2021年7月8日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局聯(lián)合國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部和司法部公布了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查實(shí)施細(xì)則》（簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》），對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的審查機(jī)制、審查標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督與責(zé)任等進(jìn)行了全面系統(tǒng)的規(guī)定。這是繼2016年6月國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》后，我國(guó)建立、健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的又一重大舉措，對(duì)構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制具有重要意義。
市場(chǎng)是現(xiàn)代社會(huì)實(shí)現(xiàn)資源有效配置的最基本方式，這種資源配置是通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)的。構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，必須確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不被損害或扭曲。在現(xiàn)代社會(huì)，導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制被損害或扭曲的原因大致有兩種，第一種是經(jīng)濟(jì)性壟斷，即市場(chǎng)主體運(yùn)用自身市場(chǎng)力量排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，或者采取不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段取得壟斷地位；第二種是行政性壟斷，即行政機(jī)關(guān)和具有管理公共事務(wù)職能的組織通過制定或?qū)嵤┡懦⑾拗聘?jìng)爭(zhēng)的規(guī)范或措施，使某些市場(chǎng)主體取得壟斷地位。為避免這兩種壟斷情況的出現(xiàn)，國(guó)家必須強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度正是強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策不可或缺的一環(huán)。
建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的目標(biāo)是預(yù)防行政性壟斷
我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸轉(zhuǎn)軌而來(lái)的，因此從中央到地方的各級(jí)政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)管職能和行政文化方面都留有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的烙印，各級(jí)政府容易傾向于對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行高強(qiáng)度監(jiān)管從而出現(xiàn)行政性壟斷。因此，我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策的一項(xiàng)重要職責(zé)就是防止行政性壟斷。
在轉(zhuǎn)型初期，建設(shè)統(tǒng)一的市場(chǎng)還缺乏完善的基礎(chǔ)設(shè)施、交通運(yùn)輸、信息傳遞等條件，跨地區(qū)、跨行業(yè)之間的交流規(guī)模和水平相對(duì)有限，市場(chǎng)建設(shè)離不開政府提供的大量公共服務(wù)，這使得政策措施對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的負(fù)面影響程度較小。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，很多行業(yè)和地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)日益充分，加上基礎(chǔ)設(shè)施、交通運(yùn)輸、信息技術(shù)領(lǐng)域取得長(zhǎng)足發(fā)展。在這個(gè)階段，預(yù)防行政性壟斷，建立統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系成為迫切需要。
國(guó)家很早就意識(shí)到行政性壟斷對(duì)完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的影響。2001年4月，國(guó)務(wù)院公布了《關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》，規(guī)定不得實(shí)行地區(qū)封鎖或含有地區(qū)封鎖內(nèi)容的行為。2007年8月公布的《反壟斷法》在第五章中規(guī)定不得濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。這兩項(xiàng)規(guī)定都是著力于從事后糾正行政性壟斷行為。
在此基礎(chǔ)上，我國(guó)在2016年3月公布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》中明確提出“清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法……實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”，并在同年6月公布的《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》中提出，政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在政策制定過程中進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，經(jīng)審查認(rèn)為不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的方可實(shí)施。與此前的規(guī)定相比，公平競(jìng)爭(zhēng)審查不僅要求進(jìn)行事后清理，更重要的是要求事前對(duì)政策制定進(jìn)行審查。相比之下，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度對(duì)行政性壟斷更能起到正本清源的效果。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與《反壟斷法》《關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》等法律法規(guī)相互配合，共同構(gòu)建了覆蓋事前、事中、事后全環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施機(jī)制。
《實(shí)施細(xì)則》將確保公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度有效實(shí)施
2016年3月《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》公布后，國(guó)家發(fā)改委就啟動(dòng)了對(duì)政策文件的審查清理工作。各地區(qū)、各部門在2018年共對(duì)31萬(wàn)份增量文件進(jìn)行了審查，比2017年增長(zhǎng)154%，對(duì)其中1700余份文件進(jìn)行了修改完善；對(duì)82萬(wàn)份存量文件進(jìn)行梳理，清理2萬(wàn)余份含有地方保護(hù)、指定交易、市場(chǎng)壁壘內(nèi)容的文件，有效預(yù)防或糾正了一些排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的問題。
