摘 要:大數據、物聯網、人工智能等現代技術與市域社會治理的深度融合，提升了市域社會治理的高效化、智能化、精細化水平，是市域社會治理現代化的新動能。但市域社會治理的技術嵌入同時也會帶來新的風險挑戰(zhàn)，如數據安全、數字歧視、信任解構、智能官僚主義等風險。因此，必須完善數據保護立法，以倫理引導技術向善，以透明重塑政府信任，以監(jiān)管消解智能官僚主義，才能使技術嵌入發(fā)揮賦能效應，實現市域社會治理的“智治”與“善治”。
關鍵詞:市域社會治理 技術優(yōu)勢 治理風險 智能官僚
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
近年來我國城鎮(zhèn)化向縱深推進，伴隨著技術進步和人口流動，各種風險、矛盾和問題日益向城市匯聚，社會治理的重心也從縣域轉向市域。作為城市和農村兩種社會形態(tài)的結合點，市域在國家治理體系中具有承上啟下的樞紐作用、以城帶鄉(xiāng)的引擎作用、以點帶面的示范作用，是統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)一體化的有效載體。黨的十九屆四中全會指出，“加快推進市域社會治理現代化”。當前，大數據、物聯網、人工智能等現代技術的迅猛發(fā)展，使得技術嵌入市域社會治理成為趨勢和必然，推動大數據、人工智能、區(qū)塊鏈等與社會治理深度融合，打造數據驅動、人機協(xié)同、跨界融合、共創(chuàng)分享的智能化治理新模式，充分發(fā)揮現代科技在市域社會治理現代化中的支撐作用，為推進市域社會治理提供了新動力。但過度依賴技術也會給市域社會治理帶來新風險，在技術賦能市域社會治理的過程中，必須發(fā)揮技術治理效能，避免技術賦能變?yōu)榧夹g“負能”。
技術嵌入市域社會治理的優(yōu)勢
作為治理現代化的重要支撐，技術嵌入市域社會治理，有助于提升數據信息的收集、存儲、處理和分析的效率，通過大整合、高共享、深應用的智能化平臺建設，有效拓寬社會參與、強化部門協(xié)作、促進手段革新、聚焦個性服務，可以降低市域社會治理成本。具體而言，技術嵌入市域社會治理的優(yōu)勢至少體現在以下幾個方面：
有利于拓寬參與渠道，推動市域社會治理主體多元化。傳統(tǒng)社會治理中，政府發(fā)揮著主導性作用，社會、公民等其他主體作為治理對象而存在。大數據、人工智能、區(qū)塊鏈等現代科技的發(fā)展，為市域社會治理帶來了去中心化的治理結構。因為大數據、云計算、區(qū)塊鏈等信息技術實現了對社會及公眾的賦權，改變了傳統(tǒng)權力的邊界，促使社會治理制度變革和實現政府角色與治理方式轉變，[1]為多元主體參與提供了“敲門磚”，緩解了傳統(tǒng)市域社會治理中參與不足、渠道不暢、非制度化參與的困境[2]。換言之，技術嵌入市域社會治理，通過搭建“政務服務網站”“一網通辦”等多樣化市域治理智慧參與平臺，打破了政府與市場、政府與社會的信息壁壘，實現了信息互通、資源共享、工作聯動，推動了人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體的建設。
