【摘要】特朗普政府在2019年正式頒布了《印太戰(zhàn)略報(bào)告》，全面闡釋了美國(guó)政府在印太地區(qū)的戰(zhàn)略目標(biāo)、主要威脅及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段。不僅如此，特朗普政府還從輿論、經(jīng)濟(jì)和安全三大維度，采取了一系列政策措施，具體落實(shí)印太戰(zhàn)略的實(shí)施。這些政策舉措，對(duì)我國(guó)周邊環(huán)境產(chǎn)生了一定負(fù)面影響，需要我們高度重視，但也要認(rèn)識(shí)到，其政策實(shí)施也面臨諸多挑戰(zhàn)。我們應(yīng)未雨綢繆，制定積極、穩(wěn)妥的應(yīng)對(duì)措施。
【關(guān)鍵詞】美國(guó)印太戰(zhàn)略 特朗普政府 “一帶一路” 南海
【中圖分類(lèi)號(hào)】 D871.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.30.018
2019年堪稱(chēng)美國(guó)印太戰(zhàn)略的落實(shí)年。特朗普政府先后采取了一系列新政策、新舉措，具體落實(shí)其印太戰(zhàn)略構(gòu)想。特別是2019年6月美國(guó)國(guó)防部發(fā)布的《印太戰(zhàn)略報(bào)告》，全面闡釋了特朗普政府的印太戰(zhàn)略目標(biāo)、主要威脅及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段，成為今后一段時(shí)期美國(guó)推進(jìn)印太戰(zhàn)略的重要政策文件。特朗普政府的印太戰(zhàn)略覆蓋我國(guó)周邊主要陸海通道，也是我國(guó)“一帶一路”倡議的重點(diǎn)實(shí)施地帶。美國(guó)印太戰(zhàn)略的具體實(shí)施及其發(fā)展動(dòng)向，無(wú)疑會(huì)對(duì)我國(guó)周邊環(huán)境產(chǎn)生重要影響，需要我們高度重視，未雨綢繆。
美國(guó)印太戰(zhàn)略新發(fā)展
2019年，特朗普政府不僅正式頒布印太戰(zhàn)略文件，還從輿論、經(jīng)濟(jì)和外交等方面全面出擊，采取了一系列新舉措，全面推進(jìn)印太戰(zhàn)略的落地。
發(fā)布印太戰(zhàn)略報(bào)告。2019年6月，美國(guó)國(guó)防部發(fā)布美國(guó)《印太戰(zhàn)略報(bào)告》，這是美國(guó)政府的首份印太戰(zhàn)略文件，凸顯其對(duì)印太地區(qū)戰(zhàn)略地位的高度重視。報(bào)告全面闡釋了特朗普政府的印太戰(zhàn)略目標(biāo)、主要威脅及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段，成為今后一段時(shí)期美國(guó)推進(jìn)印太戰(zhàn)略的重要政策文件。報(bào)告延續(xù)2017年美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略定位，將中國(guó)視為美國(guó)在印太地區(qū)的主要戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)者，強(qiáng)調(diào)美國(guó)將通過(guò)強(qiáng)化亞太雙邊軍事同盟體系，拓展與印度、越南、印尼等國(guó)的安全伙伴關(guān)系，借助三邊、四邊等小多邊機(jī)制，維護(hù)美國(guó)在印太地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)與安全利益，抑制中國(guó)在印太地區(qū)日益上升的經(jīng)濟(jì)影響與安全存在。值得注意的是，報(bào)告首次將我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)列為美國(guó)的印太安全伙伴，顯示美國(guó)以臺(tái)制華的戰(zhàn)略意圖。[1]曾任美國(guó)國(guó)防部印太安全事務(wù)助理部長(zhǎng)薛瑞福在一個(gè)場(chǎng)合聲稱(chēng)，美將把“臺(tái)灣視為正常的安全援助伙伴”。[2]
將中美在印太地區(qū)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)上升為自由主義與威權(quán)主義、自由市場(chǎng)與國(guó)家主導(dǎo)的兩種不同意識(shí)形態(tài)和發(fā)展模式競(jìng)爭(zhēng)。進(jìn)入2019年，美國(guó)政府日益將中美在印太地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)視為兩者不同意識(shí)形態(tài)和發(fā)展模式的競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)起對(duì)中國(guó)的外交和輿論攻勢(shì)。時(shí)任副總統(tǒng)彭斯、國(guó)務(wù)卿蓬佩奧及國(guó)防部官員在不同場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)，中國(guó)與美國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)，從根本上說(shuō)是不同地區(qū)秩序觀(guān)、不同夢(mèng)想的競(jìng)爭(zhēng)。[3]“中國(guó)尋求塑造一個(gè)有利于威權(quán)主義模式與國(guó)家目標(biāo)的世界”，美國(guó)“不能再忽視中美兩國(guó)存在的根本性制度差異及其對(duì)美國(guó)國(guó)家安全產(chǎn)生的影響”。[4]
