在中國(guó)古代,鄉(xiāng)約有一套入約民眾必須遵守的生活規(guī)則,鼓勵(lì)人們崇禮向善、守望相助。中國(guó)歷史上最早的成文鄉(xiāng)約,是北宋陜西藍(lán)田的《呂氏鄉(xiāng)約》,要求入約民眾德業(yè)相勸、過失相規(guī)、禮俗相交、患難相恤,對(duì)后世鄉(xiāng)村治理影響甚大,后人贊揚(yáng)說“關(guān)中風(fēng)俗因《呂氏鄉(xiāng)約》為之一變”。
中國(guó)古代十分重視基層組織的建設(shè)。從周之鄉(xiāng)遂到明清保甲,輾轉(zhuǎn)相承,代有興革,綿延不絕,積累了極其豐富的鄉(xiāng)村基層組織建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),為確?;鶎拥暮椭C穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)國(guó)家的穩(wěn)固發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
維持治安、寓教于民、保障民生的古代鄉(xiāng)村基層組織
中國(guó)古代是以農(nóng)立國(guó)的農(nóng)本國(guó)家,因此鄉(xiāng)村建設(shè)適應(yīng)中國(guó)的國(guó)情,既重倫理親情,又重農(nóng)業(yè)力田。正像中國(guó)歷史經(jīng)歷五千多年的發(fā)展而未嘗中斷一樣,中國(guó)古代的鄉(xiāng)村基層組織建設(shè)也由周之鄉(xiāng)遂到明清保甲,輾轉(zhuǎn)相承,代有興革,綿延不絕,有它的對(duì)應(yīng)性,都以鞏固基層、維持治安、寓教于民、保障民生為目的。
從戰(zhàn)國(guó)時(shí)起,列國(guó)陸續(xù)實(shí)行郡縣二級(jí)管理制度,這一格局在數(shù)千年間雖有所調(diào)整,但基本是穩(wěn)定的。為了鞏固政權(quán)的基礎(chǔ),發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),尤其重視縣以下的基層組織建設(shè)。
按周制,都城周圍百里為郊,郊內(nèi)設(shè)鄉(xiāng),郊外設(shè)遂,共有六鄉(xiāng)六遂。鄉(xiāng)以鄉(xiāng)大夫“掌其鄉(xiāng)之政教禁令”;遂以遂大夫“掌其遂之政令”。鄉(xiāng)遂以下設(shè)邑,規(guī)模一般不大,如“十室之邑”。邑設(shè)里胥和鄰長(zhǎng)。逐漸形成了中央分封諸侯,諸侯管理地方,基層實(shí)行自治,上下相互制約的縱向關(guān)系,基本上確立了中國(guó)奴隸制社會(huì)地方行政的結(jié)構(gòu)雛形。
漢承秦制,縣以下基層組織為鄉(xiāng)、里。里以下按什伍編制居民,“什主十家,伍主五家,以相檢察,民有善事惡事,以告監(jiān)官”??h以下除鄉(xiāng)、里基層行政組織外,還于每十里處設(shè)亭,是專門從事“求捕盜賊”的警察性組織。另設(shè)游徼,掌捕盜賊。鄉(xiāng)下為里,設(shè)里正,或稱為里老,里典。漢朝的統(tǒng)治者提倡以孝治天下,同時(shí)強(qiáng)調(diào)重農(nóng)主義,故而置孝悌力田,以敦風(fēng)俗。由此不難理解鄉(xiāng)嗇夫與三老受到朝廷重視的原因。
唐朝,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,基層組織已有城鄉(xiāng)之分,農(nóng)村以村為單位,城邑以坊為單位。“兩京及州縣之郭內(nèi)分為坊,郊外為村”。鄉(xiāng)有鄉(xiāng)長(zhǎng),里有里正,村有村正,并有嚴(yán)密的鄰保組織相互糾舉不法。另據(jù)《通典》卷三三《職官·鄉(xiāng)官》:大唐凡百戶為一里,里置里正,五里為一鄉(xiāng),鄉(xiāng)置耆老一人,亦曰“父老”。
明代基層組織,城中稱坊,近城稱廂,鄉(xiāng)村稱里。凡一百一十戶為一里,設(shè)里長(zhǎng),里下為甲,設(shè)甲首一人,負(fù)責(zé)地方民政、教化、賦稅、爭(zhēng)訟等事。里長(zhǎng)對(duì)貫徹官府的政策,維持基層社會(huì)秩序,調(diào)解爭(zhēng)端,起著十分重要的作用,所謂“下有益于民事,上有助于官司”。
