近年來，農(nóng)民專業(yè)合作社帶動了農(nóng)戶增收，服務了農(nóng)民開展倉儲、加工、物流及產(chǎn)銷一體化等生產(chǎn)經(jīng)營活動，拓展了休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等新產(chǎn)業(yè)類型。然而，合作社在發(fā)展過程中，也出現(xiàn)了一些突出問題。這其中，“空殼”合作社已經(jīng)嚴重影響了農(nóng)民專業(yè)合作社的健康發(fā)展，不僅空耗了國家大量資源，甚至還可能侵農(nóng)害農(nóng)，影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施。那么，“空殼”合作社是如何形成的，又該如何糾偏呢？
“空殼”合作社的類型
一是大戶主導型。大戶主導型的合作社最為普遍。這種類型的“空殼”合作社，往往是由一家或少數(shù)幾家大戶主導成立，吸引少數(shù)農(nóng)戶參加的專業(yè)合作社。大戶主導型的合作社之所以有名無實，是因為合作社成員地位不平等，也不可能實行民主管理，違背了專業(yè)合作社的基本原則。更有甚者，大戶為了主導專業(yè)合作社，以各種方式排斥利益相關的農(nóng)民參與合作社。
二是資本主導型。近年來，“公司+合作社”漸漸成為一些地方農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要途徑。在實際操作過程中，一些農(nóng)業(yè)公司為了更好地控制農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷各環(huán)節(jié)，往往以組織合作社的方式介入生產(chǎn)過程，尤其是對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)抱以極大的興趣。資本主導型的合作社很容易因為企業(yè)和農(nóng)民之間的利益沖突，發(fā)生侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。本質(zhì)上，資本主導型的專業(yè)合作社，只是外來工商資本介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域的觸角，只有極少數(shù)甚至沒有農(nóng)民參與，并未體現(xiàn)農(nóng)民合作的本質(zhì)。
三是村干部代理型。近年來，一些地方為了發(fā)展集體經(jīng)濟，在村黨支部和村委會的主導下發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社。由于法律限制，村級組織并不能組織合作社，而是由村級組織帶頭人去組織合作社，從而產(chǎn)生了村干部代理型合作社。一部分村干部代理型合作社，因為地方黨委政府制定了較為完善的配套制度，尤其是在控制風險、防止合作社蛻化等方面加強了監(jiān)管，促進了村集體經(jīng)濟的發(fā)展，服務了農(nóng)民利益。但是，還有一部分村干部代理型合作社蛻化為村干部個人持有的合作社。在很多村莊，村干部往往也是大戶，其在合作社中的出資占絕大多數(shù)。因此，相較于大戶主導型的合作社，村干部代理型合作社更容易蛻化為村干部個人的合作社。
“空殼”合作社雖然有不同的類型，但都有類似的特征。一是名存實亡，有些合作社雖然曾經(jīng)生產(chǎn)經(jīng)營過，但因為各種原因停止了運作。這一類合作社雖然形式上保留了組織和人員注冊，但無人負責亦無活動。同時，這些名存實亡的合作社數(shù)量龐大，有些在成立之初就僅僅是一個形式，當?shù)剞r(nóng)民并沒有需求，只是為了迎合外界的需要而注冊成立。而絕大多數(shù)名存實亡的合作社，則是在經(jīng)營一段時間以后，因為經(jīng)營困難而停止了運作，但又沒有及時注銷。二是偏離了合作社的基本原則。概言之，農(nóng)民專業(yè)合作社是一個農(nóng)民組織，主旨是服務農(nóng)民。但絕大多數(shù)“空殼”合作社都存在偏離農(nóng)民組織的問題，它們或者僅僅為了迎合地方政府政績的需要，或者服務于工商資本，又或者服務于極少數(shù)的富裕農(nóng)民。三是違背了合作社的基本規(guī)律。合作社的功能建立在農(nóng)民合作意愿基礎之上。但絕大多數(shù)“空殼”合作社，不是由農(nóng)民內(nèi)生合作動力組織形成的，而是由大戶、資本等外部力量促成的。因此，合作社無法長期運作也是必然的。四是鉆政策和法律空子。“空殼”合作社一般都有鉆政策法律空子的特征，其主要精力往往不是放在發(fā)展合作經(jīng)濟上，而是謀求其他的利益。
