構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的一個(gè)重要任務(wù)是提高我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平，實(shí)現(xiàn)從對(duì)全球價(jià)值鏈“低端嵌入”向“高端嵌入”的轉(zhuǎn)變。這意味著，未來(lái)我國(guó)要下大力氣加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的國(guó)內(nèi)價(jià)值鏈（NVC）建設(shè)，在強(qiáng)化核心環(huán)節(jié)的同時(shí)，提升產(chǎn)業(yè)鏈本地化水平。而推進(jìn)都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展是完成上述任務(wù)的重要突破口。
都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展是構(gòu)建新發(fā)展格局的突破口
進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過(guò)了60%，京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝等一批都市圈快速發(fā)展壯大，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中扮演著越來(lái)越重要的角色。以京津冀、長(zhǎng)三角和粵港澳大灣區(qū)三個(gè)都市圈為例，2012-2020年間，三大都市圈合計(jì)占全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量和專(zhuān)利授權(quán)總量比重年均分別約為40%和60%。其中，粵港澳大灣區(qū)都市圈所占比重分別約為12%和15%。都市圈已經(jīng)成為我國(guó)新興產(chǎn)業(yè)集聚和技術(shù)創(chuàng)新中心，更是承載發(fā)展要素、對(duì)接全球價(jià)值鏈的主要空間載體。加強(qiáng)都市圈產(chǎn)業(yè)國(guó)內(nèi)價(jià)值鏈建設(shè)，提升其產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平，至關(guān)重要。
都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展是提升產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平的關(guān)鍵。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，我國(guó)中心城市經(jīng)濟(jì)和人口集中度快速提高，土地、房租和通勤等生產(chǎn)和生活成本快速上升，對(duì)人才、資本等要素形成擠出效應(yīng)，越來(lái)越多的要素資源被耗費(fèi)在非生產(chǎn)性領(lǐng)域，創(chuàng)新等生產(chǎn)性領(lǐng)域所獲得的資源支撐下降，對(duì)中心城市的技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級(jí)過(guò)程產(chǎn)生了較大的不利影響。而都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展有利于引導(dǎo)要素資源有序地向中心城市周邊地區(qū)擴(kuò)散，可以降低擁擠給中心城市帶來(lái)的不利影響，增強(qiáng)對(duì)高端資源要素的吸引力，促使更多資源用于創(chuàng)新等生產(chǎn)性領(lǐng)域，從而有助于強(qiáng)化中心大城市的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)功能，加快在關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破的步伐。同時(shí)，都市圈產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平的提升不僅要強(qiáng)化中心大城市作為技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)引擎的功能，而且還要促進(jìn)中心大城市與周邊其他地區(qū)進(jìn)行高效的分工協(xié)作，提高本地產(chǎn)業(yè)鏈的迂回程度，構(gòu)建完善的區(qū)域產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)跨地區(qū)協(xié)同集聚提高參與全球競(jìng)爭(zhēng)的能力。
體制機(jī)制創(chuàng)新是都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的保障。在中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)地方政府之間不僅存在平行并立的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，還要統(tǒng)一接受來(lái)自中央和上級(jí)政府強(qiáng)有力的縱向統(tǒng)籌，因而更容易為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體發(fā)展目標(biāo)而進(jìn)行高效協(xié)同，這是我國(guó)區(qū)域發(fā)展制度固有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。但是，長(zhǎng)期以來(lái)在地方政績(jī)目標(biāo)和財(cái)政利益等的驅(qū)使下，不同地方之間存在著較為激烈的發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)。這種地方競(jìng)爭(zhēng)在推動(dòng)各自轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，也在一定程度上阻礙了跨區(qū)域的市場(chǎng)整合與產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。因此，在新發(fā)展階段構(gòu)建新發(fā)展格局的一個(gè)重要任務(wù)就是要著力解決“行政區(qū)邊界分割經(jīng)濟(jì)區(qū)”的難題，推動(dòng)新一輪更具實(shí)質(zhì)性的體制機(jī)制創(chuàng)新，為都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展提供必要的保障。