美日澳三國(guó)聯(lián)手推出“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”（Blue Dot Network）計(jì)劃。2019年11月4日，在泰國(guó)曼谷召開(kāi)的第二屆印太商業(yè)論壇期間，美國(guó)宣布，美國(guó)的海外私人投資公司將與日本國(guó)際合作銀行和澳大利亞外交部聯(lián)手推出“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃，制定一套基于透明度與問(wèn)責(zé)、尊重財(cái)產(chǎn)及資源主權(quán)、尊重人權(quán)與法治、保護(hù)環(huán)境以及采購(gòu)及融資的良治實(shí)踐等標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)印太乃至全球的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行篩選和認(rèn)證，以促進(jìn)市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的、透明的、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。美日澳三方將組成一個(gè)管理委員會(huì)，制定實(shí)施細(xì)則，并邀請(qǐng)其他國(guó)家、私人公司以及社會(huì)團(tuán)體參與。[5]美國(guó)官員將“藍(lán)點(diǎn)計(jì)劃”比喻成餐飲行業(yè)“米其林指南”，旨在確立公路、港口、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的全球認(rèn)可的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及認(rèn)證體系，對(duì)印太地區(qū)（以后逐漸拓展到全球）的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行評(píng)估和認(rèn)證。[6]
美日印澳四國(guó)外交磋商機(jī)制升級(jí)換代。2019年9月26日，美日印澳四國(guó)外長(zhǎng)在紐約聯(lián)大開(kāi)會(huì)期間舉行了首次四國(guó)外長(zhǎng)會(huì)，將此前局限于司局級(jí)的四國(guó)外交對(duì)話(huà)機(jī)制升級(jí)為部長(zhǎng)級(jí)外交對(duì)話(huà)機(jī)制。四國(guó)外長(zhǎng)會(huì)議主要探討了支持私營(yíng)企業(yè)在建設(shè)高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施中的作用，加強(qiáng)四國(guó)在海洋安全領(lǐng)域的協(xié)調(diào)與磋商，促進(jìn)印太地區(qū)的人權(quán)和良治，構(gòu)建基于規(guī)則的國(guó)際秩序。四國(guó)還重申支持東盟的中心地位。四國(guó)外交磋商機(jī)制升級(jí)，凸顯四國(guó)有意進(jìn)一步加強(qiáng)彼此在印太地區(qū)的外交與戰(zhàn)略協(xié)調(diào)。
加強(qiáng)對(duì)印太地區(qū)、特別是東南亞國(guó)家的能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。能源、特別是向東南亞國(guó)家輸出美國(guó)液化天然氣在特朗普政府的印太戰(zhàn)略中占據(jù)重要位置。2019年，在美國(guó)政府的大力支持下，美國(guó)公司在東南亞電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上用力尤勤。主要包括：美國(guó)愛(ài)伊斯電力公司（AES）在越南投資15億美元，建立2億瓦發(fā)電廠(chǎng)；投資13億美元在越南建設(shè)液化天然氣進(jìn)口終端。通用電力公司宣布在孟加拉國(guó)投資3.9億美元建立發(fā)電廠(chǎng)，同時(shí)投資3.5億美元建立天然氣電廠(chǎng)，向中國(guó)臺(tái)灣投資12億美元建立發(fā)電廠(chǎng)。美國(guó)德州?？怂谷R特（Excelerate）能源公司在孟加拉國(guó)建立液化天然氣浮動(dòng)終端，是該國(guó)第一個(gè)液化天然氣進(jìn)口基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。此外，美國(guó)還加強(qiáng)了與日本政府在東南亞能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的協(xié)調(diào)與合作。[7]2019年11月4日，美國(guó)在推出“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃的同時(shí)，宣布將協(xié)調(diào)推進(jìn)日本出資100億美元的亞洲液化天然氣基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。[8]
大幅提升在南海地區(qū)“航行自由行動(dòng)”的頻率。2019年（截至11月21日）美國(guó)已經(jīng)在南海進(jìn)行了8次“航行自由行動(dòng)”，頻率大為提升（2017年4次，2018年5次）。[9]美國(guó)軍方公開(kāi)宣稱(chēng)，“航行自由行動(dòng)”旨在挑戰(zhàn)美濟(jì)礁、渚碧礁等海島的巖礁地位（美國(guó)堅(jiān)稱(chēng)美濟(jì)礁、渚碧礁等是低潮高地，不是巖礁，不享有12海里領(lǐng)海），挑戰(zhàn)西沙群島中國(guó)領(lǐng)?；€(xiàn)主張及我國(guó)關(guān)于外國(guó)軍艦經(jīng)過(guò)我領(lǐng)海12海里的法律規(guī)定。[10]此外，2019年以來(lái)，美國(guó)還派遣海岸警衛(wèi)隊(duì)船只在中國(guó)東海及南海地區(qū)執(zhí)法及串聯(lián)。[11]美國(guó)國(guó)會(huì)部分議員還提出所謂的《東海南海制裁法案2019》，提出如果今后進(jìn)行島礁建設(shè)、設(shè)立南海防空識(shí)別區(qū)或部署新的防空武器系統(tǒng)等，美國(guó)將實(shí)施新的制裁，包括制裁中國(guó)相關(guān)實(shí)體。[12]
密切關(guān)注中國(guó)在“一帶一路”沿線(xiàn)地區(qū)潛在的軍事部署或安排。2019年5月7日，眾議院部分議員提交《美中經(jīng)濟(jì)與安全評(píng)估法案2019》，要求國(guó)家情報(bào)總監(jiān)向國(guó)會(huì)提交報(bào)告，評(píng)估中國(guó)在“一帶一路”沿線(xiàn)地區(qū)現(xiàn)有及潛在的基地或軍事部署安排對(duì)美國(guó)航行自由及海洋控制、對(duì)美國(guó)在該地區(qū)的政治和安全利益構(gòu)成的影響。[13]在美中經(jīng)濟(jì)與安全委員會(huì)提交給國(guó)會(huì)的2019年報(bào)告和《2020財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》中，對(duì)中國(guó)在吉布提的后勤補(bǔ)給基地和中國(guó)與柬埔寨可能簽署的海軍基地協(xié)議給予了特別關(guān)注。[14]
