)展有強(qiáng)大的制度支撐，但在趨勢上已開始向?qū)I(yè)化、職業(yè)化和多元責(zé)任制方向發(fā)展。隨著社會(huì)發(fā)展，過去基層政府單一的行政角色職能越來越難以滿足治理的多樣化需要。黨的十九大報(bào)告明確指出：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。”這就要求基層政府必須提高社區(qū)社會(huì)工作能力，提高社會(huì)政策的傳遞效果和社會(huì)工作效率，提升社區(qū)治理水平。在這其中，基層政府的角色多元化轉(zhuǎn)變起著關(guān)鍵作用。
基層政府需要扭轉(zhuǎn)行政角色滯后問題
作為地方政府治理角色轉(zhuǎn)型的重要體現(xiàn)，社區(qū)治理的成效從一個(gè)側(cè)面體現(xiàn)出政府角色轉(zhuǎn)型的成功與否。一方面，由于基層社會(huì)改變遲緩性、新舊需求多樣化沖突，使當(dāng)前許多地方基層政府面臨著多重困境；另一方面，新時(shí)代的社區(qū)治理又要求基層政府必須進(jìn)行角色轉(zhuǎn)型。所以，在社區(qū)治理實(shí)踐中基層政府面臨參與治理的角色職能偏差。當(dāng)前，基層政府在進(jìn)行社區(qū)治理過程中往往存在以下幾類偏差。
一是過度治理與角色職能內(nèi)卷。作為基層行政單位，基層政府是基層社區(qū)行動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)者，能夠充分行使管理轄區(qū)的行政權(quán)力。在社區(qū)籌備、人員培訓(xùn)等工作中，基層政府發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)作用，但是在進(jìn)行社區(qū)治理時(shí)，常常因?yàn)檫m度參與原則把握不足，使社區(qū)的自主功能不能得到發(fā)揮。這不僅加重社區(qū)居委會(huì)的行政化趨勢，也使社區(qū)的基層黨組織、公益團(tuán)體自主參與受限。雖然基層政府在追求地區(qū)安全穩(wěn)定和社區(qū)的有效管理方面做了大量工作，但消耗了過多的行政成本和社會(huì)資源。
二是作為服務(wù)者的力量薄弱。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)環(huán)節(jié)，一是經(jīng)費(fèi)支持不足，二是公共服務(wù)跟進(jìn)不到位。社區(qū)的和諧穩(wěn)定與建設(shè)發(fā)展，都離不開經(jīng)費(fèi)的支持。然而，許多面臨著財(cái)政短缺問題的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府存在投入社區(qū)社會(huì)公共事務(wù)經(jīng)費(fèi)不足，導(dǎo)致社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目資金有限，不能提升社區(qū)的精細(xì)化治理程度。在面向社區(qū)投入的公共服務(wù)方面，不論是政府應(yīng)該投入的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，還是應(yīng)當(dāng)向社區(qū)傳遞的服務(wù)意識都有所欠缺。特別在關(guān)乎民生的問題上，基層政府所提供的公共服務(wù)質(zhì)量差強(qiáng)人意。例如，許多社區(qū)都存在的停車難、社區(qū)衛(wèi)生治理不到位等問題。
三是監(jiān)管角色缺位。由于缺乏對應(yīng)的過程監(jiān)管機(jī)制，政府在投入財(cái)政資金后，對于資金后期的流向和使用并沒有跟進(jìn)監(jiān)督，資金使用的審批流程不規(guī)范，難以避免社區(qū)干部利用自身職務(wù)便利滋生腐敗。由基層政府統(tǒng)一出資進(jìn)行購買的公益性社區(qū)服務(wù)，通常由社區(qū)作為委托方代為督促項(xiàng)目落地。落地后的監(jiān)管方式一般非常粗糙，難以保障服務(wù)精準(zhǔn)惠及服務(wù)對象。此外，面向社會(huì)進(jìn)行公開招聘的社工安排到社區(qū)工作后，由于前期沒有對他們進(jìn)行統(tǒng)一的培訓(xùn)，后期的考評考核也存在監(jiān)督不到位的問題，無法保障社區(qū)服務(wù)者的工作實(shí)效。
四是治理角色固化。當(dāng)前基層政府在進(jìn)行社區(qū)治理工作時(shí)，習(xí)慣于依賴現(xiàn)有的條件，工作創(chuàng)新能力不足，對于那些未嘗試或?qū)嵭衅饋碛须y度的工作項(xiàng)目存在畏難情緒，對常規(guī)工作存在過于保守、經(jīng)驗(yàn)主義的問題。治理角色固化嚴(yán)重影響著基層政府增進(jìn)社區(qū)治理效能，實(shí)際上是阻礙職能下沉基層的懶政行為。如果在應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者角色的時(shí)候仍然堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)角色，那么勢必會(huì)失去群眾基礎(chǔ)和支持，對社區(qū)開展各項(xiàng)活動(dòng)造成阻礙。應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前新時(shí)代背景下的要求、社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)需要及群眾訴求，積極靈活地實(shí)現(xiàn)由領(lǐng)導(dǎo)到服務(wù)的治理角色轉(zhuǎn)化與切換。
