摘 要:中國國家治理模式的總體框架體現(xiàn)為“一體兩翼雙輪驅(qū)動”，“一體”指的是總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，“兩翼”指充分調(diào)動政府和社會兩方面的積極性，“雙輪”驅(qū)動則是指常態(tài)治理和彈性治理的共同推進(jìn)。在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，政府和社會協(xié)同合作，常態(tài)治理和彈性治理共同推進(jìn)，進(jìn)而探索出一條既具有中國特色，又能為世界作出貢獻(xiàn)的國家治理現(xiàn)代化之路。
關(guān)鍵詞:國家治理 中國共產(chǎn)黨 多元主體
【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化是一個(gè)不斷拓展和延伸的歷史進(jìn)程，各國都在其中探索適合自己的發(fā)展路徑和整體方案。中國國家治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，國家治理完全有必要也可以脫離西方國家所謂“現(xiàn)代化”的制度框架和演進(jìn)路徑，走出一條具有中國特色且對人類政治文明有重要價(jià)值的中國道路。中國國家治理的框架體現(xiàn)為：中國共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是國家治理現(xiàn)代化的前提和保障，同時(shí)，激發(fā)政府和社會的積極性，實(shí)現(xiàn)面向日常治理任務(wù)的常態(tài)治理和面向特殊要求的彈性治理共同推進(jìn)，概言之，即“一體兩翼雙輪驅(qū)動”。
中國共產(chǎn)黨是各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心
國家治理首先要明確治理的主體。從治理的基本內(nèi)涵出發(fā)，西方國家強(qiáng)調(diào)的是來自政治、經(jīng)濟(jì)等社會各領(lǐng)域的多元主體協(xié)同共治，各主體間地位平等、優(yōu)勢互補(bǔ)。與西方國家不同，中國在國家治理中始終強(qiáng)調(diào)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，雖然來自多個(gè)領(lǐng)域的主體也是國家治理的重要參與力量，但他們都處于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，在國家治理中的定位和發(fā)揮的實(shí)際作用也不完全一樣。正如“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理格局所體現(xiàn)的，黨委、政府、社會、公眾等主體的角色是不同的，治理過程中需要發(fā)揮各主體的積極作用，但各主體協(xié)同治理的前提是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。這就是一般規(guī)律與中國國情相結(jié)合的典型，是滿足中國現(xiàn)實(shí)需求的國家治理模式。從一般規(guī)律看，現(xiàn)代的國家治理與傳統(tǒng)的單一主體“統(tǒng)治”模式完全不同，國家（政府）不能“單干”，而是需要將多種社會主體都納入治理框架之中，但參與國家治理的各主體間的關(guān)系如何安排，則存在不同的選擇。西方國家在自由放任、有限政府等理念下，推行市場化、社會化路徑，強(qiáng)調(diào)國家（政府）與其他主體的平等合作，在擴(kuò)大社會參與和激勵(lì)政府提高效率的同時(shí)卻忽略了政府的主導(dǎo)性，很大程度上導(dǎo)致整個(gè)社會呈現(xiàn)“散”的狀態(tài)。中國雖然強(qiáng)調(diào)需要多元主體參與國家治理，但黨和政府始終發(fā)揮主導(dǎo)作用，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展治理活動，社會才能高效有序運(yùn)轉(zhuǎn)。
中國共產(chǎn)黨在國家治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位基于其“使命型政黨”的特質(zhì)。與西方國家的政黨只代表社會中一部分群體的利益、著眼于當(dāng)前的局部利益不同，中國共產(chǎn)黨從一開始就確立了以人民為中心的發(fā)展思想，中國共產(chǎn)黨沒有自己的特殊利益，中國共產(chǎn)黨人的初心和使命就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興。這種差異決定了西方國家的執(zhí)政黨無法成為國家治理始終如一的領(lǐng)導(dǎo)者，而只能在某個(gè)周期內(nèi)成為國家治理政策的執(zhí)行者，而且由于西方國家始終存在不同政黨之間的紛爭，導(dǎo)致不同的國家治理目標(biāo)難以聚焦。中國共產(chǎn)黨則可以凝聚人心、形成合力，在不斷追求自己的初心使命的過程中推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，形成了一種完全區(qū)別于西方國家的制度體系。并在黨的十八大以來得到不同程度強(qiáng)化，推動形成新型舉國體制。這一體制的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下幾方面。
