作者:浙江工商大學(xué)校長,浙江大學(xué)社會治理研究院院長 郁建興;浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、城市治理研究所所長 吳結(jié)兵
黨的十八大以來,高質(zhì)量發(fā)展、高水平治理已經(jīng)成為各級黨委和政府的中心工作。在社會治理領(lǐng)域中,一項重要議題就是市域社會治理。黨的十九屆四中全會明確提出,“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”。這是“市域社會治理”這一概念首次出現(xiàn)在黨的綱領(lǐng)性文件中,市域社會治理現(xiàn)代化成為堅持和完善共建共治共享的社會治理制度的重要方面。黨的十九屆五中全會進一步提出“加強和創(chuàng)新市域社會治理”,將“社會治理特別是基層治理水平明顯提高,防范化解重大風(fēng)險體制機制不斷健全”作為“十四五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標。這些重要論述都為推進市域社會治理現(xiàn)代化指明了方向。
市域社會治理是社會治理體系和治理能力在市域范圍內(nèi)的落實和體現(xiàn)。與縣域社會治理不同,市域社會治理把社會治理的重點從縣一級向設(shè)區(qū)市一級提升,強調(diào)了市級黨委政府在社會治理中的主導(dǎo)作用。但與基層社會治理相比,市域社會治理不僅體現(xiàn)在統(tǒng)籌級別的提升,而且具有更加鮮明的問題導(dǎo)向、制度導(dǎo)向和效能導(dǎo)向。
市域社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵是構(gòu)建與城市化相適應(yīng)的社會治理方式
改革開放以來,我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程。從1978年到2020年,城鎮(zhèn)常住人口由1.7億人增加到超過9億人,城市數(shù)量由193個增加到684個,全國80%以上的經(jīng)濟總量產(chǎn)生于城市,60%以上的人口生活在城市,這意味著中國已經(jīng)由一個農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)型為城市型社會。隨著城市化的快速發(fā)展和人口在城市的大量集聚,社會結(jié)構(gòu)、社會組織形式以及社會利益格局都發(fā)生了深刻變化,市域成為經(jīng)濟活躍、社會繁榮的熱土,是社會治理的主陣地。
市域社會治理具有鮮明的問題導(dǎo)向。市域社會治理現(xiàn)代化就是要管理和回應(yīng)市域社會的集聚性、異質(zhì)性、流動性,以及社會風(fēng)險的外溢性等特征,探索與城市產(chǎn)業(yè)、城市人口、城市生活方式、城市先進文化相適應(yīng)的社會治理方式。為此,一方面市域社會治理迫切需要加強對市域人口流動、市域社會矛盾、市域社會心理變遷和重大突發(fā)公共安全事件的研究,同時也要加強對城市共同體、社區(qū)社會資本與公民參與,以及社會組織的發(fā)展研究,在市域社會治理中做好秩序和活力的“辯證法”,以活力建設(shè)支撐社會秩序,在社會分化中實現(xiàn)新的社會整合,形成社會的有機團結(jié)。
市域社會治理現(xiàn)代化的重心是構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的社會治理體制機制
社會治理具有兩層含義,即社會治理制度建設(shè)和具體社會事務(wù)治理。一般來說,治理層級越高,越側(cè)重于體制機制與制度體系建設(shè),治理層級越低,越側(cè)重于具體社會事務(wù)的治理。我國市級政府的主要職責(zé)是承上啟下、統(tǒng)籌地方協(xié)調(diào)發(fā)展,2015年3月15日,十二屆全國人大三次會議對《中華人民共和國立法法》作出修改,規(guī)定所有設(shè)區(qū)的市均具有立法權(quán),進一步強化了設(shè)區(qū)的市在轄區(qū)頂層設(shè)計、統(tǒng)籌兼顧的能力。因此,從職責(zé)權(quán)限出發(fā),市級黨委政府在市域社會治理中的職責(zé)重心是制度建設(shè),是在國家治理的制度框架下,構(gòu)建上下貫通、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的市域社會治理體制機制。
