2021年7月8日，國家市場監(jiān)督管理總局聯(lián)合國家發(fā)改委、財政部、商務(wù)部和司法部公布了《公平競爭審查實施細則》（簡稱《實施細則》），對公平競爭審查制度的審查機制、審查標準、監(jiān)督與責任等進行了全面系統(tǒng)的規(guī)定。這是繼2016年6月國務(wù)院公布《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》后，我國建立、健全公平競爭審查制度的又一重大舉措，對構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制具有重要意義。
市場是現(xiàn)代社會實現(xiàn)資源有效配置的最基本方式，這種資源配置是通過市場競爭機制實現(xiàn)的。構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，必須確保市場競爭機制不被損害或扭曲。在現(xiàn)代社會，導致市場競爭機制被損害或扭曲的原因大致有兩種，第一種是經(jīng)濟性壟斷，即市場主體運用自身市場力量排除、限制競爭，或者采取不正當競爭手段取得壟斷地位；第二種是行政性壟斷，即行政機關(guān)和具有管理公共事務(wù)職能的組織通過制定或?qū)嵤┡懦?、限制競爭的?guī)范或措施，使某些市場主體取得壟斷地位。為避免這兩種壟斷情況的出現(xiàn)，國家必須強化競爭政策的基礎(chǔ)性地位。公平競爭審查制度正是強化競爭政策不可或缺的一環(huán)。
建立公平競爭審查制度的目標是預防行政性壟斷
我國的社會主義市場經(jīng)濟體制是從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制逐漸轉(zhuǎn)軌而來的，因此從中央到地方的各級政府在機構(gòu)設(shè)置、監(jiān)管職能和行政文化方面都留有計劃經(jīng)濟的烙印，各級政府容易傾向于對經(jīng)濟活動進行高強度監(jiān)管從而出現(xiàn)行政性壟斷。因此，我國競爭政策的一項重要職責就是防止行政性壟斷。
在轉(zhuǎn)型初期，建設(shè)統(tǒng)一的市場還缺乏完善的基礎(chǔ)設(shè)施、交通運輸、信息傳遞等條件，跨地區(qū)、跨行業(yè)之間的交流規(guī)模和水平相對有限，市場建設(shè)離不開政府提供的大量公共服務(wù)，這使得政策措施對市場競爭機制的負面影響程度較小。但隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，很多行業(yè)和地區(qū)的競爭日益充分，加上基礎(chǔ)設(shè)施、交通運輸、信息技術(shù)領(lǐng)域取得長足發(fā)展。在這個階段，預防行政性壟斷，建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系成為迫切需要。
國家很早就意識到行政性壟斷對完善市場經(jīng)濟體制的影響。2001年4月，國務(wù)院公布了《關(guān)于禁止在市場經(jīng)濟活動中實行地區(qū)封鎖的規(guī)定》，規(guī)定不得實行地區(qū)封鎖或含有地區(qū)封鎖內(nèi)容的行為。2007年8月公布的《反壟斷法》在第五章中規(guī)定不得濫用行政權(quán)力排除、限制競爭。這兩項規(guī)定都是著力于從事后糾正行政性壟斷行為。
在此基礎(chǔ)上，我國在2016年3月公布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中明確提出“清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法……實施公平競爭審查制度”，并在同年6月公布的《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》中提出，政策制定機關(guān)應(yīng)當在政策制定過程中進行公平競爭審查，經(jīng)審查認為不具有排除、限制競爭效果的方可實施。與此前的規(guī)定相比，公平競爭審查不僅要求進行事后清理，更重要的是要求事前對政策制定進行審查。相比之下，公平競爭審查制度對行政性壟斷更能起到正本清源的效果。公平競爭審查制度與《反壟斷法》《關(guān)于禁止在市場經(jīng)濟活動中實行地區(qū)封鎖的規(guī)定》等法律法規(guī)相互配合，共同構(gòu)建了覆蓋事前、事中、事后全環(huán)節(jié)的競爭政策實施機制。
《實施細則》將確保公平競爭審查制度有效實施
2016年3月《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》公布后，國家發(fā)改委就啟動了對政策文件的審查清理工作。各地區(qū)、各部門在2018年共對31萬份增量文件進行了審查，比2017年增長154%，對其中1700余份文件進行了修改完善；對82萬份存量文件進行梳理，清理2萬余份含有地方保護、指定交易、市場壁壘內(nèi)容的文件，有效預防或糾正了一些排除、限制市場競爭的問題。