“空殼”合作社的形成機理
“空殼”合作社是制度誘導和利益俘獲相互結(jié)合的產(chǎn)物。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并非一個標準化活動，不同家庭的土地、種植結(jié)構(gòu)、勞動力、耕作經(jīng)驗、市場網(wǎng)絡、風險偏好等都有極大差異，農(nóng)民合作要達成一個合理的利益和風險分攤機制并不容易。改革開放以來，我國形成了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙重經(jīng)營體制。在實踐中，家庭經(jīng)營已經(jīng)占據(jù)了主導地位，而集體的組織功能逐漸弱化。在農(nóng)村稅費改革之前，集體通常通過征收集體提留、共同生產(chǎn)費等方式來解決水利、道路等共同事務。取消農(nóng)業(yè)稅后，“一事一議”作為一個制度補充，成為農(nóng)民合作的制度架構(gòu)。但由于失去了強制性，“一事一議”在大多數(shù)地區(qū)的實施效果并不好。事實上，村集體組織下的農(nóng)民合作實踐已經(jīng)很難維系。例如，農(nóng)田水利建設已經(jīng)由財政負擔，很多地區(qū)大修機井以解決合作灌溉不暢的問題，農(nóng)民連類似農(nóng)業(yè)基礎設施的合作都無法達成，反而要通過成本更高的國家化和私人化的方式來替代，說明農(nóng)民并不是沒有合作的意愿，而是合作存在極大的障礙。
現(xiàn)實中，村集體已經(jīng)很難在原有的制度框架內(nèi)組織農(nóng)民合作，農(nóng)民專業(yè)合作社這一組織形式便應運而生了。但是，在農(nóng)民專業(yè)合作社的制度設計里，存在“空殼”合作社形成的誘導因素。一是農(nóng)民專業(yè)合作社的設立門檻較低。根據(jù)相關法律法規(guī)，農(nóng)民專業(yè)合作社只需要5名農(nóng)民就可以登記成立，這幾近于零門檻。哪怕是相關法律法規(guī)規(guī)定了合作社的組織、規(guī)章制度和監(jiān)管要求，也很容易從形式上達到。簡單而言，農(nóng)民個體或其他組織很容易在制度上獲得合作社的“殼”，卻無合作之實，仍然是家庭或企業(yè)經(jīng)營。二是監(jiān)管不到位?？陀^上，有關部門很難對合作社的實質(zhì)經(jīng)營活動開展有效監(jiān)管。在實踐中，市場監(jiān)管和農(nóng)經(jīng)部門主要是通過年報的方式掌握合作社的經(jīng)營情況。并且，如果監(jiān)管部門不主動監(jiān)控，讓合作社主動年報，則連基本信息都難以掌握。至于合作社的實際運作過程，監(jiān)管部門也無有效辦法進行監(jiān)管。因此，大多數(shù)情況下，哪怕是合作社名存實亡，監(jiān)管部門也很難干預。三是利益誘導。《中華人民共和國農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社法》明確規(guī)定，國家對農(nóng)民專業(yè)合作社進行政策扶持。在實踐中，各級地方政府都會出臺政策加大合作社的扶持力度。由于合作社的財政支持具有極強的彈性，支持的力度、產(chǎn)業(yè)和對象都有比較強的操作性。因此，一些企業(yè)或大戶為了獲得財政支持，甚至普通農(nóng)戶為了套取政府補貼，也在條件不具備的情況下建立合作社。
事實上，如果沒有利益誘導，哪怕是設立門檻低、監(jiān)管不到位，也不太容易出現(xiàn)“空殼”合作社。絕大多數(shù)“空殼”合作社，主要還是利益俘獲的結(jié)果。各級政府的相當一部分支農(nóng)資金，如項目、資金、稅收和用地優(yōu)惠，都投入了農(nóng)民專業(yè)合作社。這使得那些從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的利益主體，有極強的動力建立合作社，從而有效銜接政府補貼。一些基層工作人員，或是出于公心，或是出于私心，也會在政策執(zhí)行過程中制造偏差行為。一些地方，只要是在形式上達到了政府的要求，哪怕沒有開展實質(zhì)經(jīng)營活動，也可以獲得補貼。因此，不少企業(yè)和大戶的盈利點，往往不是通過市場競爭獲取利潤，反而是想盡辦法通過“空殼”合作社套取政府補貼。