無論是從設(shè)區(qū)市的職責(zé)定位還是當(dāng)前社會治理體制機制改革的現(xiàn)實問題來看,市域社會治理都具有鮮明的制度導(dǎo)向。市域社會治理的核心是制度建設(shè)。加快推進市域社會治理現(xiàn)代化,就是要形成市—區(qū)(縣、市)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)權(quán)責(zé)明晰、高效聯(lián)動、上下貫通、運轉(zhuǎn)靈活的治理體系,整合各層級、各部門力量形成社會治理合力,在體制機制上解決困擾基層社會治理的“痛點”和“堵點”,賦能基層社會治理,提高基層社會治理成效。
市域社會治理現(xiàn)代化的路徑是充分發(fā)揮市域優(yōu)勢,實現(xiàn)更高的社會治理效能
數(shù)字化是市域社會治理的重要手段,也是市域社會治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。市域具有縣域?qū)蛹夒y以比擬的科技人才優(yōu)勢,這為推動現(xiàn)代科技與市域社會治理深度融合提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。同時,市域具有最優(yōu)治理半徑和最大政策邊際效應(yīng),是社會矛盾風(fēng)險排查化解最直接、最有效的治理層級。近年來,基于數(shù)字技術(shù)的巨大進步和市域人才優(yōu)勢,一些地方在市域社會治理現(xiàn)代化中積極探索數(shù)字化社會治理,為社會有序運行提供了堅實保障。同時,數(shù)字化社會治理不僅可以解決社會治理碎片化、低效化的問題,還為健全完善政府與社會其他主體的溝通和互動機制提供了可能。
此外,2015年《中華人民共和國立法法》的修改賦予了設(shè)區(qū)市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護等領(lǐng)域的地方立法權(quán),為市域社會治理先行先試、自主創(chuàng)新提供了制度供給,為提升市域社會治理效能提供了法治保障。因地制宜的市級立法有助于將社會治理領(lǐng)域的成功經(jīng)驗及時總結(jié)并上升為法律,也有助于規(guī)范社會治理中各主體的行為,將社會治理各環(huán)節(jié)納入法治軌道。以嘉興市為例,為推進市域社會治理現(xiàn)代化,嘉興市出臺《嘉興市文明行為促進條例》《嘉興市犬類管理條例》等,從噪音擾民、文明養(yǎng)犬等社會治理細微處入手,制定適合本地區(qū)情況的地方性法規(guī)、規(guī)章,以法治思維校準社會治理實踐、規(guī)范社會行為、引領(lǐng)社會風(fēng)尚。
由是觀之,市域社會治理具有鮮明的效能導(dǎo)向。市域是人流、物流、資金流和信息流的重要匯聚節(jié)點,政治經(jīng)濟資源相對集中,對基層有著直接且較強的輻射力和影響力,市域社會治理現(xiàn)代化就是要發(fā)揮市域科技、人才、立法等綜合優(yōu)勢,把市域優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能,為基層社會治理提供科技支撐和法治保障。
問題導(dǎo)向、制度導(dǎo)向和效能導(dǎo)向構(gòu)成了市域社會治理現(xiàn)代化“三位一體”的內(nèi)在邏輯。市域社會治理現(xiàn)代化旨在應(yīng)對城市化進程中的社會風(fēng)險和挑戰(zhàn),其內(nèi)涵是探索與城市化相適應(yīng)的社會治理方式,在實踐中構(gòu)建秩序與活力良性互動的市域社會治理新格局;市域社會治理現(xiàn)代化的重心是制度建設(shè),要從市域的權(quán)限、職責(zé)、優(yōu)勢和實踐需要出發(fā),在國家治理的制度框架下,構(gòu)建上下貫通、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的市域社會治理體制機制,為基層社會治理提供制度供給;市域社會治理現(xiàn)代化的路徑是發(fā)揮市域科技、人才、立法等綜合優(yōu)勢,把市域社會治理優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為更高的社會治理效能,為基層社會治理提供科技支撐和法治保障,確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安。