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李鐵:從空間上重新界定城市

為未來城市從區(qū)域管理向城市管理過渡,更好發(fā)揮市場配置要素和資源的作用打好基礎(chǔ)

—— 從空間上重新界定城市

中國到底有多少座城市?這個(gè)問題不難回答。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的設(shè)市城市為六百多個(gè),雖然具體數(shù)量時(shí)有變化,但是總體規(guī)模變動不大。中國的城市嚴(yán)格意義上是行政區(qū)的概念,并不是一個(gè)空間上相對獨(dú)立的實(shí)體城市。在理解中國的城市時(shí),更多應(yīng)將其理解為一種特殊的行政區(qū)劃方式,這種區(qū)劃源自于上世紀(jì)80年代的“地改市”或“縣改市”。

當(dāng)時(shí),國家按照城市化進(jìn)程,以地區(qū)行政公署所在地的城市為基礎(chǔ),把原來的地區(qū)管理體制改為城市管理體制,原有的一部分縣城被設(shè)為城市主城區(qū),縣域的管理范圍也成為縣級市的管理范疇。與此同時(shí),大部分鄉(xiāng)政府所在地被改成鎮(zhèn),相關(guān)的管理范疇則包括了下轄的農(nóng)村地區(qū)。

至此,中國行政區(qū)劃的市鎮(zhèn)和行政區(qū)域由此就混為一體了。原來的地區(qū)管理,則變成了不同級別的設(shè)市城市管理,由此形成了中國獨(dú)有的、等級化的行政區(qū)域管理體制。

站在未來城市化進(jìn)程的大趨勢下,重新認(rèn)識城鎮(zhèn)空間格局

在中國未來的改革進(jìn)程中,需要重新認(rèn)識城市。對城鎮(zhèn)空間格局的認(rèn)識,不應(yīng)拘泥于現(xiàn)行對城市概念的認(rèn)知,而是要站在未來城市化進(jìn)程的大趨勢下,使得中國的城市設(shè)置盡可能與國際接軌,改變目前的城市與行政區(qū)域概念混淆的狀況,這也是強(qiáng)化市場配置要素資源十分重要的舉措。

具體來說,一方面要使得城市數(shù)量和人口數(shù)量更加匹配,另一方面要打破現(xiàn)行的等級化城市管理體制的束縛,釋放低等級城市發(fā)展?jié)摿?。從另一個(gè)角度來理解,當(dāng)城市人口和要素聚集到一定規(guī)模后,隨著地價(jià)和房價(jià)的上漲,會自動產(chǎn)生城市功能疏解和人口遷徙,同時(shí)伴隨有產(chǎn)業(yè)的郊區(qū)化進(jìn)程。正是因?yàn)槿绱耍覀儾趴梢猿浞掷酶嗟目臻g實(shí)體城市,緩解主城區(qū)房價(jià)上漲的壓力,降低產(chǎn)業(yè)發(fā)展及居住的成本。

所謂空間實(shí)體城市,就是相對獨(dú)立的各種要素在一個(gè)空間范圍內(nèi)高密度集合,不去考慮行政隸屬關(guān)系,是實(shí)實(shí)在在的城市。如果以人口為基礎(chǔ),按照西方國家的城市認(rèn)定辦法,結(jié)合中國國情,只要滿足城區(qū)人口達(dá)到3萬以上的規(guī)模,就可以作為空間上識別城市的標(biāo)準(zhǔn)。這種識別有幾個(gè)前提,不包括農(nóng)業(yè)用地,不區(qū)分建設(shè)用地所有權(quán)屬性,不涉及原有名稱和行政隸屬關(guān)系等,只是將其作為國家城鎮(zhèn)空間格局中城市設(shè)定的地理空間基礎(chǔ)。

中國現(xiàn)在應(yīng)該有多少個(gè)城市呢?

按照上面的思路,中國應(yīng)該有多少個(gè)城市呢?算上現(xiàn)有的684個(gè)設(shè)市城市,建成區(qū)人口10萬以上的縣城有139個(gè),非縣城所在地的特大鎮(zhèn)190個(gè),5萬人口以上的縣城448個(gè),大鎮(zhèn)684個(gè),3萬人口以上的縣城和大鎮(zhèn)2073個(gè)。

如此算下去,中國可以在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增加2000多個(gè)城市。另外,如果按照人口規(guī)模和距離城市主城區(qū)的遠(yuǎn)近,還可以認(rèn)定幾百個(gè)空間上相對獨(dú)立的城市,比如,距離主城區(qū)10公里以上的市轄區(qū)有400多個(gè),如果把一些遠(yuǎn)離城市主城區(qū)的工礦區(qū)也算城市的話,那么中國的城市數(shù)量可以達(dá)到3000個(gè)以上。