東盟、韓國(guó)對(duì)美國(guó)印太戰(zhàn)略態(tài)度發(fā)生變化。作為印太地區(qū)兩個(gè)重要行為體的東盟和韓國(guó)，對(duì)美國(guó)印太戰(zhàn)略的態(tài)度一直十分曖昧，不置可否。然而，2018年底和2019年初，東盟與韓國(guó)態(tài)度相繼發(fā)生變化。印尼積極推動(dòng)?xùn)|盟接受印太概念，并力主推出東盟版的印太戰(zhàn)略文件。韓國(guó)政府也在2018年12月舉行的美韓第四次高級(jí)別經(jīng)濟(jì)對(duì)話(huà)會(huì)上，就韓國(guó)如何與美國(guó)印太基礎(chǔ)設(shè)施倡議合作進(jìn)行了討論。[15]在美國(guó)國(guó)防部發(fā)布《印太戰(zhàn)略報(bào)告》后不久，東盟在印尼等國(guó)推動(dòng)下，于2019年6月23日提出了東盟的印太展望文件，認(rèn)為亞太和印度洋已經(jīng)日益成為一個(gè)緊密相連的區(qū)域，地處印太中心地位的東盟應(yīng)該積極利用東盟既有多邊機(jī)制，依照東盟方式，塑造有利于東盟利益和偏好的地區(qū)經(jīng)濟(jì)和安全架構(gòu)，維護(hù)東盟“中心地位”。文件提出，東盟將在海上安全、互聯(lián)互通及發(fā)展等領(lǐng)域，加強(qiáng)東盟內(nèi)部及與相關(guān)方的合作。[16]2019年6月30日，韓國(guó)總統(tǒng)文在寅在訪(fǎng)美期間表示，“在開(kāi)放、包容和透明的地區(qū)合作原則下，我們同意韓國(guó)新南方政策與美國(guó)印太戰(zhàn)略進(jìn)行和諧合作”。[17]2019年9月30日，美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署與韓國(guó)國(guó)際合作署簽署諒解備忘錄，加強(qiáng)兩國(guó)在印太地區(qū)的發(fā)展合作。11月，美韓發(fā)表聯(lián)合聲明，加強(qiáng)兩國(guó)在湄公河地區(qū)水安全合作，深化基礎(chǔ)設(shè)施金融合作以及未來(lái)安全機(jī)構(gòu)合作。[18]
美國(guó)印太戰(zhàn)略發(fā)展前景
展望2020年，美國(guó)將會(huì)出臺(tái)更多政策措施，進(jìn)一步落實(shí)印太戰(zhàn)略，與中國(guó)展開(kāi)正面競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)美國(guó)地區(qū)霸權(quán)。
正式啟動(dòng)美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)金融公司，替代此前的海外私人投資公司。為抗衡中國(guó)的“一帶一路”倡議，促進(jìn)美國(guó)私營(yíng)部門(mén)海外基礎(chǔ)設(shè)施投資，特朗普政府在2018年成立了美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)金融公司，代替海外私人公司，作為向發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展提供資金支持，為私人投資提供政府擔(dān)保的新機(jī)構(gòu)。美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)金融公司原計(jì)劃2019年10月1日正式運(yùn)營(yíng)，但由于國(guó)會(huì)遲遲未能通過(guò)《2020財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》，國(guó)際開(kāi)發(fā)金融公司因資金未到位而未能啟動(dòng)。[19]隨著《2020財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》的通過(guò)，美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)金融公司在2020年正式投入運(yùn)行。新機(jī)構(gòu)的資金規(guī)模比原先擴(kuò)大一倍之多，達(dá)600億美元。印太地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將是新機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域。
初步制定印太基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，即“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。目前，美國(guó)正在與日本、澳大利亞協(xié)商擬定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)計(jì)2020年會(huì)推出印太乃至全球基礎(chǔ)設(shè)施投資的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，作為今后對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估和認(rèn)證的依據(jù)。
繼續(xù)高度關(guān)注南海局勢(shì)發(fā)展，特別是中國(guó)與東盟COC磋商。隨著中國(guó)與東盟關(guān)于“南海行為準(zhǔn)則”的磋商逐漸進(jìn)入收官階段，美國(guó)會(huì)加大對(duì)這一磋商關(guān)注的力度，甚至不惜施壓東盟，防止中國(guó)與東盟在COC問(wèn)題上達(dá)成可能對(duì)美國(guó)不利的協(xié)議。