有利于增進部門協(xié)作，推動市域社會治理體制高效化。技術嵌入市域社會治理為化解部門信息壁壘、增進部門條塊聯動、促進政府組織模式變革，進而實現跨部門協(xié)作的聯動治理體制建設提供了契機。一方面，技術嵌入市域社會治理能夠弱化政府內部的條塊分割。傳統(tǒng)條塊分割的模式下，政府職能部門在市域社會治理中獨立采集、加工和維護數據，大量數據信息重復搜集和使用，形成“信息孤島”，造成公共資源浪費嚴重。技術嵌入后強調各職能部門統(tǒng)一數據語法和定義，標準化數據搜集和使用，[3]能夠促進職能部門之間政務信息資源共享和交換，弱化條塊分割體制。另一方面，區(qū)塊鏈技術能夠自動執(zhí)行檢查、驗證和保存，其數據交換過程具有實時性和不可篡改性，區(qū)塊鏈技術的智能合約機制使跨部門、跨層級的信息共享和業(yè)務協(xié)作成為可能。[4]因此，技術嵌入市域社會治理通過弱化條塊分割，增進部門資源共享和業(yè)務協(xié)作，降低協(xié)作成本，有利于推動市域社會治理體制高效化。
有利于促進手段革新，推動市域社會治理方式智能化。將大數據、物聯網、區(qū)塊鏈等技術融入市域社會治理，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要環(huán)節(jié)，[5]有助于促進市域社會治理手段革新，提升市域治理方式智能化水平。具體而言，大數據、物聯網、云計算等技術嵌入市域社會治理，彌補了傳統(tǒng)市域社會治理的不足，使市域治理由“人治”主導向“人機共治”轉變，借助物聯網和大數據等智能化監(jiān)管城市交通、環(huán)境、人口流動、突發(fā)事件等，實現對城市運行潛在矛盾和風險的超強感知，實時監(jiān)測市域異常情形和突發(fā)事件，促進了市域公共資源高效配置，降低了公共人力、財力成本。尤其是人臉識別、語音識別等生物技術的嵌入，在銀行證券、金融社保、社區(qū)安保、疑犯追蹤等應用場景中發(fā)揮了重要作用，有效降低了市域風險管理成本。
有利于聚焦個性服務，推動市域社會治理過程精細化。隨著經濟社會的發(fā)展，城市化使得市域成為觀察矛盾風險走向的晴雨表，守住安全穩(wěn)定底線的主陣地，滿足人民群眾新需要的大平臺。提升市域社會治理精細化水平，既是市域競爭的內在要求，也是滿足市域公眾追求美好生活的需要。技術嵌入市域社會治理，推動了網格化管理和智慧治理的融合，促進了市域社會治理的精細化。網格化管理信息系統(tǒng)通過信息共享、交流互通、治理聯動，在市域矛盾風險防范化解中具有預見性、針對性、實效性，結合市域本身在風險治理中的特殊資源優(yōu)勢，能夠高效回應市域社會需求。與此同時，技術嵌入使市域社會智能治理成為可能，通過政務服務APP、微信公眾平臺等及時收集民情民意，可以準確把握市域公眾需求，有效實現醫(yī)保、社保、交通、審批等個性化服務的整合，降低市域社會治理成本，在精細化中提升市域社會治理的效率。
技術嵌入市域社會治理的風險
隨著數字政府建設和數字治理轉型，技術嵌入市域社會治理的領域在不斷延伸。但技術嵌入并非如人們所期待的那樣，能夠完美解決市域社會治理中的系統(tǒng)性、復雜性問題，技術嵌入市域社會治理也存在諸多倫理風險與現實挑戰(zhàn)。
