【摘要】消除貧困是人類共同理想，也是全球性難題。不發(fā)達(dá)地區(qū)的貧困以絕對(duì)貧困為主。經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和制度不合理、自然稟賦和地理區(qū)位劣勢(shì)等，都可能造成或加劇貧困。其主要減貧措施包括：以制定經(jīng)濟(jì)計(jì)劃促進(jìn)減貧、以分類救助的幫扶政策對(duì)貧困者進(jìn)行針對(duì)性幫扶、加強(qiáng)國際減貧合作等。中國在減貧方面所取得的成績(jī)舉世矚目，并對(duì)全球產(chǎn)生了積極的“溢出效應(yīng)”。作為負(fù)責(zé)任大國，中國積極通過開展減貧示范、帶動(dòng)增收致富、關(guān)注特殊群體等為加速全球減貧進(jìn)程貢獻(xiàn)智慧和力量。
【關(guān)鍵詞】不發(fā)達(dá)地區(qū) 減貧 基礎(chǔ)設(shè)施 【中圖分類號(hào)】F113.9 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
貧困是人類社會(huì)的頑疾，是全世界面臨的共同挑戰(zhàn)。占世界人口近五分之一的中國全面消除絕對(duì)貧困，提前10年實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》減貧目標(biāo)，這不僅是中華民族發(fā)展史上具有里程碑意義的大事件，也是人類減貧史乃至人類發(fā)展史上的大事件。作為世界上人口第一大國，中國消除自身絕對(duì)貧困本身就是對(duì)世界的重大貢獻(xiàn)。作為負(fù)責(zé)任的大國，中國在自身減貧脫貧的同時(shí)，也積極參與全球性重要議題，通過多種方式積極開展南南合作，支持和幫助廣大發(fā)展中國家特別是最不發(fā)達(dá)國家加強(qiáng)能力建設(shè)，促進(jìn)自力更生。
世界不發(fā)達(dá)地區(qū)貧困治理實(shí)踐：以不丹和埃塞俄比亞為例
聯(lián)合國《2030可持續(xù)發(fā)展議程》指出，“南亞及撒哈拉以南的非洲等地區(qū)的發(fā)展情況不容樂觀，全球80%的極度貧困人口生活在這兩個(gè)地區(qū)。而且由于氣候變化、沖突與糧食不安全等因素帶來的新威脅，這一比例仍在上升。”經(jīng)濟(jì)增長是消除貧困的關(guān)鍵因素。不丹的減貧過程充分說明了這一點(diǎn)。相較于南亞地區(qū)其他國家，不丹的減貧速度最快。該國貧困率（國家貧困線以下人口占比）由2007年的23.2%下降至2017年的8.2%。不丹減貧成效的取得，與其連續(xù)制定和執(zhí)行以解決貧困和提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)為目標(biāo)的五年計(jì)劃有關(guān)。從1961年起，不丹就開始圍繞推動(dòng)減貧、擴(kuò)大社會(huì)福利設(shè)施、農(nóng)村發(fā)展和創(chuàng)收來源等目標(biāo)制定實(shí)施五年計(jì)劃。特別是在第十個(gè)五年計(jì)劃和第十一個(gè)五年計(jì)劃執(zhí)行過程中，不丹制定了“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)促進(jìn)方案”“共同最低標(biāo)準(zhǔn)方案”等有針對(duì)性的減貧方案，積極實(shí)施包括建造和翻新房屋、提供農(nóng)業(yè)投入和創(chuàng)收干預(yù)在內(nèi)的扶貧干預(yù)措施，提高農(nóng)村地區(qū)人民的生活水平和民生福祉。
發(fā)展農(nóng)業(yè)商業(yè)化，也是不丹減貧的重要抓手。不丹的許多減貧舉措都與農(nóng)村有關(guān)，這與該國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)特征有關(guān)。不丹農(nóng)業(yè)人口約占總就業(yè)人口的62.2%，且不丹11.9%的農(nóng)村人口生活在貧困中，而城市地區(qū)貧困率只有0.8%。因此不丹減貧聚焦農(nóng)村商業(yè)化，以增加農(nóng)產(chǎn)品出口增加農(nóng)民收入、帶動(dòng)農(nóng)村就業(yè)。與此同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)繁榮的主要推動(dòng)力之一水電項(xiàng)目建設(shè)帶來的溢出效應(yīng)，也帶動(dòng)一大部分不丹人口擺脫了貧困。