繼續(xù)在南海地區(qū)推進(jìn)“海洋自由”（freedom of the seas）行動(dòng)，并采取軍艦與海岸警衛(wèi)隊(duì)艦只在南海地區(qū)航行的雙軌模式。一個(gè)值得注意的動(dòng)向是，美國(guó)國(guó)防部開(kāi)始傾向于用“海洋自由”行動(dòng)指代“航行自由”（freedom of navigation）行動(dòng)。美國(guó)認(rèn)為，“航行自由”有時(shí)被誤解為商業(yè)船只穿越國(guó)際航道的權(quán)利，而“海洋自由”則包括國(guó)際法承認(rèn)的商業(yè)船只、軍艦和飛機(jī)的所有權(quán)利和自由，以及對(duì)海洋及海洋上空的合法使用。用“海洋自由”代替“航行自由”，可以更明確針對(duì)中國(guó)限制美國(guó)軍艦或軍機(jī)在中國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)活動(dòng)的法律和政策。[20]可以預(yù)計(jì)，2020年美國(guó)艦機(jī)將會(huì)在南海地區(qū)進(jìn)行更為“常態(tài)化”的航行和飛越行動(dòng)。為了應(yīng)對(duì)所謂中國(guó)的“灰色地帶”行動(dòng)（特別是針對(duì)中國(guó)海警和漁船在南海的行動(dòng)），美國(guó)已經(jīng)將幾艘海岸警衛(wèi)隊(duì)船只部署到美國(guó)在日本的第七艦隊(duì)基地，與美國(guó)軍艦一道在東海和南海進(jìn)行執(zhí)法和“海洋自由”行動(dòng)，并參加與東南亞國(guó)家的聯(lián)合海上執(zhí)法演習(xí)。2020年美國(guó)軍艦和海岸警衛(wèi)隊(duì)將會(huì)更加頻繁地在東海、南海地區(qū)開(kāi)展聯(lián)合行動(dòng)。此外，美國(guó)國(guó)會(huì)還會(huì)繼續(xù)加大對(duì)東海，特別是南海地區(qū)的關(guān)注力度，可能會(huì)發(fā)起或通過(guò)針對(duì)中國(guó)在南海（及東海）行動(dòng)的相關(guān)議案或法律。
與美日澳三國(guó)繼續(xù)推進(jìn)在東南亞及太平洋島國(guó)的能源、基礎(chǔ)設(shè)施及數(shù)字建設(shè)。隨著美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)金融公司投入運(yùn)行，美日在能源、特別是液化天然氣領(lǐng)域投資及建設(shè)方面協(xié)調(diào)與合作力度加大，以及美日澳三國(guó)在太平洋島國(guó)能源及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的協(xié)調(diào)，三國(guó)在東南亞及太平洋島國(guó)能源、基礎(chǔ)設(shè)施及數(shù)字建設(shè)上的合作與協(xié)調(diào)將會(huì)繼續(xù)深化，與中國(guó)“一帶一路”項(xiàng)目展開(kāi)正面角逐。
美日印澳四國(guó)外交磋商機(jī)制將正式迎來(lái)“部長(zhǎng)會(huì)+高官會(huì)”的雙軌并行機(jī)制。2020年，美日印澳四國(guó)將在東南亞舉行新一輪司局級(jí)高官會(huì)，加強(qiáng)四國(guó)在海上安全、地區(qū)互聯(lián)互通及區(qū)域治理領(lǐng)域的磋商與協(xié)調(diào)。此外，美日印澳四國(guó)外長(zhǎng)會(huì)也會(huì)選擇適當(dāng)時(shí)機(jī)及地點(diǎn)繼續(xù)舉行。但顧及到東盟，外長(zhǎng)會(huì)可能繼續(xù)選擇在東盟地區(qū)之外舉行，而司局級(jí)高官會(huì)則會(huì)按照此前的模式在東盟地區(qū)舉行。換言之，美日印澳四國(guó)外交磋商機(jī)制將會(huì)出現(xiàn)外長(zhǎng)會(huì)與高官會(huì)并行的雙軌制模式。
美印可能會(huì)在西印度洋地區(qū)加強(qiáng)安全合作。美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《2020財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》提出，要進(jìn)一步加強(qiáng)美印戰(zhàn)略與防務(wù)合作關(guān)系，首次提出加強(qiáng)兩國(guó)在西印度洋地區(qū)的防務(wù)合作。主要內(nèi)容包括：加強(qiáng)美印在多邊框架，如美日印澳四邊外交磋商機(jī)制中的接觸；拓展兩國(guó)高級(jí)文職及軍官交流范圍和頻率；通過(guò)提升對(duì)印度的技術(shù)轉(zhuǎn)讓更好履行印度主要防務(wù)伙伴地位；幫助印度發(fā)展防務(wù)能力；增加美印聯(lián)合軍演的范圍和頻率。授權(quán)法還特別提出要加強(qiáng)美印在西印度洋地區(qū)的防務(wù)合作，要求美國(guó)印太司令部、中央司令部及非洲司令部與印度在西印度洋地區(qū)進(jìn)行最大限度防務(wù)合作，增加軍事交流。[21]一旦付諸實(shí)施，意味著美、印“印太觀(guān)”的地理戰(zhàn)略空間將基本重合，美印在太平洋地區(qū)的海上安全合作將進(jìn)入新階段。
對(duì)我國(guó)周邊環(huán)境影響評(píng)估
特朗普政府印太戰(zhàn)略的經(jīng)濟(jì)倡議、安全舉措，乃至外交和輿論攻勢(shì)，明顯針對(duì)中國(guó)，特朗普政府對(duì)此也直言不諱。這一戰(zhàn)略的逐步落實(shí)，將對(duì)我國(guó)周邊環(huán)境造成一系列負(fù)面影響。
對(duì)“一帶一路”倡議實(shí)施形成干擾。美日澳三國(guó)合力推出的“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃，一方面，試圖通過(guò)制定印太基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”，對(duì)中國(guó)“一帶一路”倡議、特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成“標(biāo)準(zhǔn)壓力”，從而讓印太沿線(xiàn)國(guó)家在與中國(guó)合作時(shí)三思而后行或望而卻步，從而達(dá)到“拆臺(tái)”目的。另一方面，美國(guó)單獨(dú)或與日本等國(guó)聯(lián)手推進(jìn)的印太能源基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)字建設(shè)，也有針對(duì)中國(guó)在印太沿線(xiàn)地區(qū)推進(jìn)電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及5G網(wǎng)絡(luò)和智能城市建設(shè)的意圖。特別是特朗普政府對(duì)中國(guó)5G網(wǎng)絡(luò)安全及所謂輸出“監(jiān)控威權(quán)主義”模式的指控與抹黑，[22]無(wú)疑會(huì)對(duì)中國(guó)在“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家的5G網(wǎng)絡(luò)和智能城市建設(shè)形成干擾。