數據安全風險。技術嵌入市域社會治理有賴于大量活動數據和公民個人信息的采集與使用，這一過程會帶來數據和隱私安全風險。在數據采集方面，過度強調技術治理往往伴隨數據的過度收集與挖掘、過度依賴與解讀、過度彌散與滲透，由此誘發(fā)大數據“塞維坦”、數據隱私安全和個人權利選擇等問題。[6]“云+網+端”的技術治理架構使越來越多的政務服務事項、市域社會治理事項被從“線下”搬到“線上”，市民在網絡互動時，大量數字身份信息被獲取、挖掘、存儲和處理，市域治理主體經過簡單的數據收集和智能算法，便可以推測出個人行為傾向等私密信息。市民的各類活動不可避免在網絡留下痕跡，此類技術模糊了隱私與非隱私數據的界限，極易導致數據監(jiān)控、隱私泄露、權力侵害等副作用。[7]在數據使用方面，技術嵌入市域社會治理依賴于各類智慧平臺的支撐，政務服務的基礎設施端、平臺端、業(yè)務端、服務端都可能存在技術漏洞，進而造成數據泄露的風險，由此也為公民個人信息被不法利用提供了便利。
數字歧視風險。受年齡、教育、收入、性別等主客觀因素的影響，技術嵌入市域社會治理加劇數字歧視風險。人工智能時代的數字歧視已經迥異于互聯網時期，數字鴻溝不再以數字設備或互聯網接入為標志，而是以用戶的數字技能為中心。[8]市域社會中的弱勢群體可能因為缺乏數字技能而被邊緣化，成為數字治理時代的“技術難民”。[9]在大數據、物聯網、人工智能等技術加持下，市域社會風險治理和公共服務供給效率得以顯著提升，但技術本身具有的專業(yè)性、隱蔽性特征，使不同社會群體對數字技術的接受、理解與適應程度產生差異，進而導致數字鴻溝加劇不同群體對公共服務供給效率、公平的感知差異。[10]尤其是對公共服務需求更為迫切的社會弱勢群體來說，數字鴻溝會造成對弱勢群體公共資源享有權的擠占，弱化社會弱勢群體的獲得感、幸福感，甚至會給他們帶來“被剝離感”。[11]
信任解構風險。社會治理的線下互動模式中，政府直接面向公眾提供服務，公眾直接感知政府的管理與服務，有助于公眾與政府建立強信任關系，并為政府決策提供合法性根基。但技術嵌入市域社會治理后，大量政務服務和公共服務供給由“線下”向“線上”轉移，智慧服務平臺成為政府與公眾聯系的紐帶，原有的政府-公眾互動模式被重塑。公眾通過冰冷的屏幕與政府交互并不能帶來服務體驗的提升，反而導致公眾對政府產生距離感和不安全感。[12]在技術決策方面，盡管占有大量公共資源的市域政府在數據信息采集中具有顯著優(yōu)勢，但市域政府往往只是技術的使用者，而不是技術的開發(fā)者和智能應用的設計者，缺乏技術能力和技術預見性使其難以為智能決策提供合理解釋。隨著公民民主意識的增強，市域政府決策公開透明、程序正當是其合法性來源和公眾信任的基礎。面對公眾的訴求與質疑，如果對直接關系公眾切身利益的智能決策不能做出合理解釋，那么市域社會治理的技術嵌入將面臨難以回避的信任危機。
智能官僚主義風險。技術嵌入為市域社會治理精準預測、科學決策、有效評估提供了可能，云計算、人工智能等技術在處理復雜數據信息上具有傳統(tǒng)人腦不可比擬的優(yōu)勢。然而在實際治理過程中，“以人為中心”的價值取向向“以技術為中心”偏離，容易陷入“唯技術論”的陷阱，產生“智能官僚主義”現象。[13]如果政府對各類智慧平臺應用場景不了解、作用不清楚，僅僅為了數字化而數字化，致使智慧平臺成為市域政府裝點門面的手段，實際上市民辦理事項既要線上操作，又要線下辦理，不僅沒有便民，反而會加重市民負但，降低服務效率。更為嚴重的是，“指尖上的形式主義”會導致基層不堪重負，“文山會海”向線上轉移，文牘主義泛濫，[14]還會加劇公眾與政府的疏離感，耗費公共財政資源。
技術嵌入市域社會治理的規(guī)制
大數據、物聯網、云計算等新技術的不當利用，管理及技術上的盲點，隱含著潛在的治理風險，引發(fā)人們對數據安全、數字歧視、決策信任和技術官僚的擔憂。因此，必須探究技術嵌入市域社會治理風險的規(guī)制機制，促進市域社會治理現代化的“智治”與“善治”。