推進(jìn)城市化和發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)減貧非常重要，埃塞俄比亞的貧困治理經(jīng)驗(yàn)就證明了這一點(diǎn)。埃塞俄比亞城市地區(qū)的貧困率從2011年的26%下降到2016年的15%。每年新進(jìn)入埃塞俄比亞勞動(dòng)力市場(chǎng)的人口越來越多地以非農(nóng)就業(yè)和自營職業(yè)為生，城市化及與之相關(guān)的服務(wù)業(yè)發(fā)展，成為城市減貧的重要途徑。埃塞俄比亞的公路、國家公園、電力生產(chǎn)和分配、機(jī)場(chǎng)和鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)也創(chuàng)造了大量就業(yè)機(jī)會(huì)。2018年開通的埃塞俄比亞首都亞的斯亞貝巴至吉布提的國際鐵路，不僅有效降低了客貨運(yùn)成本，而且提振了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。除交通基礎(chǔ)設(shè)施外，增加能源基礎(chǔ)設(shè)施也為埃塞俄比亞發(fā)展和貧困治理提供了強(qiáng)大助力。埃塞俄比亞人口超過1億，但電力基礎(chǔ)設(shè)施缺乏、電力短缺以及電力領(lǐng)域投資不足是該國普遍面臨的問題。2013年，該國發(fā)電裝機(jī)容量?jī)H為200萬千瓦，約有17%的人口能用上電，農(nóng)村地區(qū)幾乎沒有電力供應(yīng)。埃塞俄比亞的可再生能源市場(chǎng)勢(shì)頭強(qiáng)勁，為了充分利用自然稟賦，政府通過進(jìn)一步發(fā)展水電解決能源需求，正在創(chuàng)建更多的水電站，以跟上快速增長的經(jīng)濟(jì)，并計(jì)劃到2022年將電力產(chǎn)量增加到500萬千瓦，這將極大促進(jìn)該國工業(yè)發(fā)展并帶動(dòng)人口就業(yè)，助力貧困人口擺脫貧困。
中國對(duì)外減貧合作的主要特征
中國減貧是世界減貧的重要組成部分，中國減貧經(jīng)驗(yàn)，為全球減貧事業(yè)貢獻(xiàn)了中國智慧、提供了中國方案。中國主動(dòng)提出設(shè)立“中國—聯(lián)合國和平與發(fā)展基金”和“南南合作援助基金”，積極實(shí)施“東亞減貧合作倡議”“中非減貧惠民合作計(jì)劃”。中國通過援建農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心、舉辦減貧培訓(xùn)班等方式，為非洲的廣大發(fā)展中國家培養(yǎng)扶貧減貧人才。截至2019年底，中國援非減貧工作已經(jīng)惠及當(dāng)?shù)?0萬民眾。與此同時(shí)，中國積極推動(dòng)共建“一帶一路”倡議與聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程對(duì)接。世界銀行報(bào)告顯示：“共建‘一帶一路’將使相關(guān)國家760萬人擺脫極端貧困，3200萬人擺脫中度貧困。”中國在全球?qū)用娴呢毨е卫碓昂献?，是國?nèi)減貧經(jīng)驗(yàn)的向外投射，真實(shí)反映了中國自身“摸著石頭過河”的艱辛探索。中國對(duì)外援助的主要特征體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。
首先，中國的對(duì)外減貧合作所借助的國際援助和投資開發(fā)結(jié)合的方式，與國內(nèi)貧困治理所采取的“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和多渠道開發(fā)式扶貧相結(jié)合”異曲同工。在國內(nèi)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式扶貧，主要通過最低生活保障、特困人員供養(yǎng)和受災(zāi)人員救助的社會(huì)救助及社會(huì)福利體系實(shí)現(xiàn)，涉及資金主要由財(cái)政負(fù)擔(dān)；投資開發(fā)方式扶貧，則更關(guān)注貧困群體的能力建設(shè)，以投資代替轉(zhuǎn)移支付，挖掘貧困地區(qū)或貧困群體潛在市場(chǎng)比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)自主減貧，其資金、人員和技術(shù)來源也較為多樣化。進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國對(duì)發(fā)展中國家的援助與投資呈現(xiàn)同步增長的態(tài)勢(shì)，中國的對(duì)外減貧合作始于援助，但并不局限于傳統(tǒng)救濟(jì)模式，而是逐步向投資和援助共同推進(jìn)的方向發(fā)展。從不同方式的比較看，引入的市場(chǎng)機(jī)制包括了投資在內(nèi)的商業(yè)型和混合型援助的減貧效應(yīng)，減貧效果比單純的發(fā)展型援助更加明顯。