給南海局勢(shì)增添新不穩(wěn)定因素。目前，美國(guó)在南海問(wèn)題上有“三怕”：一怕中國(guó)與東盟達(dá)成可能不利于美國(guó)的“南海行為準(zhǔn)則”；二怕中國(guó)在南海地區(qū)采取新動(dòng)作；三怕中國(guó)海軍、海警和漁民的“灰色地帶”戰(zhàn)術(shù)。為此，特朗普政府增加“航行自由”行動(dòng)頻率，通過(guò)“印太海上安全倡議”加大對(duì)東南亞國(guó)家的海上安全和執(zhí)法援助。此外還采取了三項(xiàng)措施：一是向東盟施壓，不要達(dá)成任何可能影響美國(guó)在南海地區(qū)利益的協(xié)議；二是將美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)派駐美國(guó)第七艦隊(duì)，與美國(guó)軍艦一道參加在南海乃至東海地區(qū)的“海上自由”行動(dòng)，應(yīng)對(duì)中國(guó)“灰色地帶”行動(dòng)；三是通過(guò)國(guó)會(huì)立法倡議，對(duì)中國(guó)在南海的行為進(jìn)行“威懾”。美國(guó)這些新舉措，無(wú)疑不利于南海局勢(shì)的穩(wěn)定，也不利于南海問(wèn)題盡早達(dá)成妥協(xié)性安排。
加劇中美在印太地區(qū)戰(zhàn)略對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)。特朗普政府印太戰(zhàn)略的經(jīng)濟(jì)、安全和外交輿論攻勢(shì)，劍指中國(guó)。外交拆臺(tái)、輿論抹黑、經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)、安全施壓，多管齊下。特別是特朗普政府將與中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)描繪成自由民主和威權(quán)主義、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)與國(guó)家主導(dǎo)兩種不同意識(shí)形態(tài)和發(fā)展模式的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，惡化了中美關(guān)系氛圍，嚴(yán)重削弱了兩國(guó)本已動(dòng)搖的戰(zhàn)略互信，加劇了中美兩國(guó)在印太地區(qū)的戰(zhàn)略對(duì)抗。
惡化中國(guó)周邊安全環(huán)境。美國(guó)艦機(jī)在南海地區(qū)“橫行”，海岸警衛(wèi)隊(duì)船只在中國(guó)家門(mén)口“執(zhí)法”；與東盟、日本、澳大利亞、印度等國(guó)家與組織在南海地區(qū)舉行聯(lián)合軍演；向越南、菲律賓等國(guó)“轉(zhuǎn)讓”退役艦船，加強(qiáng)東盟國(guó)家的海上軍事和執(zhí)法能力；強(qiáng)化美日、美澳等雙邊同盟關(guān)系；拓展與印度、越南等國(guó)的安全伙伴關(guān)系；提升美日印澳四國(guó)外交磋商機(jī)制；開(kāi)辟美印在西印度洋地區(qū)的防務(wù)合作，凡此種種，構(gòu)成了對(duì)中國(guó)“攻防兼?zhèn)?rdquo;的安全組合拳。擠壓了中國(guó)的安全空間，增加了中國(guó)的不安全感，惡化了中國(guó)的安全環(huán)境。
加大中國(guó)睦鄰?fù)饨蛔枇ΑＬ乩势赵谟√貐^(qū)的外交和輿論攻勢(shì)，對(duì)我國(guó)推進(jìn)“親誠(chéng)惠容”外交理念，推動(dòng)與周邊國(guó)家的睦鄰友好合作，改善中國(guó)地區(qū)形象，打造地區(qū)利益和命運(yùn)共同體，無(wú)疑構(gòu)成挑戰(zhàn)。東盟2019年的一份民調(diào)顯示，73%的受訪(fǎng)者認(rèn)為，中國(guó)在該地區(qū)經(jīng)濟(jì)影響力最大，但45.4%的受訪(fǎng)者認(rèn)為，“中國(guó)將成為一個(gè)試圖把東南亞變成其勢(shì)力范圍的修正主義國(guó)家”。此外，74.1%的受訪(fǎng)者認(rèn)為，中國(guó)“將會(huì)謀求政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，作為美國(guó)對(duì)東南亞和東盟日益不關(guān)注的回應(yīng)”。在被問(wèn)及是否相信中國(guó)會(huì)對(duì)全球和平、安全、繁榮和治理作出貢獻(xiàn)時(shí)，超過(guò)一半的受訪(fǎng)者回答“幾乎沒(méi)有信心”和“不相信”。[23]這份民調(diào)可能與美國(guó)政府在該地區(qū)的輿論攻勢(shì)并無(wú)因果關(guān)系，但從一個(gè)側(cè)面顯示，在美國(guó)加緊對(duì)華抹黑背景下，中國(guó)要改善地區(qū)形象，必須付出更為艱苦的努力。
當(dāng)然，在強(qiáng)調(diào)特朗普政府印太戰(zhàn)略對(duì)我國(guó)負(fù)面影響的同時(shí)，應(yīng)該清醒認(rèn)識(shí)到，美國(guó)印太戰(zhàn)略的實(shí)施并非一帆風(fēng)順，也面臨諸多挑戰(zhàn)。
美國(guó)印太盟友對(duì)美國(guó)是否可靠并不放心。特朗普奉行“美國(guó)優(yōu)先”外交理念和“交易”哲學(xué)，處處撥打美國(guó)利益小算盤(pán)，對(duì)日韓盟國(guó)揮舞“公平貿(mào)易”和“防務(wù)分擔(dān)”大棒，在經(jīng)貿(mào)問(wèn)題上敲打印度、越南等安全伙伴，兩次缺席東亞峰會(huì)，讓印太盟友及伙伴對(duì)特朗普政府是否有足夠的意愿和能力實(shí)施印太戰(zhàn)略，對(duì)特朗普治下的美國(guó)是否可靠，并不放心。作為“保險(xiǎn)”，日韓印等國(guó)在加強(qiáng)與美國(guó)合作的同時(shí)，也努力拓展彼此間的經(jīng)貿(mào)與防務(wù)關(guān)系，并積極發(fā)展與中國(guó)、俄羅斯乃至歐盟的關(guān)系，多頭下注，避免把所有雞蛋放在一個(gè)籃子里。
