摘 要:“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”是黨的十九屆四中全會關于堅持和完善共建共治共享的社會治理制度作出的戰(zhàn)略部署，具有鮮明的問題導向、制度導向和效能導向。從這三個導向的內在邏輯出發(fā)解析市域社會治理，有助于深入理解市域社會治理與基層社會治理的區(qū)別和聯(lián)系，深刻把握市域社會治理現(xiàn)代化的內涵、重心與路徑，更好地推進市域社會治理各項工作。
關鍵詞:市域社會治理 城市化 制度建設 治理效能
【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A
黨的十八大以來，高質量發(fā)展、高水平治理已經(jīng)成為各級黨委和政府的中心工作。在社會治理領域中，一項重要議題就是市域社會治理。黨的十九屆四中全會明確提出，“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”。這是“市域社會治理”這一概念首次出現(xiàn)在黨的綱領性文件中，市域社會治理現(xiàn)代化成為堅持和完善共建共治共享的社會治理制度的重要方面。黨的十九屆五中全會進一步提出“加強和創(chuàng)新市域社會治理”，將“社會治理特別是基層治理水平明顯提高，防范化解重大風險體制機制不斷健全”作為“十四五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標。這些重要論述都為推進市域社會治理現(xiàn)代化指明了方向。
市域社會治理是社會治理體系和治理能力在市域范圍內的落實和體現(xiàn)。與縣域社會治理不同，市域社會治理把社會治理的重點從縣一級向設區(qū)市一級提升，強調了市級黨委政府在社會治理中的主導作用。但與基層社會治理相比，市域社會治理不僅體現(xiàn)在統(tǒng)籌級別的提升，而且具有更加鮮明的問題導向、制度導向和效能導向。從這三個導向的內在邏輯出發(fā)解析市域社會治理，有助于深入理解市域社會治理與基層社會治理的區(qū)別和聯(lián)系，防止在理論研究和實際工作中用“市域社會治理”的“新瓶”裝“基層社會治理”的“舊酒”，從而更好推進市域社會治理各項工作。
市域社會治理現(xiàn)代化的內涵是構建與城市化相適應的社會治理方式
改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程。從1978年到2020年，城鎮(zhèn)常住人口由1.7億人增加到超過9億人，城市數(shù)量由193個增加到684個，全國80%以上的經(jīng)濟總量產(chǎn)生于城市，60%以上的人口生活在城市，這意味著中國已經(jīng)由一個農(nóng)業(yè)社會轉型為城市型社會。隨著城市化的快速發(fā)展和人口在城市的大量集聚，社會結構、社會組織形式以及社會利益格局都發(fā)生了深刻變化，市域成為經(jīng)濟活躍、社會繁榮的熱土，也是利益博弈、矛盾糾紛發(fā)生的主要場域，是社會治理的主陣地。
大量研究表明，隨著城市化的發(fā)展和人口在城市的大量集聚，傳統(tǒng)的社會關系逐漸瓦解，社會凝聚力下降，社會失范、社會分散化、社會復雜化等挑戰(zhàn)不可避免。同時，城市化快速發(fā)展中產(chǎn)生的“半城市化”現(xiàn)象會導致社會治安風險顯著上升。特別在我國的社會治理中，由于市域面積廣、治理水平差異大，在流動人口管理等方面容易形成社會治理的真空期、斷裂帶、空白點，市域社會治理面臨著社會整合和風險防范的重大挑戰(zhàn)。
更加值得注意的是，市域社會風險具有高度的傳導性、外溢性特征。例如，在此次新冠肺炎疫情中，一些國際大都市，如米蘭、紐約、倫敦，因為人口密集、交通便捷而成為疫情的重災區(qū)和擴散的關鍵節(jié)點。而我國以雷霆之勢開展疫情防控工作，正是從武漢“封城”開始。我國疫情防控取得重大戰(zhàn)略成果，武漢作出了巨大犧牲。從這個角度來說，市域是防止風險外溢、擴散、上行的重要關口，將重大矛盾風險化解在市域，可以防止單個風險演變?yōu)橄到y(tǒng)風險、局部風險演變?yōu)槿诛L險。
