編輯同志:
您好!
2021年中央一號文件指出,脫貧攻堅取得勝利后,要全面推進鄉(xiāng)村振興。我有一些疑問:鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化是什么關系?鄉(xiāng)村振興,農民還需要進城嗎?新型城鎮(zhèn)化怎么推動下去呢?還望請專家回答一下。——讀者夏鴻
本刊特請中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原主任李鐵作答
很多人看到今年的中央一號文件后,又開始對鄉(xiāng)村振興重視起來。但是始終有一個疑問,就是推進鄉(xiāng)村振興,未來是否還要繼續(xù)推動新型城鎮(zhèn)化?鄉(xiāng)村建設好了,農民還要進城嗎?
其實如果深入了解農業(yè)和農村的發(fā)展,了解經濟發(fā)達國家的發(fā)展規(guī)律,就可以知道,鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化是一個問題的兩個方面。我們要知道,城鎮(zhèn)化是農民進城并且實現(xiàn)安居樂業(yè)的過程。
農村人口減少會減輕國家支持鄉(xiāng)村振興的壓力
我國城鎮(zhèn)化的判斷標準,就是城鎮(zhèn)常住人口占常住總人口的比重。我國的城鎮(zhèn)化水平從1990年的26.4%提高到現(xiàn)在的60%以上,從農村向城鎮(zhèn)轉移就業(yè)了接近3億人口。大量農業(yè)人口從農村土地上轉移出來,進入各類城鎮(zhèn)打工就業(yè),甚至定居,給農村帶來的變化,主要體現(xiàn)在以下幾個方面:
一是增加了農村的人均占有資源。例如30年前,我國農村人均耕地不到2畝,由于農業(yè)人口的大量轉移,目前按農村常住人口計算的農村人均耕地面積為3.6畝,戶均約10畝地。雖然人均占有的農業(yè)資源仍然很少,但至少在增加的土地上,農民可以獲得更多的農業(yè)經營收入。
二是農村人口的減少,也有利于農業(yè)現(xiàn)代化要素的投入和適度規(guī)模經營?,F(xiàn)在我國農村戶均耕地10畝左右,相當于日本的三分之一。如果未來要實現(xiàn)農業(yè)機械化種植,那么我國的戶均耕地規(guī)模至少要提高到現(xiàn)有水平的兩倍以上,才可以更好地發(fā)揮小型農業(yè)機械的作用。實現(xiàn)農業(yè)的適度規(guī)模經營,這也是農業(yè)現(xiàn)代化的重要基礎。
三是農民通過非農就業(yè)和進城打工,使得收入來源發(fā)生了變化。農民人均可支配收入中,有41%來源于非農就業(yè),而來自于農業(yè)經營的收入僅占36%。隨著我國各類城鎮(zhèn)的發(fā)展,城鎮(zhèn)吸納非農就業(yè)的能力在不斷增強,農民人均可支配收入中工資性收入占比會越來越高。
四是隨著農村人口的減少,可提供的建設用地資源會越來越多。我國的農村轉移人口已經有2.8億,因農業(yè)人口轉移,將會導致大量農村集體建設用地資源閑置出來。目前農村集體建設用地資源為19萬平方公里。隨著農村人口的進一步減少,未來這些閑置的土地資源可以通過城鎮(zhèn)化或非農化得到更有效的利用,這也是鄉(xiāng)村振興的最重要的資源基礎。
五是農村人口減少,城鎮(zhèn)人口增加,會加大對農產品商品化的需求,并且城市居民多元化的需求會刺激農業(yè)調整經營結構。當農產品商品化占比越來越高時,也會在一定程度上提高農產品質量,引導農民針對城市需求調整農產品結構,進而增加農民的農業(yè)經營收入。都市圈農業(yè)的發(fā)展,就是一個鮮明的例證。
六是農村人口減少會大大減輕國家支持鄉(xiāng)村振興的壓力。雖然我國農村居民人均可支配收入中,轉移凈收入已經占21%,但是由于我國農村人口數(shù)量仍然過多,農村戶籍人口占戶籍總人口的比重達56%,而農村常住人口占總人口的比重不到40%。前者涉及8億多人,后者涉及5億多人,所以僅僅用60%的城鎮(zhèn)常住人口和44%的城鎮(zhèn)戶籍人口創(chuàng)造的財富,來補貼支持與城鎮(zhèn)常住人口相當?shù)霓r村戶籍人口,涉及補貼支付數(shù)額龐大,顯然不可持續(xù)。按照發(fā)達國家經驗,城市化率達到70%以上,甚至達到80%或更多,才可以實現(xiàn)對農業(yè)和農村的全面支持。顯然,我們當前面臨的最大問題是,如何讓更多的農業(yè)人口離開農業(yè)和農村,才有可能“以多補少”地實現(xiàn)城市反哺農村和工業(yè)服務業(yè)反哺農業(yè)。