大部分國(guó)家不愿意在中美之間選邊站。新世紀(jì)以來(lái)，亞太地區(qū)格局的一個(gè)顯著變化是，中國(guó)替代日本成為大多數(shù)國(guó)家的最重要貿(mào)易伙伴，地區(qū)國(guó)家從中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得了巨大“紅利”。隨著中國(guó)“一帶一路”倡議的推進(jìn)，更多國(guó)家從中國(guó)的投資熱潮中獲得收益，有力推動(dòng)了當(dāng)?shù)啬茉醇盎A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對(duì)此，大部分印太國(guó)家是歡迎的。當(dāng)然，部分國(guó)家對(duì)“一帶一路”倡議也存在一些不滿(mǎn)，希望美國(guó)繼續(xù)在印太地區(qū)發(fā)揮影響，或提供安全保障。換言之，大部分國(guó)家想繼續(xù)從中美的適度競(jìng)爭(zhēng)中獲益，不想在中美兩國(guó)之間選邊站。特朗普政府如果想讓地區(qū)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)上選邊站隊(duì)，或在安全上施壓中國(guó)，可能會(huì)適得其反。
美國(guó)的經(jīng)濟(jì)倡議雷聲大雨點(diǎn)小，實(shí)際作用可能有限。表面上看，特朗普政府提出了美國(guó)版印太經(jīng)濟(jì)構(gòu)想，成立國(guó)際開(kāi)發(fā)金融公司，與日本、澳大利亞共同拋出“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃，似乎轟轟烈烈，要從倡議、機(jī)制和規(guī)則三個(gè)維度與中國(guó)在印太地區(qū)展開(kāi)正面角逐。但仔細(xì)探究，美國(guó)實(shí)際能夠投入的資源，特別是地區(qū)國(guó)家能夠獲得的收益十分有限。美版印太經(jīng)濟(jì)計(jì)劃（印太經(jīng)濟(jì)構(gòu)想）首批投入僅1.13億美元，對(duì)于東南亞的數(shù)字、能源及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大缺口來(lái)說(shuō)是杯水車(chē)薪。國(guó)際開(kāi)發(fā)金融公司雖然資金規(guī)模600億美元，但卻是面向全球而非僅僅針對(duì)印太地區(qū)，同時(shí)它規(guī)定了十分繁瑣的勞工、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于亟需基礎(chǔ)設(shè)施投資的印太發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，幾乎是難以逾越的障礙。至于美日澳三國(guó)聯(lián)手推出的“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃，只是一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施評(píng)估和認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，本身并不提供資金支持，印太沿線(xiàn)國(guó)家誰(shuí)會(huì)理睬這些“看上去很美”的高標(biāo)準(zhǔn)，將是未知數(shù)。更關(guān)鍵的是，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不同于其他項(xiàng)目，投資大、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高，私人資本往往對(duì)此望而卻步。一項(xiàng)研究顯示，55%～65%的亞洲互聯(lián)互通項(xiàng)目，如果沒(méi)有政府或多邊金融機(jī)構(gòu)支持，銀行根本不愿意向其提供貸款。[24]
東盟不希望南海問(wèn)題再次升溫。東盟國(guó)家無(wú)疑歡迎美國(guó)繼續(xù)在地區(qū)安全議題上發(fā)揮作用，保持在南海地區(qū)的軍事存在，希望獲得更多的美國(guó)軍事援助和支持。但是，即便是與中國(guó)存在海洋爭(zhēng)端的菲律賓和越南，也不希望南海爭(zhēng)端激化，或擦槍走火。東盟作為一個(gè)整體，更不希望南海問(wèn)題再次成為地區(qū)熱點(diǎn)。這是中國(guó)與東盟及南海爭(zhēng)議當(dāng)事方最大的利益交匯點(diǎn)，也是中菲雙方以及中國(guó)與東盟能夠就南海海洋爭(zhēng)端及“南海行為準(zhǔn)則”進(jìn)行磋商、談判，并取得進(jìn)展的重要原因。這些利益共識(shí)將對(duì)特朗普政府試圖炒作南海議題或?qū)⒛虾?wèn)題安全化，形成某種軟約束。
結(jié)論
特朗普政府在2019年采取了一系列經(jīng)濟(jì)、安全舉措，具體落實(shí)其印太戰(zhàn)略構(gòu)想。這些政策舉措明顯針對(duì)中國(guó)，對(duì)我國(guó)周邊的經(jīng)濟(jì)、安全乃至外交輿論形勢(shì)產(chǎn)生了一定負(fù)面影響，需要我們高度重視。但同時(shí)也要看到，特朗普的印太戰(zhàn)略實(shí)施也面臨諸多挑戰(zhàn)，其實(shí)施前景還具有一定的不確定性。這些為我們未雨綢繆，制定積極、穩(wěn)妥的應(yīng)對(duì)措施，提供了一定的政策回旋余地。
第一，我們要反復(fù)強(qiáng)調(diào)，中國(guó)不搞意識(shí)形態(tài)輸出，更無(wú)意與美國(guó)進(jìn)行意識(shí)形態(tài)或發(fā)展模式的競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)認(rèn)為各國(guó)都有自己獨(dú)特的國(guó)情和歷史文化傳統(tǒng)，應(yīng)該努力探索適合本國(guó)國(guó)情的發(fā)展道路。針對(duì)美國(guó)政府指責(zé)我們“一帶一路”倡議是“債務(wù)陷阱”，侵害對(duì)象國(guó)主權(quán)，我們要強(qiáng)調(diào)，中國(guó)是和平共處五項(xiàng)原則的提出者和踐行者，“互相尊重主權(quán)和領(lǐng)土完整、互不侵犯、互不干涉內(nèi)政、平等互利、和平共處”一直是指導(dǎo)中國(guó)外交的基本準(zhǔn)則。中國(guó)的“一帶一路”倡議致力于促進(jìn)印太地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及互聯(lián)互通，中國(guó)不會(huì)損害他國(guó)主權(quán)或制造債務(wù)陷阱，更無(wú)意建立排他性的勢(shì)力范圍或中國(guó)經(jīng)濟(jì)的后花園，中國(guó)秉持共商共建共享原則，將“一帶一路”建設(shè)為一個(gè)開(kāi)放、包容、均衡、普惠的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作平臺(tái)。