清代基層組織在明里甲的基礎(chǔ)上,創(chuàng)設(shè)了保甲。地方基層組織以十戶為牌,設(shè)牌頭;十牌為甲,設(shè)甲長(zhǎng);十甲為保,設(shè)保長(zhǎng)。保長(zhǎng)失職,族長(zhǎng)可以向知縣上呈彈劾;鄉(xiāng)保決斷地方事務(wù)也往往需要協(xié)同族長(zhǎng)一道處理??滴酢妒ブI十六條》中,以“聯(lián)保甲以弭盜賊”作為施政綱領(lǐng)之一。雍正四年(1726年),進(jìn)一步規(guī)定:“十戶立一牌頭,十牌立一甲長(zhǎng),十甲立一保正。”在苗、壯族聚居地區(qū)也普遍建立保甲制。保甲長(zhǎng)俱以“識(shí)字及有身家之人”充當(dāng),所謂“以士大夫治其鄉(xiāng)”。
上述歷代基層組織雖稍有變動(dòng),但不失整齊劃一,不僅有利于貫徹中央的法律政令,而且確實(shí)起到了勸課農(nóng)桑、弭盜安民的作用。
重視鄉(xiāng)教、鄉(xiāng)治,確?;鶎拥暮椭C穩(wěn)定
行鄉(xiāng)宴之禮,明長(zhǎng)幼之序,敦親睦之情。中國(guó)古代重禮制、序尊卑的禮法文化,上行之于朝堂,下貫徹于鄉(xiāng)里。從周朝起,所實(shí)行的鄉(xiāng)宴之禮,就是禮法文化的具體貫徹。正因?yàn)猷l(xiāng)宴之禮起到了明禮義、重倫序、宣教化、彰良善、黜奸邪、移風(fēng)俗的積極作用,以致漢、晉兩朝皇帝親臨,官府也樂于借此機(jī)會(huì)宣布國(guó)家的綱紀(jì)與地方的施政,同時(shí)旌表孝子節(jié)婦,借以教民、化民,維持地方治安。至于鄉(xiāng)民,也樂于參加鄉(xiāng)宴之禮,從中受到在家庭內(nèi)所得不到的教化,更有助于增強(qiáng)族內(nèi)和鄰里的和睦,緩解因瑣事而造成的口角不和。鄉(xiāng)宴之禮歷朝均無定期,或于正月、或于三月、或于孟冬,擇吉舉行,此項(xiàng)禮儀由周至清一直延續(xù)三千余年,可見其積極的教化作用值得認(rèn)真總結(jié)。
善教化民,興學(xué)育才。中國(guó)古代的政治家、思想家,從總結(jié)歷史的經(jīng)驗(yàn)中認(rèn)識(shí)到,善教與善治密不可分。善教化民,興學(xué)育才對(duì)于良好的鄉(xiāng)治具有重要的作用。從來沒有在“四民乖張”、蔑視道德、疏于教化的條件下會(huì)在基層出現(xiàn)良好的鄉(xiāng)治。孟子說:“仁言不如仁聲之入人深也,善政不如善教之得民也。善政,民畏之;善教,民愛之。善政得民財(cái),善教得民心。”
制定家法族規(guī)、鄉(xiāng)規(guī)民約維持自治,彌補(bǔ)國(guó)家立法的不足。唐宋以后,社會(huì)上廣泛流行大家族的家法族規(guī)、家訓(xùn)族譜,如《顏氏家訓(xùn)》《義門陳氏家法》《永興張氏合族禁條》等等。以《永興張氏合族禁條》為例,該《禁條》共二十條,為清乾隆年間張萬達(dá)所作,內(nèi)容包括:“議國(guó)課早完,以免差呼。”“議合族子弟,務(wù)宜敦行孝悌,不得侮慢尊長(zhǎng)。如違,重罰。”“議合族子弟,勿得窩隱匪類,及容留外來面生可疑之人。如違,除拆毀房屋外,另加重罰。”等等。
家法族規(guī)、家訓(xùn)族譜之外,還有大量的鄉(xiāng)規(guī)民約,如宋代呂大鈞《呂氏鄉(xiāng)約》、朱熹《增損呂氏鄉(xiāng)約》、明代王守仁《南贛鄉(xiāng)約》、呂坤《鄉(xiāng)甲約》、劉宗周《鄉(xiāng)約事宜》等,其中,以《呂氏鄉(xiāng)約》最為典型?!秴问相l(xiāng)約》分為“德業(yè)相勸”“過失相規(guī)”“禮俗相交”“患難相恤”等部分。家法族規(guī)、鄉(xiāng)規(guī)民約都是里甲老人和息爭(zhēng)訟、管理家族和鄉(xiāng)里事務(wù)的重要依據(jù),屬于民間法的范疇,成為國(guó)法的重要補(bǔ)充,在基層治理中發(fā)揮了重要作用。在當(dāng)前制定的鄉(xiāng)規(guī)民約中,既要汲取中國(guó)古代優(yōu)秀的經(jīng)驗(yàn)、智慧,也要摒棄與時(shí)代發(fā)展不適應(yīng)的消極內(nèi)容,對(duì)于鄉(xiāng)規(guī)民約當(dāng)中帶有歧視性和與法律法規(guī)相悖的條文也要及時(shí)糾正和廢除。
