為未來(lái)城市從區(qū)域管理向城市管理過(guò)渡，更好發(fā)揮市場(chǎng)配置要素和資源的作用打好基礎(chǔ)
—— 從空間上重新界定城市
中國(guó)到底有多少座城市？這個(gè)問(wèn)題不難回答。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的設(shè)市城市為六百多個(gè)，雖然具體數(shù)量時(shí)有變化，但是總體規(guī)模變動(dòng)不大。中國(guó)的城市嚴(yán)格意義上是行政區(qū)的概念，并不是一個(gè)空間上相對(duì)獨(dú)立的實(shí)體城市。在理解中國(guó)的城市時(shí)，更多應(yīng)將其理解為一種特殊的行政區(qū)劃方式，這種區(qū)劃源自于上世紀(jì)80年代的“地改市”或“縣改市”。
當(dāng)時(shí)，國(guó)家按照城市化進(jìn)程，以地區(qū)行政公署所在地的城市為基礎(chǔ)，把原來(lái)的地區(qū)管理體制改為城市管理體制，原有的一部分縣城被設(shè)為城市主城區(qū)，縣域的管理范圍也成為縣級(jí)市的管理范疇。與此同時(shí)，大部分鄉(xiāng)政府所在地被改成鎮(zhèn)，相關(guān)的管理范疇則包括了下轄的農(nóng)村地區(qū)。
至此，中國(guó)行政區(qū)劃的市鎮(zhèn)和行政區(qū)域由此就混為一體了。原來(lái)的地區(qū)管理，則變成了不同級(jí)別的設(shè)市城市管理，由此形成了中國(guó)獨(dú)有的、等級(jí)化的行政區(qū)域管理體制。
站在未來(lái)城市化進(jìn)程的大趨勢(shì)下，重新認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)空間格局
在中國(guó)未來(lái)的改革進(jìn)程中，需要重新認(rèn)識(shí)城市。對(duì)城鎮(zhèn)空間格局的認(rèn)識(shí)，不應(yīng)拘泥于現(xiàn)行對(duì)城市概念的認(rèn)知，而是要站在未來(lái)城市化進(jìn)程的大趨勢(shì)下，使得中國(guó)的城市設(shè)置盡可能與國(guó)際接軌，改變目前的城市與行政區(qū)域概念混淆的狀況，這也是強(qiáng)化市場(chǎng)配置要素資源十分重要的舉措。
具體來(lái)說(shuō)，一方面要使得城市數(shù)量和人口數(shù)量更加匹配，另一方面要打破現(xiàn)行的等級(jí)化城市管理體制的束縛，釋放低等級(jí)城市發(fā)展?jié)摿Α牧硪粋€(gè)角度來(lái)理解，當(dāng)城市人口和要素聚集到一定規(guī)模后，隨著地價(jià)和房?jī)r(jià)的上漲，會(huì)自動(dòng)產(chǎn)生城市功能疏解和人口遷徙，同時(shí)伴隨有產(chǎn)業(yè)的郊區(qū)化進(jìn)程。正是因?yàn)槿绱?，我們才可以充分利用更多的空間實(shí)體城市，緩解主城區(qū)房?jī)r(jià)上漲的壓力，降低產(chǎn)業(yè)發(fā)展及居住的成本。
所謂空間實(shí)體城市，就是相對(duì)獨(dú)立的各種要素在一個(gè)空間范圍內(nèi)高密度集合，不去考慮行政隸屬關(guān)系，是實(shí)實(shí)在在的城市。如果以人口為基礎(chǔ)，按照西方國(guó)家的城市認(rèn)定辦法，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，只要滿足城區(qū)人口達(dá)到3萬(wàn)以上的規(guī)模，就可以作為空間上識(shí)別城市的標(biāo)準(zhǔn)。這種識(shí)別有幾個(gè)前提，不包括農(nóng)業(yè)用地，不區(qū)分建設(shè)用地所有權(quán)屬性，不涉及原有名稱和行政隸屬關(guān)系等，只是將其作為國(guó)家城鎮(zhèn)空間格局中城市設(shè)定的地理空間基礎(chǔ)。
中國(guó)現(xiàn)在應(yīng)該有多少個(gè)城市呢？
按照上面的思路，中國(guó)應(yīng)該有多少個(gè)城市呢？算上現(xiàn)有的684個(gè)設(shè)市城市，建成區(qū)人口10萬(wàn)以上的縣城有139個(gè)，非縣城所在地的特大鎮(zhèn)190個(gè)，5萬(wàn)人口以上的縣城448個(gè)，大鎮(zhèn)684個(gè)，3萬(wàn)人口以上的縣城和大鎮(zhèn)2073個(gè)。
如此算下去，中國(guó)可以在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增加2000多個(gè)城市。另外，如果按照人口規(guī)模和距離城市主城區(qū)的遠(yuǎn)近，還可以認(rèn)定幾百個(gè)空間上相對(duì)獨(dú)立的城市，比如，距離主城區(qū)10公里以上的市轄區(qū)有400多個(gè)，如果把一些遠(yuǎn)離城市主城區(qū)的工礦區(qū)也算城市的話，那么中國(guó)的城市數(shù)量可以達(dá)到3000個(gè)以上。