其次，中國對(duì)外減貧合作聚焦基礎(chǔ)設(shè)施、教育等供給側(cè)項(xiàng)目，也與中國自身貧困治理經(jīng)驗(yàn)直接相關(guān)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，也是減貧和扶貧重要引擎?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)在中國貧困治理項(xiàng)目中處于優(yōu)先地位，通常是從道路建設(shè)、水利、自來水和供電開始，再擴(kuò)展到通訊和住房等領(lǐng)域。“治貧先治愚，扶貧先扶智。”重視基礎(chǔ)設(shè)施和教育投入的做法在中國對(duì)外援助中也得到了貫徹，且效果卓著。有研究指出，中國對(duì)外援助中，相對(duì)于資源能源、商貿(mào)金融、糧食及非糧食類物資援助，基礎(chǔ)設(shè)施類及科教人文類援助的減貧效應(yīng)更加顯著。
最后，注重發(fā)揮負(fù)責(zé)任政府的組織能力和主導(dǎo)作用。對(duì)外援助中，中國并不附加額外條件，不干預(yù)受援國內(nèi)政，不要求受援國改革國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度來交換減貧資金。政府的作用主要通過以下兩個(gè)渠道來發(fā)揮：一是中國政府和國有企業(yè)在對(duì)外援助中扮演了重要角色。援助項(xiàng)目和資金主要來自中國政府和國企。從2004年至2014年，中國援外企業(yè)里國企占比接近70%。二是中國援助倚重當(dāng)?shù)卣哪芰颓馈Ｊ茉畤?dú)立執(zhí)行或與中方合作開展的減貧項(xiàng)目中，以政府及國企為主導(dǎo)的項(xiàng)目比重均超過30%。這在下文對(duì)外減貧實(shí)踐及案例中還會(huì)進(jìn)一步得到體現(xiàn)。
中國對(duì)外援助實(shí)踐
中國積極參與全球貧困治理，不斷深化減貧領(lǐng)域交流合作。據(jù)2021年1月國務(wù)院新聞辦發(fā)布的《新時(shí)代的中國國際發(fā)展合作》白皮書（以下簡(jiǎn)稱“白皮書”）顯示，2013年至2018年，中國對(duì)外援助金額為2702億元人民幣，包括無償援助、無息貸款和優(yōu)惠貸款。其中，提供無償援助占對(duì)外援助總額的47.3%，重點(diǎn)用于幫助其他發(fā)展中國家建設(shè)中小型社會(huì)福利項(xiàng)目以及實(shí)施人力資源開發(fā)合作、技術(shù)合作、物資援助、南南合作援助基金和緊急人道主義援助項(xiàng)目。
白皮書還對(duì)中國對(duì)外援助的主要實(shí)踐做法及其特征進(jìn)行了總結(jié)。一是開展減貧示范。幫助其他發(fā)展中國家推進(jìn)減貧進(jìn)程，在老撾、緬甸、柬埔寨等國開展減貧示范項(xiàng)目。與國內(nèi)扶貧類似，示范項(xiàng)目也特別強(qiáng)調(diào)基層政府的治理能力。這種能力不僅包括帶領(lǐng)民眾致富的效能，還包括一心為民、不計(jì)私利的政治操守。
二是帶動(dòng)增收致富。中國積極幫助有關(guān)國家改善農(nóng)村地區(qū)生活環(huán)境，滿足當(dāng)?shù)亟煌ê蜕a(chǎn)生活需求。如幫助毛里塔尼亞貧困三角洲建設(shè)公路，促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)發(fā)展。在斐濟(jì)、巴布亞新幾內(nèi)亞、萊索托、盧旺達(dá)、中非共和國等國援助的菌草種植示范項(xiàng)目帶動(dòng)農(nóng)戶依靠種植增收致富。在利比里亞、埃塞俄比亞等國分享竹藤編技藝，讓農(nóng)民利用當(dāng)?shù)刂褓Y源進(jìn)行家具制作，這不僅提升了當(dāng)?shù)孛癖姷氖杖胨?，還從擴(kuò)張有效需求的層面上帶動(dòng)市場(chǎng)化進(jìn)程進(jìn)一步深化和拓展，最終形成持續(xù)消減貧困的良性循環(huán)。