都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新的對(duì)策建議
加強(qiáng)都市圈發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌。推動(dòng)都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展首先要從都市圈整體發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，統(tǒng)籌各成員發(fā)展規(guī)劃，明確各地區(qū)功能分工，促使各成員各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃相互銜接、相互協(xié)調(diào)。特別是要加強(qiáng)都市圈規(guī)劃立法工作，全面提升規(guī)劃工作的法治化水平，強(qiáng)化發(fā)展規(guī)劃的剛性約束。
推動(dòng)都市圈地方財(cái)政利益共享。未來(lái)要從建立財(cái)政利益共享機(jī)制入手打造區(qū)域利益共同體，強(qiáng)化都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。以都市圈為基本空間單元建立區(qū)域財(cái)政收支平衡機(jī)制，加大都市圈各地區(qū)之間財(cái)政收入能力與支出水平均衡的力度。在收入方面，探索建立都市圈地方稅收共享機(jī)制，緩解都市圈內(nèi)部的稅源競(jìng)爭(zhēng)，在更大程度上平衡都市圈內(nèi)部各地區(qū)之間財(cái)力差距，推進(jìn)橫向財(cái)政均等化。在支出方面，建立都市圈公共產(chǎn)品聯(lián)合供給機(jī)制，突破行政區(qū)劃界限，統(tǒng)籌都市圈范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的投融資活動(dòng)。
推動(dòng)都市圈地方政績(jī)聯(lián)合考核。要進(jìn)一步科學(xué)精準(zhǔn)地細(xì)化針對(duì)都市圈不同成員的考評(píng)指標(biāo)設(shè)計(jì)，一方面適當(dāng)減少對(duì)單個(gè)成員經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)的考評(píng)，增加對(duì)都市圈整體技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、生態(tài)建設(shè)、公共服務(wù)等指標(biāo)的考評(píng)；另一方面要根據(jù)各地區(qū)在都市圈發(fā)展中的角色定位和功能分工，差別化地設(shè)置指標(biāo)及其權(quán)重。對(duì)于中心城市，加強(qiáng)對(duì)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新等方面的考評(píng)，以充分體現(xiàn)其在都市圈發(fā)展過(guò)程中的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)功能。而對(duì)于周邊中小城市，則加強(qiáng)在農(nóng)業(yè)發(fā)展、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面的考評(píng)，以更好地體現(xiàn)中小城市所扮演的初級(jí)產(chǎn)品生產(chǎn)和制造加工基地等角色。同時(shí)，將都市圈整體區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)性、基本公共服務(wù)供給和生態(tài)環(huán)境保護(hù)水平等指標(biāo)納入到對(duì)全部成員的考核中去，以促使各地區(qū)更好地圍繞都市圈整體目標(biāo)形成發(fā)展合力。
建立都市圈跨區(qū)管理組織機(jī)構(gòu)。都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展必然要求打破“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的邊界效應(yīng)對(duì)都市圈整體發(fā)展的負(fù)面影響，這需要建立專(zhuān)門(mén)的都市圈跨區(qū)管理職能部門(mén)。考慮到我國(guó)都市圈地區(qū)的人口規(guī)模和地域面積，可以參考?xì)W洲國(guó)家單一制區(qū)域管理機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，對(duì)于省域范圍內(nèi)的都市圈可在省級(jí)政府層面設(shè)立專(zhuān)門(mén)的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌管理都市圈發(fā)展規(guī)劃、公共設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)保等活動(dòng)；對(duì)于跨省域范圍的都市圈，則可以在中央層面設(shè)立專(zhuān)門(mén)的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)。同時(shí)，在明確都市圈跨區(qū)管理機(jī)構(gòu)職能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順其與都市圈各地區(qū)對(duì)口業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)之間的工作關(guān)系和業(yè)務(wù)流程，形成以為跨區(qū)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)領(lǐng)、各地區(qū)對(duì)口機(jī)構(gòu)為支撐的都市圈協(xié)同工作機(jī)制。
（作者系中共廣東省委黨校管理學(xué)部主任、教授，廣東經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)；本文系國(guó)家社科基金課題“都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚與中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)建設(shè)研究”階段性成果）