一是在黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下集中力量辦大事。在整體制度設(shè)計(jì)上，黨中央是領(lǐng)導(dǎo)核心，必須堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)保證了大事小情有“領(lǐng)頭雁”，人力物力等各種資源能夠向最急需的領(lǐng)域集中，所以，不管是新中國成立后的政權(quán)建設(shè)以及迅速恢復(fù)發(fā)展，還是改革開放以來的經(jīng)濟(jì)快速增長，都充分體現(xiàn)了這一制度的優(yōu)勢。在新時(shí)代國家治理中，新型舉國體制在不同領(lǐng)域，尤其是科技創(chuàng)新領(lǐng)域、疫情防控中充分發(fā)揮其優(yōu)勢。二是堅(jiān)持以人民為中心的理念。黨能夠長期居于領(lǐng)導(dǎo)地位，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)各種力量共同前進(jìn)的根本保障在于以人民為中心，這是一種超越了黨派、團(tuán)體、民族、地域等各種因素的核心凝聚力。三是嚴(yán)密的組織體系和強(qiáng)大的動員能力。中國共產(chǎn)黨依靠中央、地方和基層黨組織，形成了一種“軸心輻射模式”，將黨政機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、企事業(yè)單位、基層自治組織以及各種社會組織和社會力量連接起來，并通過人民利益紐帶和群眾工作機(jī)制等將全國人民動員起來，積極參與國家治理的各項(xiàng)工作。四是強(qiáng)大的執(zhí)行能力。以領(lǐng)導(dǎo)力、民心向背和組織動員能力作為基礎(chǔ)，輔之以監(jiān)督措施，黨和政府關(guān)于國家治理的各項(xiàng)政策法規(guī)都能夠得到全面貫徹執(zhí)行。
充分調(diào)動政府與社會兩方面的積極性
總體上看，在中國的國家治理架構(gòu)中，政府和社會都在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，既充分發(fā)揮各自的積極作用，又相互合作、協(xié)同共進(jìn)。
政府是國家治理的主導(dǎo)力量，承擔(dān)主要責(zé)任。全國人大、國家行政機(jī)關(guān)、國家司法機(jī)關(guān)、國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，包括執(zhí)政黨在內(nèi)，都屬于廣義的政府范疇，并在國家治理中扮演主導(dǎo)角色，負(fù)有主要責(zé)任。
政府在國家治理中的作用主要包括：一是貫徹落實(shí)黨的決策部署。黨在國家治理體系中發(fā)揮總攬全局作用，制定大政方針，政府則需要將這些決策部署落到實(shí)處，使其在各級各類組織中得到貫徹執(zhí)行。二是制定法律法規(guī)和政策措施。將黨的意志轉(zhuǎn)換為治國理政的政策法規(guī)，需要相關(guān)國家機(jī)構(gòu)來完成。在強(qiáng)調(diào)依法治國的現(xiàn)代社會，制定法律并在實(shí)踐中不斷提高法治水平，實(shí)現(xiàn)“基本建成法治國家、法治政府和法治社會”的目標(biāo)，政府發(fā)揮決定性作用。三是分配資源。在中國的國家治理中，雖然市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，但政府在資源配置中的作用也舉足輕重。在將推動經(jīng)濟(jì)增長作為首要任務(wù)時(shí)，政府的人力、物力和工作重心都向經(jīng)濟(jì)部門和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域傾斜，為了縮小地區(qū)發(fā)展差距，政府實(shí)行轉(zhuǎn)移支付、基本公共服務(wù)均等化等措施；當(dāng)公共服務(wù)的重要性提升時(shí)，政府在教育、衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)、環(huán)保等領(lǐng)域的投入也隨之上升；當(dāng)國家發(fā)展在整體上面臨壓力，需要經(jīng)濟(jì)刺激政策時(shí)，政府會出臺相應(yīng)的政府投資計(jì)劃。四是維護(hù)公共秩序。相較于國家治理的其他主體，政府由于具有其他主體不具備的權(quán)威，因而成為公共秩序的主要維護(hù)者，包括維護(hù)市場秩序、社會管理秩序、交通秩序等。五是協(xié)調(diào)其他主體間的關(guān)系。國家治理的參與主體都接受黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但具體的溝通協(xié)調(diào)工作則更多依靠政府來實(shí)施，主要體現(xiàn)為搭建平臺、拓展渠道、提供保障等。
社會力量在國家治理中的地位和作用逐漸提升。改革開放以來，在政企分開、政社分開的改革中，企業(yè)和社會組織逐步從全能型政府的架構(gòu)中獲得相對獨(dú)立的地位，并在市場經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的加快發(fā)展中得到鍛煉，成為參與國家治理的重要力量。從主體上看，參與國家治理的社會力量包括企事業(yè)單位、基層自治組織、社會組織和公民個(gè)人。從定位上看，社會力量經(jīng)歷了從邊緣到主體化的進(jìn)程，從政府單一主體下的依附成分到多元主體下的社會協(xié)同主體，社會力量的作用日益獲得各方認(rèn)可。社會力量在國家治理中的作用包括：提供資源，即調(diào)動社會領(lǐng)域的人力、物力、財(cái)力和公共精神等各種資源參與國家治理；提高國家治理具體領(lǐng)域的專業(yè)性，比如提供專業(yè)的公共物品、公共服務(wù)等；在政府與公眾之間搭建溝通交流的平臺和渠道；豐富社會資本，多元主體的存在豐富了社會網(wǎng)絡(luò)和各種非制度化的社會規(guī)范，為國家治理提供更多保障；增強(qiáng)社會韌性，提高社會防范化解各種風(fēng)險(xiǎn)的能力。社會力量在國家治理中扮演越來越重要的角色，是社會治理乃至整個(gè)國家治理走向共建共治共享的必要之舉。社會力量的加入也必將不斷提升全社會公眾和各種組織的參與意識和責(zé)任意識，從而提高整個(gè)社會的凝聚力。