第二，要充分認(rèn)識(shí)到，在基礎(chǔ)設(shè)施融資和建設(shè)方面，印太國(guó)家有著巨大需求和資金缺口，中國(guó)和美國(guó)等其他各方存在合作空間，彼此之間并非零和博弈?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)不同于其他項(xiàng)目，投資大、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高，私人投資往往望而卻步，印太沿線(xiàn)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期落后就是明證。因此，多種融資和建設(shè)模式共存，也許更能解決發(fā)展中國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)瓶頸。對(duì)于印太地區(qū)發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，他們需要的不是“畫(huà)餅”和各種條條框框，而是能夠切切實(shí)實(shí)給他們帶來(lái)實(shí)際利益的成果。
第三，在推進(jìn)“一帶一路”項(xiàng)目時(shí)，要照顧到對(duì)象國(guó)的舒適度。“一帶一路”項(xiàng)目推進(jìn)不可急于求成，要尊重當(dāng)?shù)胤?、?xí)俗，杜絕工程腐敗，確保商業(yè)和財(cái)政上的可持續(xù)，防止惡性競(jìng)爭(zhēng)，注重環(huán)境保護(hù)和促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。
第四，我們可以公開(kāi)表態(tài)，歡迎包括美日澳在內(nèi)的各國(guó)提出的具有包容性和廣泛參與性的國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)全球基礎(chǔ)設(shè)施、特別是發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，幫助發(fā)展中國(guó)家早日脫貧、更好融入地區(qū)及國(guó)際經(jīng)貿(mào)體系。但同時(shí)強(qiáng)調(diào)，一切涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，都應(yīng)該充分考慮到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求大、投資周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高及私營(yíng)部門(mén)不愿意投資的獨(dú)特特點(diǎn)，應(yīng)該鼓勵(lì)包括國(guó)家擔(dān)保、國(guó)有企業(yè)融資及私人部門(mén)投資在內(nèi)的一切投資和擔(dān)保，從而更有效地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施融資和投資，更好地造福于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，特別是促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
第五，對(duì)美日印澳四國(guó)外交磋商機(jī)制升級(jí)換代及其安全意圖向四國(guó)表達(dá)關(guān)切，提醒四國(guó)不要在中國(guó)周邊“筑墻”，不要人為制造對(duì)立陣營(yíng)。對(duì)美印可能加強(qiáng)在西印度洋地區(qū)的防務(wù)和海上安全合作表達(dá)關(guān)切，探尋其戰(zhàn)略意圖。
第六，繼續(xù)與東盟就“南海行為準(zhǔn)則”進(jìn)行磋商與談判，爭(zhēng)取盡早達(dá)成符合彼此期待的南海行為準(zhǔn)則；與菲律賓、越南等爭(zhēng)端當(dāng)事方舉行磋商，制定防止南海海洋爭(zhēng)端升級(jí)或發(fā)生意外的行為準(zhǔn)則；與菲律賓、越南等國(guó)就爭(zhēng)端海域資源保護(hù)、勘探和開(kāi)采繼續(xù)舉措磋商，本著先易后難原則，尋求分階段解決方案。
（本文已于2020年7月23日網(wǎng)絡(luò)首發(fā)）
注釋
[1]The Department of Defense, "Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting A Networked Region", June 1, 2019, pp. 1-4.
[2]John Dotson, "Arms Sales and High-Level Visits Signal Closer U.S. Relations with Taiwan", China Brief, Vol.19, No.14, July 31, 2019, p. 2.
[3]Jim Garamone, "U.S. Competition with China Ongoing Challenge", U.S. Department of Defense, October 1, 2019, https://www.defense.gov/explore/story/Article/1976756/us-competition-with-china-ongoing-challenge/.
[4]Hudson Institute, "2019 Herman Kahn Award Remarks: U.S. Secretary of State Mike Pompeo on the China Challenge", October 31, 2019, https://www.hudson.org/research/15444-2019-herman-kahn-award-remarks-u-s-secretary-of-state-mike-pompeo-on-the-china-challenge.