因此，市域社會治理具有鮮明的問題導向。市域社會治理現(xiàn)代化就是要管理和回應市域社會的集聚性、異質性、流動性，以及社會風險的外溢性等特征，探索與城市產(chǎn)業(yè)、城市人口、城市生活方式、城市先進文化相適應的社會治理方式。為此，一方面市域社會治理迫切需要加強對市域人口流動、市域社會矛盾、市域社會心理變遷和重大突發(fā)公共安全事件的研究，同時也要加強對城市共同體、社區(qū)社會資本與公民參與，以及社會組織的發(fā)展研究，在市域社會治理中做好秩序和活力的“辯證法”，以活力建設支撐社會秩序，在社會分化中實現(xiàn)新的社會整合，形成社會的有機團結。
市域社會治理現(xiàn)代化的重心是構建統(tǒng)籌協(xié)調的社會治理體制機制
社會治理具有兩層含義，即社會治理制度建設和具體社會事務治理。一般來說，治理層級越高，越側重于體制機制與制度體系建設，治理層級越低，越側重于具體社會事務的治理。我國市級政府的主要職責是承上啟下、統(tǒng)籌地方協(xié)調發(fā)展，2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議對《中華人民共和國立法法》作出修改，規(guī)定所有設區(qū)的市均具有立法權，進一步強化了設區(qū)的市在轄區(qū)頂層設計、統(tǒng)籌兼顧的能力。因此，從職責權限出發(fā)，市級黨委政府在市域社會治理中的職責重心是制度建設，是在國家治理的制度框架下，構建上下貫通、統(tǒng)籌協(xié)調的市域社會治理體制機制。
當前，在社會治理中，市級統(tǒng)籌能力普遍不強。在我國縣域經(jīng)濟快速發(fā)展的階段，各地推行的“強縣擴權”“省直管縣”管理體制改革推動了縣域經(jīng)濟的快速發(fā)展，但也相對弱化了中心城市的集聚輻射作用。在區(qū)域發(fā)展格局中，中心城市往往是重要的增長極，發(fā)揮著集聚高端創(chuàng)新要素、統(tǒng)籌共享公共資源等作用。然而，以縣域行政區(qū)劃為主，對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展進行分塊管理，將對區(qū)域中心城市發(fā)展產(chǎn)生消極影響，使得中心城市對周邊縣域的統(tǒng)籌、引領和帶動作用大為減弱。
同時，在社會事務治理中，還普遍存在不同部門、不同條線“九龍治水”、各自為政的情況，部門間橫向協(xié)調困難，降低了社會治理的效率和效果。以社會矛盾糾紛調解處置為例，社會矛盾糾紛調解處置涉及信訪、公安、檢察、法院、司法，以及環(huán)保、住建、衛(wèi)健、民政等10余個部門，在基層社會治理中，更會涉及相關部門30余個。不可否認，條線力量在社會治理的各自分管領域發(fā)揮了突出作用，但與此同時，強大的條線力量也帶來了治理資源、政策、服務的碎片化，加大了基層工作的負擔，為此，在市域層面的社會事務治理中必須構建橫向協(xié)作的整體性政府。例如，近年來浙江的“最多跑一次”“最多跑一地”改革、成都市委設立城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會、嘉興市成立社會工作委員會等舉措都是加強部門間協(xié)調配合、構建整體性政府的改革探索。
因此，無論是從設區(qū)市的職責定位還是當前社會治理體制機制改革的現(xiàn)實問題來看，市域社會治理都具有鮮明的制度導向。市域社會治理的核心是制度建設。加快推進市域社會治理現(xiàn)代化，就是要形成市—區(qū)（縣、市）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）權責明晰、高效聯(lián)動、上下貫通、運轉靈活的治理體系，整合各層級、各部門力量形成社會治理合力，在體制機制上解決困擾基層社會治理的“痛點”和“堵點”，賦能基層社會治理，提高基層社會治理成效。
市域社會治理現(xiàn)代化的路徑是充分發(fā)揮市域優(yōu)勢，實現(xiàn)更高的社會治理效能