以立法保障數據安全。有效發(fā)揮社會治理中技術的作用，其核心要素是大量數據信息的獲取和應用，并借助人工智能算法實現數據信息分析和知識挖掘，為市域社會治理科學決策提供有價值的信息。但是同時，技術嵌入的市域社會治理會收集海量個人數據，引發(fā)了人們對數據安全和隱私保護的擔憂。為了有效防范對數據信息的監(jiān)視、竊取和不法利用，規(guī)制技術嵌入市域社會治理，首先是要完善數據和隱私保護立法，明確公民個人數據權利界限，尊重個人數據隱私。當前我國公民數據和隱私保護立法還相對分散，相關條文也過于籠統(tǒng)、空泛，操作性不強。在市域社會治理智能化和數據利用無限延展的背景下，急需完善相關立法，制定統(tǒng)一的數據和隱私保護立法，明確數據主體權利和數據利用主體責任，細化數據和隱私保護內容，做到有法可依。其次是要推動建立數據資產登記制度，明確數據權利歸屬，促進數據資產交易。最后是要加強對數據收集、傳輸、存儲和使用等各個階段的審查審計，明確數據權利主體、數據搜集者、數據使用者之間的權責關系，完善數據和隱私安全侵權責任追究和補償機制。值得注意的是，政府作為主要的市域技術治理主體，具有數據采集先天優(yōu)勢，但作為市域政府數據的采集者和使用者，其自身權力也應受到規(guī)制和約束。
以倫理引導技術向善?，F代技術與市域社會治理的深度融合，提高了社會治理的效率，但也面臨主體性危機和倫理困境。[15] 然而，技術向善并不能自動實現，人類本身才是借助技術實現美好生活的重要力量。面對技術嵌入市域社會治理引發(fā)的倫理困境，必須推進市域治理理念的適應性變革，認識到現代技術蘊含強大功能的同時，增強對城市系統(tǒng)復雜性的理解和保持對技術的敬畏，以整體性治理、技術“智治”、“善治”等理念為指引，實現技術治理的人文關懷，注重開發(fā)人工智能“道德算法”，使有“良心”的算法設計者參與“良芯”設計。[16] 強化技術倫理培訓，使技術開發(fā)者在社會道德規(guī)范下挖掘新技術潛能，保持對人類主體性、自主性和人格尊嚴的敬畏，避免對社會弱勢群體的“數字歧視”和“系統(tǒng)性排斥”。技術嵌入市域社會治理并不能包治百病、一勞永逸，要求時刻警惕技術治理方案可能存在的負面效應，從社會公眾實際體驗和真實感受出發(fā)，“人治”和“機治”相結合，既要發(fā)揮技術治理的效能，又要體現技術治理的人性化溫情，使技術賦能市域治理真正走向善治。
以透明重塑政府信任。技術嵌入市域社會治理可能引發(fā)信任危機。建立信任的可信承諾有賴于擁有對信任對象的完備信息， 但受限于公民網絡素養(yǎng)和技術決策的隱蔽性，使公民與技術賦能的市域社會治理決策之間的信任受到挑戰(zhàn)。公民信任是技術決策正當性與合法性的基礎，提升市域社會治理智能化水平，必須以智能化決策的公民信任為依托，完善智慧參與平臺建設，通過“城市大腦”“智慧交通”“智慧媒體”“智慧法庭”等智慧化參與平臺，增進公民與決策系統(tǒng)互動，拓寬公民參與渠道，使公民需求得以及時反饋，減少信息不對稱。必須建立智慧決策問責機制，明確數據、決策、救濟等不同主體部門之間的責任，建立權責匹配機制，完善侵權賠償體系，及時回應公民關切。必須推進智慧決策程序公開，包括決策主體、決策數據、決策過程、決策代碼等內容的公開，將技術決策的全過程置于“陽光”下，接受廣大公民的監(jiān)督，保障技術決策的可問責性和公民知情權。