就地非農化也是鄉(xiāng)村振興的路徑選擇之一
雖然我們提出新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標,是要加快農業(yè)人口向各類城鎮(zhèn)轉移,但是針對鄉(xiāng)村振興和發(fā)展,我們還有一條重要的路徑選擇:就是通過就地非農化來加快農業(yè)人口向非農就業(yè)的轉移過程。
上個世紀80年代,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的總產值,在工業(yè)經濟總量中是“三分天下有其一”,在沿海發(fā)達地區(qū)曾經占據“七分天下”。即使是現(xiàn)在,沿海經濟發(fā)達地區(qū)的工業(yè)布局,仍然沒有脫離當年的發(fā)展軌跡。珠三角和長三角的大量制造業(yè)企業(yè)的布局,仍然以原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊為依托,甚至在當?shù)刎斦愂蘸虶DP增長中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟仍占有半壁江山。
隨著我國城市工業(yè)園區(qū)成本的不斷攀升,房地產開發(fā)受到嚴格的政策調控,地方債務越來越嚴重,因此在招商引資過程中,急需在更大范圍內尋找低成本的發(fā)展空間。這等于為鄉(xiāng)村振興帶來了巨大的發(fā)展契機。畢竟中央在鄉(xiāng)村振興的支持政策中,重要內容之一就是農村集體土地入市。
農村集體土地入市可選擇的途徑,一方面是納入城鎮(zhèn)化的軌道,直接參與城市建設;但是從另一方面考慮,在尊重規(guī)劃和環(huán)保要求的大前提下,也可以充分利用鄉(xiāng)村集體土地資源的空間格局,復制當年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)模式,允許集體土地自行與企業(yè)談判,以小面積、低成本的土地來招商引資,并以長期合作的方式,讓產業(yè)在空間布局上向范圍更大、成本更低的農村靠攏。運用這種方法,可以通過集體小園區(qū)的模式,把一部分中小規(guī)模企業(yè)配置在農村。這樣既可以帶動農民的就地非農就業(yè),也可以實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興過程中集體經濟的積累和財富的增長,還可以增加當?shù)卣亩愂铡?/p>
其實,這也是一種城鎮(zhèn)化道路的實踐過程。當年長三角和珠三角的小城鎮(zhèn)發(fā)展,都是建立在農村工業(yè)化的基礎上,而這些小鎮(zhèn)現(xiàn)在大多已經發(fā)展成為中小城市了。未來,我國一部分有條件的農村地區(qū),可以利用低成本的優(yōu)勢和有利的區(qū)位條件,吸引產業(yè)進入,帶動非農就業(yè),同時也會推動農村非農化和城鎮(zhèn)化進程。
總的來說,促進鄉(xiāng)村振興,在采取支持農村發(fā)展政策的同時,首先要落實好新型城鎮(zhèn)化的各項政策。例如,如何完善戶籍管理制度改革和農民工市民化,使得已經進城就業(yè)多年的農業(yè)轉移人口,真正地在城市扎下根。如何落實好農村集體土地入市,讓農村和農民更好地分享城鎮(zhèn)化的收益和成果;更好發(fā)揮小城市低成本的優(yōu)勢,吸引更多的產業(yè)進入,并發(fā)揮返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農民的作用。
更重要的是,還要有新思路,可以考慮城鎮(zhèn)化和非農化的戰(zhàn)略空間選擇。而非農化,則是通過集體土地承接非農產業(yè),帶動農村非農就業(yè),為未來城鎮(zhèn)化的多元化途徑提供重要的機會。只有農村人口減少了,才能更好實現(xiàn)“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的鄉(xiāng)村振興。