調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村的一切積極因素共同為治
中國(guó)古代疆域遼闊,民族眾多。為了管理縣以下的廣大鄉(xiāng)村的民眾,需要調(diào)動(dòng)一切積極因素共同為治。如聘三老以廣教化,立嗇夫以課農(nóng)桑,設(shè)游徼以保治安,置鄉(xiāng)官以理庶政,重里長(zhǎng)、老人以掌民間詞訟。總之,以基層政權(quán)為主干,充分調(diào)動(dòng)民間德高望重的老人、族長(zhǎng)、士大夫的積極性,使之各展所長(zhǎng),共同治理,以使廣大基層民眾遵守國(guó)家法紀(jì),重禮明倫,努力從事農(nóng)業(yè)稼穡,以確保豐衣足食。下面以明朝設(shè)置申明亭和實(shí)施《教民榜文》為例加以說明。
一是設(shè)立申明亭,以明法紀(jì),使民知恥,遠(yuǎn)離犯罪。明朝是中國(guó)古代自治(鄉(xiāng)治)的重要發(fā)展階段。為了發(fā)揮基層組織鄉(xiāng)治、鄉(xiāng)教的作用,創(chuàng)設(shè)申明亭之制。洪武五年(1372年)二月,鑒于“田野之民,不知禁令,往往誤犯刑憲”,特“命有司于內(nèi)外府州縣及鄉(xiāng)之里社皆立申明亭,凡境內(nèi)之人民有犯者,書其過,名榜于亭上,使人有所懲戒”。洪武十五年(1382年)八月,就申明亭在實(shí)行中的弊病,再諭禮部:“天下郡邑申明亭,書記犯罪者姓名,昭示鄉(xiāng)里,以勸善懲惡。今有司概以雜犯小罪書之,使善良一時(shí)過誤為終身之累,雖欲改過自新,其路無由,爾等詳議之。”正是由于申明亭宣誓法紀(jì)、彰明是非、導(dǎo)民知恥向善,起到了申明教化的作用,是鄉(xiāng)村自治的一種形式,因此《大明律·刑律·雜犯》規(guī)定:“凡拆毀申明亭房屋及毀板榜者,杖一百,流三千里。”
二是發(fā)布《教民榜文》,賦予里甲、老人以訴訟權(quán)。洪武三十一年(1398年)三月十九日頒行《教民榜文》,一方面通過榜文的法律形式,鞏固和擴(kuò)大了里甲、老人的司法審判權(quán),使之成為兼理民刑事案件的名副其實(shí)的一審組織,《教民榜文》規(guī)定:“民間戶婚、田土、斗毆相爭(zhēng),一切小事,不許輒便告官,務(wù)要經(jīng)由本管里甲、老人理斷。若不經(jīng)由者,不問虛實(shí),先將告人杖斷六十,仍發(fā)回里甲、老人理斷。”“若事干別里,須會(huì)該里老人、里甲公同剖決。”如遇疑難案件,或事涉里老子弟親戚,“須會(huì)東西南北四鄰里分,或三里五里眾老人、里甲剖決”。對(duì)于參加審理詞訟的老人的資格也作出了明確規(guī)定:“老人理詞訟,不問曾朝覲、未曾朝覲,但年五十之上,平日在鄉(xiāng)有德行、有見識(shí)、眾所敬服者,俱令剖決事務(wù)。”由于里長(zhǎng)、甲首是依丁糧多少輪流更換的,可見所謂年高公正之人和里老之輩,絕大多數(shù)是地方上的豪紳或大族的族長(zhǎng),以此作為事實(shí)上的第一審,充分顯示了政權(quán)、紳?rùn)?quán)和族權(quán)的緊密結(jié)合,使發(fā)生在身邊的爭(zhēng)訟得以就便解決,既可減少官府的獄訟繁興,還減少了當(dāng)事人的訟累。
總之,起自布衣的明太祖朱元璋深知鄉(xiāng)村中的里甲、老人多為縉紳之家,既有良善恤民之人,也有奸滑虐民之徒,因此,特頒《教民榜文》,嚴(yán)格規(guī)定了里甲、老人的權(quán)限,違法者哪怕是輕罪,也要杖六十,這對(duì)里甲、老人幾乎是不堪忍受的,至于利用權(quán)勢(shì)謀取私利嚴(yán)重者,送京師治罪。所以《教民榜文》的頒布,既是里甲、老人處理訴訟的法律依據(jù),同時(shí)也是約束里甲、老人不法行為的嚴(yán)峻的法條,借以警醒曾經(jīng)作威作福的豪紳地主不得進(jìn)入里甲、老人之列。
中國(guó)古代鄉(xiāng)村基層治理所積累的豐富經(jīng)驗(yàn),對(duì)今天構(gòu)建共建共治共享的現(xiàn)代基層社會(huì)治理新格局和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要的史鑒價(jià)值。
(作者為中國(guó)政法大學(xué)終身教授)