常態(tài)治理和彈性治理“雙輪”驅(qū)動
中國國家治理一個(gè)比較突出的特點(diǎn)是靈活性。由于黨的領(lǐng)導(dǎo)為國家治理提供了基本方向和整體戰(zhàn)略上的保障，在治理實(shí)踐中就可以根據(jù)實(shí)際情況采取比較靈活的措施。因此，國家治理就形成了法治基礎(chǔ)上的常態(tài)治理和以有效性為導(dǎo)向的彈性治理“雙輪”驅(qū)動的態(tài)勢。
常態(tài)治理是政府等主體圍繞常規(guī)治理任務(wù)、依照法律法規(guī)要求、主要依靠科層組織自身的資源實(shí)施的治理活動。既然是常態(tài)，就意味著治理是圍繞政府的日常工作展開的。作為國家治理的主要主體，政府機(jī)構(gòu)的日常工作就是處理公共事務(wù)，例如，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職能，司法機(jī)關(guān)承擔(dān)審判、檢察等職能等。圍繞這些職能，政府機(jī)關(guān)開展的一系列日常工作，體現(xiàn)為政府的職權(quán)和事項(xiàng)。
常態(tài)治理的依據(jù)是法律法規(guī)，即政府機(jī)構(gòu)行使哪些職權(quán)，做哪些事情，不是隨意而為的，要遵循相關(guān)的法律法規(guī)。對于法律規(guī)定的職責(zé)，政府機(jī)構(gòu)必須要履行，沒有規(guī)定的則必須慎重對待，否則就可能涉嫌濫用職權(quán)，特別是那些與公眾需求不符的事項(xiàng)。正因?yàn)榇耍B(tài)治理的主要特點(diǎn)是程序性和規(guī)范化。因?yàn)槭欠ǘ殭?quán)，政府機(jī)構(gòu)在行使時(shí)要按照程序進(jìn)行，哪個(gè)部門或?qū)蛹壺?fù)責(zé)、需要得到哪些授權(quán)、哪些部門應(yīng)配合、人力財(cái)力如何調(diào)配等，都有一定之規(guī)。常態(tài)治理主要依靠政府機(jī)構(gòu)的科層組織體系展開，做到各司其責(zé)、相輔相成，在平穩(wěn)中推進(jìn)國家治理事項(xiàng)。
但是，國家治理中總有一些事項(xiàng)是突然發(fā)生的，特別是中國在實(shí)現(xiàn)追趕式發(fā)展的過程中，還需要集中力量完成一些特殊任務(wù)，于是在常態(tài)治理之前就衍生出以追求效率為導(dǎo)向的彈性治理。所謂彈性治理，是指政府機(jī)構(gòu)圍繞臨時(shí)性的重要治理任務(wù)，在資源不足的背景下采取非制度化的特殊措施集中各種資源，以期在較短時(shí)間內(nèi)完成任務(wù)的治理方式。顯然，彈性治理面向的主要是臨時(shí)性的突出問題，不得不采取特殊辦法予以解決，且采取的措施必須在短期內(nèi)見效，因此，有效性成為彈性治理必須要考慮的關(guān)鍵因素。彈性治理一般都會由相關(guān)政府部門牽頭組織臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，集中資源開展治理，由此產(chǎn)生了政府機(jī)構(gòu)的中心工作機(jī)制。
彈性治理由于其非制度化的特點(diǎn)而經(jīng)常被認(rèn)為與國家治理現(xiàn)代化的要求不符。事實(shí)上，彈性治理也存在長效化的情況，如改革開放以來，推動地方經(jīng)濟(jì)增長的任務(wù)本來是壓力型體制下地方政府之間的“錦標(biāo)賽”，卻因?yàn)槠溟L期普遍存在而成為各級政府的主要職能之一。彈性治理在逐步推進(jìn)的過程中，也可以推動相關(guān)制度規(guī)范的出現(xiàn)，為依法依規(guī)治理作出貢獻(xiàn)。另外，彈性治理在實(shí)施過程中，除了建立臨時(shí)性的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，也需要依靠科層組織體系，進(jìn)而在彈性治理與常態(tài)治理之間形成連接和融合。
國家治理現(xiàn)代化雖然是普遍趨勢，但世界各國的制度、國情和歷史都存在差異，這意味著國家治理的道路選擇也會不同。中國在經(jīng)過較長時(shí)間的探索后，逐步形成適合中國國情且行之有效的國家治理基本框架，并向世界貢獻(xiàn)國家治理的中國方案。在這個(gè)基本框架的基礎(chǔ)上，中國的國家治理之路將越走越寬，最終在國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)民族振興和國家富強(qiáng)的目標(biāo)。
【本文作者為南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授】
責(zé)編：臧雪文
聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請回復(fù)國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。