但是，《實(shí)施細(xì)則》公布前的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在執(zhí)行過程中也面臨一些問題。首先，審查的覆蓋不夠全面，一些地方直接將審查對(duì)象限定為規(guī)章和規(guī)范性文件，而將其他政策措施排除在外；其次，審查工作不夠規(guī)范，開展審查時(shí)僅征求相關(guān)部門意見，沒有征求利害關(guān)系人意見或向社會(huì)公開征求意見；最后，審查質(zhì)量有待提升，一些文件經(jīng)過審查仍然含有限制或者排斥競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容。
《實(shí)施細(xì)則》是對(duì)此前審查工作的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施中面臨的問題提供了解決方案和操作指引。在審查方針上，《實(shí)施細(xì)則》強(qiáng)調(diào)政策文件未經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查不得出臺(tái)，政策制定時(shí)未經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查不得提交審議，明確公平競(jìng)爭(zhēng)審查在政策制定和實(shí)施過程中不會(huì)缺席。在審查程序上，《實(shí)施細(xì)則》要求各級(jí)政府明確審查機(jī)構(gòu)和程序，審查后應(yīng)形成明確書面審查結(jié)論并存檔備查，規(guī)定了征詢外部專家、顧問、專業(yè)機(jī)構(gòu)或公開征求意見等靈活的審查方式，以確保審查工作有效開展。在審查標(biāo)準(zhǔn)上，《實(shí)施細(xì)則》全面細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)妨礙平等便利退出市場(chǎng)、以獎(jiǎng)補(bǔ)方式變相指定交易和實(shí)行地方保護(hù)、影響平等使用生產(chǎn)要素等市場(chǎng)主體反應(yīng)比較強(qiáng)烈的問題，及時(shí)彌補(bǔ)了規(guī)則空白和漏洞，增強(qiáng)了審查制度的系統(tǒng)性和針對(duì)性。在執(zhí)行監(jiān)督上，《實(shí)施細(xì)則》強(qiáng)化了政府內(nèi)部的部際聯(lián)席會(huì)議，規(guī)定聯(lián)席會(huì)議的召集人、職能以及聯(lián)席會(huì)議辦公室主動(dòng)審查機(jī)制，以更大力度推動(dòng)審查工作的落實(shí)；同時(shí)明確市場(chǎng)監(jiān)管總局負(fù)責(zé)牽頭組織政策措施抽查，對(duì)市場(chǎng)主體反應(yīng)比較強(qiáng)烈、問題比較集中、濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為多發(fā)的行業(yè)和地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)抽查。
《實(shí)施細(xì)則》的出臺(tái)是全面深化改革的重要一環(huán)
《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，“強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的剛性約束，完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查細(xì)則，持續(xù)清理廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定及做法”。在《實(shí)施細(xì)則》的保障下，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度直接構(gòu)成了高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系的有機(jī)組成部分，起到促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制更加完善、激勵(lì)市場(chǎng)主體更加充滿活力的作用。不止于此，它還是有效實(shí)施國(guó)有企業(yè)改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境改革和擴(kuò)大對(duì)外開放等改革的前提，是全面深化改革、構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要一環(huán)。
對(duì)于國(guó)有企業(yè)改革，我國(guó)提出要增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力，使之更好地服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)。在國(guó)有企業(yè)改革中，增加國(guó)有企業(yè)的自主性是一個(gè)重要的改革方向。但是，如果沒有在增加國(guó)有企業(yè)自主性的同時(shí)使其接受充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，那么國(guó)有經(jīng)濟(jì)的活力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力就無(wú)從談起。對(duì)此，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度能夠確保國(guó)有企業(yè)與其他各類市場(chǎng)主體在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中受到一致對(duì)待，這無(wú)疑會(huì)提高國(guó)有企業(yè)按照市場(chǎng)化要求實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作的能力，在增加國(guó)有企業(yè)自主性的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進(jìn)退，最終有利于培養(yǎng)具有活力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力的優(yōu)質(zhì)國(guó)有企業(yè)。
同樣地，在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境改革中，政府需要保障民營(yíng)企業(yè)依法平等使用資源要素，減少民營(yíng)企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，破除招投標(biāo)等領(lǐng)域的不平等壁壘，健全對(duì)民營(yíng)企業(yè)一視同仁的金融征信體系。在對(duì)外開放改革中，政府需要落實(shí)外商投資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度，進(jìn)一步縮減外資準(zhǔn)入負(fù)面清單，同時(shí)落實(shí)準(zhǔn)入后國(guó)民待遇，促進(jìn)內(nèi)外資企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，避免出入境、海關(guān)、外匯、稅收等環(huán)節(jié)構(gòu)成外資進(jìn)入障礙。實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，不僅需要積極改革現(xiàn)有制度，也需要通過公平競(jìng)爭(zhēng)審查不斷檢視各級(jí)政府的政策措施，防止出現(xiàn)對(duì)民營(yíng)企業(yè)或外商投資的歧視性政策措施，讓營(yíng)商環(huán)境保持清朗，讓對(duì)外開放的大門時(shí)刻敞開。
總之，從全面深化改革的大局來(lái)看，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是實(shí)現(xiàn)其他各項(xiàng)改革措施的基礎(chǔ)。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作為競(jìng)爭(zhēng)政策的一部分，與競(jìng)爭(zhēng)政策下的其他制度有機(jī)配合，共同確立了競(jìng)爭(zhēng)政策在高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的基礎(chǔ)性地位。
（作者：范黎波、張昕，分別系對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)際商學(xué)院教授、副教授）