多元角色轉(zhuǎn)化是提升基層政府社區(qū)治理能力的可行路徑
社區(qū)治理是基層政府進(jìn)行社會(huì)治理的重要組成部分。社區(qū)治理的目標(biāo)歸根結(jié)底是更好滿足人民群眾對于美好生活的需求。全面深化改革、健全社會(huì)協(xié)同機(jī)制從客觀上對基層政府角色轉(zhuǎn)變提出了要求。多主體參與和多樣化需求要求基層政府作為社區(qū)治理共同體的主導(dǎo)主體，適應(yīng)發(fā)展的要求，在實(shí)踐中打開視野，實(shí)現(xiàn)角色更新。只有這樣才能廣泛動(dòng)員社會(huì)資源，形成社區(qū)治理共同體，服務(wù)新時(shí)代社區(qū)建設(shè)。
首先，成為社區(qū)良性運(yùn)行的指導(dǎo)者。實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理科學(xué)有效的前提是基層政府依法行政。這一過程中既要落實(shí)好上級部門下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)，也需要在基層政府權(quán)限范圍內(nèi)推進(jìn)基層社會(huì)治理有序進(jìn)行，承擔(dān)起社區(qū)良性運(yùn)行的指導(dǎo)者角色。一是在遵守法律法規(guī)和地方制度的基礎(chǔ)上，利用地方性知識充分挖掘和發(fā)揮基層民主的作用。二是增強(qiáng)社會(huì)工作的專業(yè)化管理程度，保障社區(qū)治理環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社區(qū)良性運(yùn)行。這就要求基層政府必須在基于充分調(diào)研的基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)決策、科學(xué)施策，為社區(qū)良性運(yùn)行提供政策支持。
其次，成為社區(qū)宣教工作的培育者。在基層社區(qū)，面對當(dāng)前復(fù)雜的意識形態(tài)斗爭，提升群眾面對信息的辨別能力顯得尤為重要?；鶎诱鳛樯鐓^(qū)宣教工作的培育者，其有兩方面的職能。第一，作為屬地第一責(zé)任單位，基層政府是治理責(zé)任的第一承擔(dān)者，每年按編制招聘社區(qū)工作者確保社區(qū)工作者和政府之間信息傳遞更加直接高效。第二，社區(qū)工作者作為社區(qū)治理工作實(shí)行的主體，承擔(dān)社區(qū)文化宣傳教育工作的重任。而基層政府負(fù)責(zé)牢牢把握宣傳教育正確的價(jià)值導(dǎo)向，做到定期對其進(jìn)行工作指導(dǎo)和任職培訓(xùn)。
再次，成為有計(jì)劃滿足群眾最迫切需要的社區(qū)公共服務(wù)的提供者和資源組織者。基層政府負(fù)有提供社區(qū)公共服務(wù)的主體責(zé)任，保障社區(qū)正常運(yùn)行，解決群眾的困難和需求是政府的職責(zé)擔(dān)當(dāng)?；鶎诱畬τ诠藏?cái)政的支出做出明確的預(yù)算，每項(xiàng)支出都務(wù)必滿足群眾最迫切的需要。除此之外，伴隨社會(huì)文明的發(fā)展進(jìn)步，群眾對于政策解讀、法律援助、就業(yè)培訓(xùn)等需求更加多樣化，也要求基層政府授權(quán)支持更多的社會(huì)力量，如社會(huì)企業(yè)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等等共同提供服務(wù)。
最后，成為社區(qū)購買服務(wù)的監(jiān)督者。地方的紀(jì)委、監(jiān)察辦相關(guān)部門，在履行政策法規(guī)的基礎(chǔ)上，按照相關(guān)規(guī)定對黨內(nèi)黨外采取一系列的監(jiān)督工作。在社區(qū)購買服務(wù)過程中，由于社區(qū)本身架構(gòu)缺乏第三方監(jiān)督機(jī)制，不能保障完全不會(huì)在這個(gè)過程中出現(xiàn)廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。因此，基層政府必須定期或不定期，通過適當(dāng)?shù)氖侄魏屯緩綄ι鐓^(qū)進(jìn)行監(jiān)察。
基層政府治理角色多元化的現(xiàn)實(shí)意義
社會(huì)發(fā)展離不開最基本單元社區(qū)的良好運(yùn)行，在基層實(shí)現(xiàn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化，有利于提升人民群眾的幸福感、獲得感、安全感。新時(shí)代對于基層政府的治理能力提出了新的要求，黨的十九大報(bào)告明確指出要“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。內(nèi)外條件都促進(jìn)著政府向多元角色轉(zhuǎn)變，而這種角色的轉(zhuǎn)變對于基層社區(qū)治理有著積極意義。