數(shù)字化是市域社會治理的重要手段，也是市域社會治理現(xiàn)代化的題中應有之義。市域具有縣域層級難以比擬的科技人才優(yōu)勢，這為推動現(xiàn)代科技與市域社會治理深度融合提供了現(xiàn)實基礎。同時，市域具有最優(yōu)治理半徑和最大政策邊際效應，是社會矛盾風險排查化解最直接、最有效的治理層級。近年來，基于數(shù)字技術的巨大進步和市域人才優(yōu)勢，一些地方在市域社會治理現(xiàn)代化中積極探索數(shù)字化社會治理，為社會有序運行提供了堅實保障。例如，杭州市利用阿里巴巴等科技企業(yè)的人才優(yōu)勢、研發(fā)優(yōu)勢建設“城市大腦”，構建市域社會治理“六和塔”工作體系，在社會治理中建設全市統(tǒng)一地址庫，在重點事件風險防范評估、實有人口管理、關愛獨居老人、群租房管理等領域取得了初步成效；寧波市運用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等技術，推動部門數(shù)據(jù)信息線上共享，基于“基層治理四平臺”信息系統(tǒng)，于2020年實現(xiàn)903萬人口、110萬法人和438萬地址數(shù)據(jù)動態(tài)更新，開發(fā)出多種分類應用，對一些社會矛盾風險統(tǒng)籌資源力量，實現(xiàn)第一時間預警、第一時間研判、第一時間處置，為常態(tài)化社會治理提供了有力支撐。同時，數(shù)字化社會治理不僅可以解決社會治理碎片化、低效化的問題，還為健全完善政府與社會其他主體的溝通和互動機制提供了可能。以嘉興市“微嘉園”平臺為例，基于這一社區(qū)小程序和配套的積分兌換系統(tǒng)，嘉興市探索構建“網(wǎng)上熟人社會”，有效激發(fā)了居民參與市域社會治理的積極性，在社區(qū)志愿服務、垃圾分類、反電信詐騙等領域都取得了顯著成效。
此外，2015年《中華人民共和國立法法》的修改賦予了設區(qū)市在城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護等領域的地方立法權，為市域社會治理先行先試、自主創(chuàng)新提供了制度供給，為提升市域社會治理效能提供了法治保障。因地制宜的市級立法有助于將社會治理領域的成功經(jīng)驗及時總結并上升為法律，也有助于規(guī)范社會治理中各主體的行為，將社會治理各環(huán)節(jié)納入法治軌道。同樣以嘉興市為例，為推進市域社會治理現(xiàn)代化，嘉興市出臺《嘉興市文明行為促進條例》《嘉興市犬類管理條例》等，從噪音擾民、文明養(yǎng)犬等社會治理細微處入手，制定適合本地區(qū)情況的地方性法規(guī)、規(guī)章，以法治思維校準社會治理實踐、規(guī)范社會行為、引領社會風尚。
由是觀之，市域社會治理具有鮮明的效能導向。市域是人流、物流、資金流和信息流的重要匯聚節(jié)點，政治經(jīng)濟資源相對集中，對基層有著直接且較強的輻射力和影響力，市域社會治理現(xiàn)代化就是要發(fā)揮市域科技、人才、立法等綜合優(yōu)勢，把市域優(yōu)勢更好轉化為治理效能，為基層社會治理提供科技支撐和法治保障。
問題導向、制度導向和效能導向構成了市域社會治理現(xiàn)代化“三位一體”的內在邏輯。市域社會治理現(xiàn)代化旨在應對城市化進程中的社會風險和挑戰(zhàn)，其內涵是探索與城市化相適應的社會治理方式，在實踐中構建秩序與活力良性互動的市域社會治理新格局；市域社會治理現(xiàn)代化的重心是制度建設，要從市域的權限、職責、優(yōu)勢和實踐需要出發(fā)，在國家治理的制度框架下，構建上下貫通、統(tǒng)籌協(xié)調的市域社會治理體制機制，為基層社會治理提供制度供給；市域社會治理現(xiàn)代化的路徑是發(fā)揮市域科技、人才、立法等綜合優(yōu)勢，把市域社會治理優(yōu)勢轉化為更高的社會治理效能，為基層社會治理提供科技支撐和法治保障，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安。
【本文作者為 郁建興，浙江工商大學校長，浙江大學社會治理研究院院長；吳結兵，浙江大學公共管理學院教授、城市治理研究所所長。本文系國家社科基金重大項目“政府培育發(fā)展社會組織的效應研究”（18ZDA116）、社會科學基金重大項目“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化研究”（20ZDA082）階段性成果】
參考文獻
[1]陳一新：《新時代市域社會治理理念體系能力現(xiàn)代化》，《社會治理》，2018年第8期。
[2]郁建興：《辨析國家治理、地方治理、基層治理與社會治理》，《光明日報》，2019年8月30日。
責編：臧雪文
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