以監(jiān)管消解智能官僚主義。大數據、物聯網、云計算等技術賦能市域社會治理容易引致治理“以技術為中心”的傾向，使傳統(tǒng)官僚主義和現代技術聯姻，由“線下”走向“線上”。化解“智能官僚主義”，提升市域社會治理滿意度，可供選擇的途徑有：一是以多元參與增強外部監(jiān)督。技術嵌入拓展了社會多元主體參與市域社會治理渠道，促使市域社會治理由政府主導向多元參與轉變，這也為社會主體監(jiān)管技術應用提供了可能。隨著公民網絡素質和政務參與積極性的提升，發(fā)揮其在市域社會治理中的監(jiān)督作用，能夠在一定程度上規(guī)范和矯正治理技術應用。二是以現代技術規(guī)范智慧治理。以技術規(guī)范技術，是技術治理的基本邏輯。區(qū)塊鏈是市域社會治理應用最廣泛的技術之一，具有數據信息可追蹤、透明化和不可篡改等優(yōu)點，通過區(qū)塊鏈可以有效明晰各職能部門職責權限和政務流程，促進部門間信息互動共享，防止技術運用中的官僚主義。三是以績效考評落實治理責任。促進市域社會治理現代化的根基在于以人為本、公民滿意，規(guī)范市域治理技術應用，落實治理責任，必須建立以人民群眾滿意度為中心的智慧政務績效考評體系，才能改變重留痕、輕實效的智能官僚作風。
【本文作者為廈門大學公共事務學院教授；廈門大學公共事務學院博士研究生溫永林對本文亦有貢獻】
注釋
[1]邵娜、張宇：《政府治理中的“大數據”嵌入：理念，結構與能力》，《電子政務》，2018年第11期，第93—100頁。
[2][5]劉燦華：《社會治理智能化：實踐創(chuàng)新與路徑優(yōu)化》，《電子政務》，2021年第3期，第49-60頁。
[3]張楠、趙雪嬌：《理解基于區(qū)塊鏈的政府跨部門數據共享：從協(xié)作共識到智能合約》，《中國行政管理》，2020年第1期，第77—82頁。
[4]余益民等：《基于區(qū)塊鏈的政務信息資源共享模型研究》，《電子政務》，2019年第4期，第58—67頁。
[6]金華：《國家治理中的過度數據化: 風險與因應之道》，《中共天津市委黨校學報》，2021年第1期，第55—63頁。
[7]丁翔、張海波：《大數據與公共安全：概念、維度與關系》，《中國行政管理》，2017年第8期，第36—41頁。
[8]徐芳、馬麗：《國外數字鴻溝研究綜述》，《情報學報》，2020年第11期，第1232—1244頁。
[9]王偉玲：《加快實施數字政府戰(zhàn)略: 現實困境與破解路徑》，《電子政務》，2019年第12期，第86—94頁。
[10]胡春艷：《公共服務如何跨越“數字鴻溝”》，《人民論壇》，2020年第23期，第62—64頁。
[11][12]鄭磊：《數字治理的效度、溫度和尺度》，《治理研究》，2021年第2期，第5—16頁。
[13]胡衛(wèi)衛(wèi)等：《技術賦能何以變成技術負能？——“智能官僚主義”的生成及消解》，《電子政務》，2021年第4期，第58—67頁。
[14]趙玉林等：《指尖上的形式主義: 壓力型體制下的基層數字治理——基于30個案例的經驗分析》，《電子政務》，2020年第3期，第100—109頁。
[15]梅杰：《技術適配城市——數字轉型中的主體壓迫與倫理困境》，《理論與改革》，2021年第3期，第13頁。
[16]何江新、張萍萍：《從“算法信任”到“人機信任”路徑研究》，《自然辯證法研究》，2020年第11期，第81—83頁。
責編：賀勝蘭
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