三是關(guān)注特殊群體。關(guān)注特殊群體是在維護(hù)和彰顯社會(huì)的文明底線，提升社會(huì)包容性、凝聚力和面對(duì)外部沖擊時(shí)的彈性和韌性，是全球減貧事業(yè)的重要組成部分。中國在引領(lǐng)全球貧困治理時(shí)，注重支持其他發(fā)展中國家制定殘疾人政策、加強(qiáng)殘疾人康復(fù)服務(wù)，使殘疾人共享社會(huì)發(fā)展成果。中國為蒙古、厄瓜多爾、利比亞等國舉辦特殊群體社會(huì)保健政策和康復(fù)護(hù)理研修，為薩摩亞援建了殘疾人培訓(xùn)中心。
除此之外，中國對(duì)外援助過程中，還把國內(nèi)扶貧的經(jīng)驗(yàn)特別是一些行之有效的具體做法因地制宜地傳遞給了受援國。例如，在坦桑尼亞佩雅佩雅村的援助減貧中就特別注重綜合發(fā)揮技術(shù)專家和行政干部或組織的作用。佩雅佩雅村以往的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要靠天吃飯，糧食產(chǎn)量很低，村民普遍貧困。從2011年起，中國在該村實(shí)施“村級(jí)減貧學(xué)習(xí)中心”項(xiàng)目。中方技術(shù)專家根據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)力不足的實(shí)際情況，提出用科學(xué)勞動(dòng)替代化肥的勞動(dòng)密集型耕作方式，將示范農(nóng)戶的玉米畝產(chǎn)由66公斤提升到183公斤。如果說技術(shù)專家在科學(xué)耕作及管理上發(fā)揮了決定性作用，那么行政干部和基層組織則在示范模式推廣運(yùn)用上扮演了關(guān)鍵角色。中國方面通過組織培訓(xùn)、參觀等方式，幫助當(dāng)?shù)亟⒘艘源逦瘯?huì)為主體，鄉(xiāng)長、村主任、政府推廣員為成員的項(xiàng)目管理實(shí)施小組。管理小組與項(xiàng)目專家一起制定每年工作計(jì)劃及示范戶選擇標(biāo)準(zhǔn)、組織項(xiàng)目實(shí)施及監(jiān)督檢查、協(xié)助解決項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)的問題。在這個(gè)過程中，村委會(huì)主體地位得到強(qiáng)化，村干部的領(lǐng)導(dǎo)作用得以發(fā)揮，“自我造血”的減貧和發(fā)展模式得以形成。
再如，對(duì)柬埔寨斯瓦安普村的援助特別注重政策紓困加技能扶貧，把“授人以魚”和“授人以漁”結(jié)合起來。中國根據(jù)東亞減貧合作倡議，在柬埔寨斯瓦安普村的精準(zhǔn)扶貧示范項(xiàng)目，就采取了“魚漁結(jié)合”的扶貧開發(fā)模式。中方專家組先開展調(diào)研，建立貧困戶檔案，摸清實(shí)際情況。根據(jù)摸底情況，項(xiàng)目組著手通過修建廁所、安裝灶臺(tái)、通電等方式改善社區(qū)環(huán)境，在此基礎(chǔ)上，項(xiàng)目辦公室開始實(shí)施“授人以漁”的計(jì)劃，舉辦勞務(wù)技能培訓(xùn)班，為鄉(xiāng)民創(chuàng)業(yè)增收提供條件。項(xiàng)目組邀請(qǐng)技能人才以及相關(guān)項(xiàng)目官員，為村民展開技能培訓(xùn)，積極向有關(guān)中資企業(yè)發(fā)布有關(guān)信息，推薦鄉(xiāng)民就業(yè)。
中國在脫貧攻堅(jiān)的進(jìn)程中，曾得到了國際社會(huì)的支持和援助。在大規(guī)模減貧取得重要成就、積累豐富經(jīng)驗(yàn)同時(shí)，中國站在人類命運(yùn)共同體高度，以無私態(tài)度、真誠愿望和“知行合一”的實(shí)際行動(dòng)，積極貢獻(xiàn)中國智慧、中國力量。中國的脫貧攻堅(jiān)偉大實(shí)踐將成為全人類共同財(cái)富，為世界減貧事業(yè)提供借鑒和指引。
（作者為中國社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所研究員）
責(zé)編/賈娜 美編/李祥峰
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