把范圍放得再大一些,全國還有很多距離城市主城區(qū)較遠(yuǎn)的新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)等等,從國家級到省級,以及地市級,可能有上萬個(gè)。其中的一些新區(qū)、園區(qū)已經(jīng)與城市主城區(qū)連成一片,比如鄭州的鄭東新區(qū),其實(shí)已經(jīng)是城市的重要組成部分。而其他諸如蘭州新區(qū)、南沙新區(qū)、濱海新區(qū)等,與城市主城區(qū)距離較遠(yuǎn),其實(shí)就是一個(gè)獨(dú)立的城市主體,如果將它們在地理空間中重新標(biāo)識,那么其實(shí)也都可以納入城市范疇,則可以增加更多的城市。

最終,如果以3萬人作為標(biāo)準(zhǔn),重新界定地理空間上的城市,粗略估算下來,中國的城市數(shù)量至少可以達(dá)到5000個(gè)。

現(xiàn)在,我們已經(jīng)有千萬人口以上的超大城市,也有數(shù)百萬人口的大城市,如果可以再依托其他人數(shù)較少,而空間上相對獨(dú)立的實(shí)體城市,完全可以釋放它們在中國城市化進(jìn)程的重要作用,也會使中國的城市數(shù)量與城鎮(zhèn)人口規(guī)模更加匹配。

從地理空間上進(jìn)行實(shí)體城市界定的意義

在中國的國土空間規(guī)劃中,如果要確立現(xiàn)代化的城市格局,最基礎(chǔ)的工作就是要進(jìn)行城市的地理識別,在此基礎(chǔ)上對城市進(jìn)行更為準(zhǔn)確的定義,使之更加接近國際上對城市的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

對城市進(jìn)行地理上的精準(zhǔn)認(rèn)知,有助于按照城市發(fā)展規(guī)律,科學(xué)地規(guī)劃未來城市空間格局。而且也不再會糾結(jié)于到底是“城鎮(zhèn)化”還是“城市化”,因?yàn)橥ㄟ^地理層面的識別,已經(jīng)從根上對現(xiàn)有城鎮(zhèn)名稱、等級,以及區(qū)域管理有了清楚的界定和劃分。

對城市進(jìn)行地理空間的識別,并不等于大范圍地調(diào)整行政區(qū)劃,其更重要的意義是奠定科學(xué)的依據(jù),為未來城市從區(qū)域管理向城市管理過渡,更好發(fā)揮市場配置要素和資源的作用打好基礎(chǔ)。作為地理空間上的實(shí)體城市,其實(shí)沒必要為所謂管理人員編制和機(jī)構(gòu)設(shè)置糾結(jié)??臻g實(shí)體城市的界定,可能會讓我們更清楚地了解中國的城市數(shù)量、密度,掌握人口流入和流出的動態(tài)。以此為依據(jù),可以根據(jù)不同規(guī)模城市的各種組合,為城市群和都市圈的判定提供依據(jù),并借此厘清城市群和都市圈之間的關(guān)系。

空間實(shí)體城市明確后,我們可以更精確地判斷城市化進(jìn)程中人口的流向,并根據(jù)城市的規(guī)模和人口的密度,更好地配置交通基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施,并引導(dǎo)市場規(guī)律發(fā)揮作用。還可借由空間實(shí)體城市規(guī)模的大小,與中心城市主城區(qū)的遠(yuǎn)近,制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,適應(yīng)工業(yè)郊區(qū)化和住房郊區(qū)化的趨勢,研究如何讓主城區(qū)周邊的實(shí)體小城市提供更為廉價(jià)的住房,滿足中低收入人口的居住需求。

有了空間上實(shí)體城市的界定,我們可以真正地了解到未來哪些地區(qū)存在發(fā)展?jié)摿?,哪些地區(qū)需要政策支持,哪些地方可以加大軌道交通建設(shè),哪些地方可以承載更多的要素和資源。當(dāng)然,更重要的是,伴隨著城市化的發(fā)展,未來可以此為依據(jù),對行政區(qū)劃進(jìn)行合理調(diào)整,最終建立符合中國實(shí)際,而又穩(wěn)定、安全和利于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的城市與區(qū)域治理方式。對地理空間上的實(shí)體城市進(jìn)行界定,也可以為未來一系列涉及國家行政區(qū)劃治理的改革打好基礎(chǔ)。

(作者為國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心原首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家)

[責(zé)任編輯:潘旺旺]
標(biāo)簽: 李鐵   新型城鎮(zhèn)化   城市管理