但是，《實施細則》公布前的公平競爭審查制度在執(zhí)行過程中也面臨一些問題。首先，審查的覆蓋不夠全面，一些地方直接將審查對象限定為規(guī)章和規(guī)范性文件，而將其他政策措施排除在外；其次，審查工作不夠規(guī)范，開展審查時僅征求相關(guān)部門意見，沒有征求利害關(guān)系人意見或向社會公開征求意見；最后，審查質(zhì)量有待提升，一些文件經(jīng)過審查仍然含有限制或者排斥競爭的內(nèi)容。
《實施細則》是對此前審查工作的經(jīng)驗總結(jié)，為公平競爭審查制度實施中面臨的問題提供了解決方案和操作指引。在審查方針上，《實施細則》強調(diào)政策文件未經(jīng)公平競爭審查不得出臺，政策制定時未經(jīng)公平競爭審查不得提交審議，明確公平競爭審查在政策制定和實施過程中不會缺席。在審查程序上，《實施細則》要求各級政府明確審查機構(gòu)和程序，審查后應(yīng)形成明確書面審查結(jié)論并存檔備查，規(guī)定了征詢外部專家、顧問、專業(yè)機構(gòu)或公開征求意見等靈活的審查方式，以確保審查工作有效開展。在審查標準上，《實施細則》全面細化審查標準，針對妨礙平等便利退出市場、以獎補方式變相指定交易和實行地方保護、影響平等使用生產(chǎn)要素等市場主體反應(yīng)比較強烈的問題，及時彌補了規(guī)則空白和漏洞，增強了審查制度的系統(tǒng)性和針對性。在執(zhí)行監(jiān)督上，《實施細則》強化了政府內(nèi)部的部際聯(lián)席會議，規(guī)定聯(lián)席會議的召集人、職能以及聯(lián)席會議辦公室主動審查機制，以更大力度推動審查工作的落實；同時明確市場監(jiān)管總局負責牽頭組織政策措施抽查，對市場主體反應(yīng)比較強烈、問題比較集中、濫用行政權(quán)力排除限制競爭行為多發(fā)的行業(yè)和地區(qū)進行重點抽查。
《實施細則》的出臺是全面深化改革的重要一環(huán)
《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出，“強化公平競爭審查制度的剛性約束，完善公平競爭審查細則，持續(xù)清理廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的規(guī)定及做法”。在《實施細則》的保障下，公平競爭審查制度直接構(gòu)成了高標準市場體系的有機組成部分，起到促進社會主義市場經(jīng)濟體制更加完善、激勵市場主體更加充滿活力的作用。不止于此，它還是有效實施國有企業(yè)改革、優(yōu)化營商環(huán)境改革和擴大對外開放等改革的前提，是全面深化改革、構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的重要一環(huán)。
對于國有企業(yè)改革，我國提出要增強國有企業(yè)的經(jīng)濟活力、影響力、抗風險能力，使之更好地服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標。在國有企業(yè)改革中，增加國有企業(yè)的自主性是一個重要的改革方向。但是，如果沒有在增加國有企業(yè)自主性的同時使其接受充分的市場競爭，那么國有經(jīng)濟的活力、影響力和抗風險能力就無從談起。對此，公平競爭審查制度能夠確保國有企業(yè)與其他各類市場主體在市場競爭中受到一致對待，這無疑會提高國有企業(yè)按照市場化要求實行商業(yè)化運作的能力，在增加國有企業(yè)自主性的同時，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進退，最終有利于培養(yǎng)具有活力、影響力和抗風險能力的優(yōu)質(zhì)國有企業(yè)。
同樣地，在優(yōu)化營商環(huán)境改革中，政府需要保障民營企業(yè)依法平等使用資源要素，減少民營企業(yè)市場準入限制，破除招投標等領(lǐng)域的不平等壁壘，健全對民營企業(yè)一視同仁的金融征信體系。在對外開放改革中，政府需要落實外商投資準入前國民待遇加負面清單管理制度，進一步縮減外資準入負面清單，同時落實準入后國民待遇，促進內(nèi)外資企業(yè)公平競爭，避免出入境、海關(guān)、外匯、稅收等環(huán)節(jié)構(gòu)成外資進入障礙。實現(xiàn)上述目標，不僅需要積極改革現(xiàn)有制度，也需要通過公平競爭審查不斷檢視各級政府的政策措施，防止出現(xiàn)對民營企業(yè)或外商投資的歧視性政策措施，讓營商環(huán)境保持清朗，讓對外開放的大門時刻敞開。
總之，從全面深化改革的大局來看，公平競爭審查制度是實現(xiàn)其他各項改革措施的基礎(chǔ)。公平競爭審查制度作為競爭政策的一部分，與競爭政策下的其他制度有機配合，共同確立了競爭政策在高水平社會主義市場經(jīng)濟體制中的基礎(chǔ)性地位。
（作者：范黎波、張昕，分別系對外經(jīng)濟貿(mào)易大學國際商學院教授、副教授）