一是有利于發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。黨的十九大把加強(qiáng)基層組織建設(shè)作為提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的重要內(nèi)容。要以提升組織力為重點(diǎn)，突出政治功能，把企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會(huì)組織等基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張，貫徹黨的決定，領(lǐng)導(dǎo)基層治理，團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾，推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。全黨把黨的政治建設(shè)擺在首位，嚴(yán)格執(zhí)行上級黨組織的決策部署重點(diǎn)落在提升基層黨的組織力上。為此，要建設(shè)強(qiáng)有力的黨組織，充分發(fā)揮榜樣典型的作用，形成自己的黨建品牌，加強(qiáng)上下聯(lián)系，到了很好的帶動(dòng)作用。基層黨建工作要再上新臺(tái)階，使基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用更加凸顯。
二是有利于創(chuàng)建服務(wù)型政府實(shí)現(xiàn)其職能轉(zhuǎn)型?；鶎诱畡?chuàng)新社區(qū)治理模式，改變了政府運(yùn)行方式，將更多的自主權(quán)下放至村居委，以滿足群眾需求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，倒逼政府向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。形成多元的治理角色，體現(xiàn)政府的服務(wù)意識，服務(wù)下沉更能提升政府的服務(wù)意識，從多角度看待群眾訴求，更能滿足社區(qū)需要。服務(wù)下沉可以幫助基層政府領(lǐng)導(dǎo)直接獲取轄區(qū)信息，作為實(shí)地調(diào)研的一種方式，直接看到當(dāng)前社區(qū)內(nèi)存在的環(huán)境污染、安全隱患等問題，更有針對性的解決，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理。
三是有利于健全社會(huì)協(xié)同機(jī)制實(shí)現(xiàn)共治共享。社會(huì)組織蘊(yùn)藏著巨大的創(chuàng)新發(fā)展能量，引領(lǐng)社會(huì)力量有序參與是社區(qū)共建共治共享在實(shí)踐中的關(guān)鍵問題。社會(huì)力量指社會(huì)組織、社區(qū)組織、志愿者團(tuán)體、企業(yè)、商業(yè)機(jī)構(gòu)、慈善組織、社區(qū)基金會(huì)、網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)、公共媒體等各類組織。由此，包括基層政府在內(nèi)的社區(qū)治理共同體是一個(gè)利益多樣、種類繁雜的復(fù)雜體系。“復(fù)雜系統(tǒng)觀認(rèn)為，面對不確定性極大的復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)體系，沒有一個(gè)最優(yōu)解，只存在一個(gè)關(guān)系均衡狀態(tài)”，并且，“這種關(guān)系應(yīng)該建立在風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則基礎(chǔ)之上，將政府、企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人在風(fēng)險(xiǎn)響應(yīng)過程中所需承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)劃分清楚，并共同形成一種基于風(fēng)險(xiǎn)治理的多元共治體系。”①現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性在微觀社區(qū)中都有全面的體現(xiàn)。多元多態(tài)均衡治理也因此成為基層政府必須遵循的行政社會(huì)工作原則。社區(qū)治理在復(fù)雜系統(tǒng)中呈現(xiàn)出跨界性、關(guān)聯(lián)性和復(fù)雜性增強(qiáng)的特征，進(jìn)而從客觀上要求主體多元聯(lián)結(jié)。此外，復(fù)雜而不混亂的基層社區(qū)治理也是政府組織力建設(shè)的重要目標(biāo)。新形勢下，基層社區(qū)的社會(huì)問題都具有社會(huì)矛盾復(fù)合體的特征，多種問題交織在一起?；鶎诱嘣巧D(zhuǎn)變就是適應(yīng)這一復(fù)雜系統(tǒng)的工作轉(zhuǎn)變。由政府牽頭各個(gè)組織單位，既能將問題有針對性地處理，又有機(jī)統(tǒng)一建立起社會(huì)協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展成果共治共享，同時(shí)提升解決效率和群眾滿意度。
（作者為北京科技大學(xué)文法學(xué)院博士研究生，河北北方學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師）
【注釋】
①葛天任、裴琳娜：《高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的智慧社區(qū)建設(shè)與敏捷治理變革》，《理論與改革》，2020年第5期。
責(zé)編/趙博藝 美編/楊玲玲
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