[5]OPIC, "The Launch of Multi-Stakeholder Blue Dot Network", November 4, 2019, https://www.opic.gov/press-releases/2019/launch-multi-stakeholder-blue-dot-network.
[6]Editorial, "A 'Michelin Guide' to Infrastructure in Asia", The Japan Times, November 13, 2019, https://www.japantimes.co.jp/opinion/2019/11/13/editorials/michelin-guide-infrastructure-asia/#.XeCFrC275n4.
[7]The Department of State, "A Free and Open Indo-Pacific: Advancing A Shared Vision", November 4, 2019, pp. 17-18.
[8]Rob La Terza, "Connecting the Dots-the U.S.' Answer to the BRI?" US-China Perception Monitor, November 11, 2019, https://uscnpm.org/2019/11/11/connecting-the-dots-the-us-answer-to-the-bri/.
[9]具體數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)中外媒體報(bào)道統(tǒng)計(jì)獲得。另見(jiàn)："U.S-China Strategic Competition in South and East China Seas: Background and Issues for Congress", Congressional Research Service Report, November 26, 2019, pp. 19-20。
[10]"U.S-China Strategic Competition in South and East China Seas: Background and Issues for Congress", Congressional Research Service Report, November 26, 2019, pp. 19-20, 80-85.
[11]Frances Mangosing, "China Keeps Eye on PH-US Coast Guard Drills in South China Sea", Inquirer, May 15, 2019, https://globalnation.inquirer.net/175239/china-keeps-eye-on-ph-us-coast-guard-drills-in-south-china-sea; Dan Lamothe, "To Help Counter China, U.S. Turns to the Coast Guard", The Washington Post, April 20, 2019, https://www.washingtonpost.com/national-security/2019/04/20/help-counter-china-us-turns-coast-guard/?utm_term=.de252a0951da.
[12]H.R.3508, South China Sea and East China Sea Sanctions Act of 2019, 116th Congress, 1st Session, June 26, 2019, pp. 1-27; S. 1634, South China Sea and East China Sea Sanctions Act of 2019, 116th Congress, 1st Session, May 23, 2019, pp. 1-27.
[13]H.R. 2565, U.S.-China Economic and Security Review Act of 2019, 116th Congress, 1st Session, May 7, 2019, pp. 1-12.
[14]2019 Report to Congress of the U.S.-China Economic and Security Review Commission, 116th Congress, 1st Session, November 2019, pp. 297-300; S. 1790, National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2020, 116th Congress, 1st Session, September 17, 2019, pp. 1372-1374.
[15]David Scott, "South Korea's Indo-Pacific Harmonization", Indo-Pacific, July 2019, NATO Defense College Foundation, http://www.natofoundation.org/indo-pacific/south-korea-indo-pacific-harmonization-nato-foundation/.
[16]"ASEAN Outlook on the Indo-Pacific," ASEAN, June 23, 2019, https://asean.org/asean-outlook-indo-pacific/.
[17]David Scott, "South Korea's Indo-Pacific Harmonization", Indo-Pacific, July 2019, NATO Defense College Foundation, http://www.natofoundation.org/indo-pacific/south-korea-indo-pacific-harmonization-nato-foundation/.
[18]The Department of State, "A Free and Open Indo-Pacific: Advancing A Shared Vision", November 4, 2019, p. 8.
[19]Adva Saldinger, "Failure to Launch: Why Congressional Budget Drama Delayed US DFC", Devex, October 1, 2019, https://www.devex.com/news/failure-to-launch-why-congressional-budget-drama-delayed-us-dfc-95718.
[20]"U.S-China Strategic Competition in South and East China Seas: Background and Issues for Congress," Congressional Research Service Report, November 26, 2019, pp. 11-12.
[21]S. 1790, National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2020, 116th Congress, 1st Session, September 17, 2019, pp. 1295-1308.
[22]"Hearing: China's Digital Authoritarianism: Surveillance, Influence, and Political Control", U.S. House Permanent Select Committee on Intelligence, May 16, 2019, https://intelligence.house.gov/calendar/eventsingle.aspx?EventID=632.
[23]"The State of Southeast Asia: 2019 Survey Report", The ASEAN Studies Center, ISEAS-Yusof Ishak Institute, Singapore, January 29, 2019, pp.1-36.
[24]Kaewkamol Karen Pitakdumrongkit, "The Impact of the Trump Administration's Indo-Pacific Strategy on Regional Economic Governance", Policy Studies, 79, 2019, East-West Center, Hawaii, p. 16.
責(zé) 編／馬冰瑩
New Development, Trend and Impact Assessment of the U.S. Indo-Pacific Strategy
Wei Zongyou
Abstract: The Trump Administration formally released the Indo-Pacific Strategy Report in 2019, which set forth the strategic objectives and major threats of the U.S. government in the Indo-Pacific region and the means to achieve the objectives. Not only that, the Trump Administration has also taken a series of policy measures from the three dimensions of public opinion, economy and security to specifically facilitate the implementation of the strategy. These policies and measures have had a certain negative impact on the surrounding environment of our country, which merits our great attention, but we also need to realize that the U.S. policy implementation also faces many challenges. We should take precautions and work out positive and stable measures.
Keywords: the U.S., Indo-Pacific Strategy, the Trump Administration, Belt and Road Initiative, South China Sea
韋宗友，復(fù)旦大學(xué)美國(guó)研究中心教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)槊绹?guó)安全與政治、中美關(guān)系、中國(guó)外交及全球治理。主要著作有《霸權(quán)陰影下的對(duì)外戰(zhàn)略》、《約翰遜時(shí)期的美國(guó)對(duì)華政策》（合著）等。