把范圍放得再大一些，全國(guó)還有很多距離城市主城區(qū)較遠(yuǎn)的新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)等等，從國(guó)家級(jí)到省級(jí)，以及地市級(jí)，可能有上萬(wàn)個(gè)。其中的一些新區(qū)、園區(qū)已經(jīng)與城市主城區(qū)連成一片，比如鄭州的鄭東新區(qū)，其實(shí)已經(jīng)是城市的重要組成部分。而其他諸如蘭州新區(qū)、南沙新區(qū)、濱海新區(qū)等，與城市主城區(qū)距離較遠(yuǎn)，其實(shí)就是一個(gè)獨(dú)立的城市主體，如果將它們?cè)诘乩砜臻g中重新標(biāo)識(shí)，那么其實(shí)也都可以納入城市范疇，則可以增加更多的城市。
最終，如果以3萬(wàn)人作為標(biāo)準(zhǔn)，重新界定地理空間上的城市，粗略估算下來(lái)，中國(guó)的城市數(shù)量至少可以達(dá)到5000個(gè)。
現(xiàn)在，我們已經(jīng)有千萬(wàn)人口以上的超大城市，也有數(shù)百萬(wàn)人口的大城市，如果可以再依托其他人數(shù)較少，而空間上相對(duì)獨(dú)立的實(shí)體城市，完全可以釋放它們?cè)谥袊?guó)城市化進(jìn)程的重要作用，也會(huì)使中國(guó)的城市數(shù)量與城鎮(zhèn)人口規(guī)模更加匹配。
從地理空間上進(jìn)行實(shí)體城市界定的意義
在中國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃中，如果要確立現(xiàn)代化的城市格局，最基礎(chǔ)的工作就是要進(jìn)行城市的地理識(shí)別，在此基礎(chǔ)上對(duì)城市進(jìn)行更為準(zhǔn)確的定義，使之更加接近國(guó)際上對(duì)城市的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。
對(duì)城市進(jìn)行地理上的精準(zhǔn)認(rèn)知，有助于按照城市發(fā)展規(guī)律，科學(xué)地規(guī)劃未來(lái)城市空間格局。而且也不再會(huì)糾結(jié)于到底是“城鎮(zhèn)化”還是“城市化”，因?yàn)橥ㄟ^(guò)地理層面的識(shí)別，已經(jīng)從根上對(duì)現(xiàn)有城鎮(zhèn)名稱、等級(jí)，以及區(qū)域管理有了清楚的界定和劃分。
對(duì)城市進(jìn)行地理空間的識(shí)別，并不等于大范圍地調(diào)整行政區(qū)劃，其更重要的意義是奠定科學(xué)的依據(jù)，為未來(lái)城市從區(qū)域管理向城市管理過(guò)渡，更好發(fā)揮市場(chǎng)配置要素和資源的作用打好基礎(chǔ)。作為地理空間上的實(shí)體城市，其實(shí)沒(méi)必要為所謂管理人員編制和機(jī)構(gòu)設(shè)置糾結(jié)?？臻g實(shí)體城市的界定，可能會(huì)讓我們更清楚地了解中國(guó)的城市數(shù)量、密度，掌握人口流入和流出的動(dòng)態(tài)。以此為依據(jù)，可以根據(jù)不同規(guī)模城市的各種組合，為城市群和都市圈的判定提供依據(jù)，并借此厘清城市群和都市圈之間的關(guān)系。
空間實(shí)體城市明確后，我們可以更精確地判斷城市化進(jìn)程中人口的流向，并根據(jù)城市的規(guī)模和人口的密度，更好地配置交通基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，并引導(dǎo)市場(chǎng)規(guī)律發(fā)揮作用。還可借由空間實(shí)體城市規(guī)模的大小，與中心城市主城區(qū)的遠(yuǎn)近，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，適應(yīng)工業(yè)郊區(qū)化和住房郊區(qū)化的趨勢(shì)，研究如何讓主城區(qū)周邊的實(shí)體小城市提供更為廉價(jià)的住房，滿足中低收入人口的居住需求。
有了空間上實(shí)體城市的界定，我們可以真正地了解到未來(lái)哪些地區(qū)存在發(fā)展?jié)摿?，哪些地區(qū)需要政策支持，哪些地方可以加大軌道交通建設(shè)，哪些地方可以承載更多的要素和資源。當(dāng)然，更重要的是，伴隨著城市化的發(fā)展，未來(lái)可以此為依據(jù)，對(duì)行政區(qū)劃進(jìn)行合理調(diào)整，最終建立符合中國(guó)實(shí)際，而又穩(wěn)定、安全和利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的城市與區(qū)域治理方式。對(duì)地理空間上的實(shí)體城市進(jìn)行界定，也可以為未來(lái)一系列涉及國(guó)家行政區(qū)劃治理的改革打好基礎(chǔ)。
（作者為國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心原首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）