在這個意義上，絕大多數(shù)“空殼”合作社成為一些地方政府、有利益關聯(lián)的基層工作人員以及某些企業(yè)和大戶共謀的結(jié)果。他們圍繞著合作社補貼資金的套取，形成了基層灰色利益的分配秩序。地方政府往往為了更好地展示政績，打造示范點，從而從政策上引導合作社發(fā)展的方向；基層工作人員則利用政策信息優(yōu)勢，保證“空殼”合作社能夠合法合規(guī)地套取政府補貼；企業(yè)和大戶則通過套取政府補貼，在獲得直接經(jīng)濟利益的同時，也和有關部門和基層工作人員建立了穩(wěn)固的利益網(wǎng)絡。反過來，一旦這個灰色利益分配的網(wǎng)絡形成，“空殼”合作社就有了較為穩(wěn)定的生存空間。
“空殼”合作社的影響及糾偏路徑
“空殼”合作社破壞了農(nóng)民合作社發(fā)展的宗旨。農(nóng)民專業(yè)合作社被普遍認為是新時代發(fā)展集體經(jīng)濟的重要舉措，其主要目的也是為了服務農(nóng)民，但絕大多數(shù)“空殼”合作社，都是由大戶或企業(yè)主導的，他們和普通農(nóng)民的利益并不一致。事實上，只要農(nóng)業(yè)利潤有限，企業(yè)和大戶獲得的農(nóng)業(yè)補貼越多，從農(nóng)業(yè)利潤中獲得的份額越多，普通農(nóng)民的獲利就越少。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少地方政府和村集體以建立和扶持合作社的形式發(fā)展村集體，但結(jié)果還是極少數(shù)大戶獲利?，F(xiàn)有的法律法規(guī)并不允許村委會成為獨立法人組織農(nóng)民專業(yè)合作社，不少地方轉(zhuǎn)而讓村干部代持。地方政府對這些名義上是村集體經(jīng)濟組織的合作社進行政策和經(jīng)濟的扶持，如對特定農(nóng)產(chǎn)品進行地理標識認證、開展土地整治、對合作社進行財政補貼。經(jīng)過努力，一些合作社表面上發(fā)展得很好。但實際上，合作社高達95%的股份為村組織帶頭人持有，剩余股份也是其親朋好友持有，合作社利益不僅和村集體無關，甚至和其他村民也無任何關系。在這個意義上，企業(yè)和大戶主導的“空殼”合作社發(fā)展得再好，最終也會結(jié)出坑農(nóng)害農(nóng)的惡果。
在更深層次上，“空殼”合作社破壞了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的生態(tài)。“以家庭承包經(jīng)營為基礎的雙重經(jīng)營體制”，是一個相對合理和穩(wěn)定的制度。從實踐效果看，家庭經(jīng)營的靈活性和村集體的統(tǒng)籌性，是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保持生命力的重要因素，兩者缺一不可。農(nóng)民專業(yè)合作社只能是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營形式的一個補充，它很難說是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。這既是我國集體土地所有制結(jié)構(gòu)所決定的，也是老年農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實和農(nóng)民合作困境等綜合因素造成的。當前，我國還存在大量的小農(nóng)生產(chǎn)形態(tài)?？陀^上，小農(nóng)生產(chǎn)依然具有優(yōu)勢。小農(nóng)生產(chǎn)大量利用老年人、婦女等不能充分就業(yè)的勞動力資源，不僅降低了農(nóng)民家庭的生活成本，還低成本、高效率地解決了國家糧食安全和食物供給多樣性等問題。只要不刻意進行政策干預，企業(yè)和大戶未必能夠和小農(nóng)生產(chǎn)競爭。而“空殼”合作社，事實上是在扶持農(nóng)業(yè)企業(yè)和大戶，他們因為政府補貼的加持，反而擠壓了小農(nóng)的利潤空間，破壞了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的良好生態(tài)。
要對“空殼”合作社進行糾偏，關鍵是要讓合作社回歸農(nóng)民合作的本質(zhì)。在合作的主體上，要堅持以農(nóng)民為主體。當前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體多元化，企業(yè)和大戶在其中具有較大的發(fā)言權(quán)。因此，在合作社的成立上應該設立保護小農(nóng)經(jīng)濟的內(nèi)在機制，在合作社的組織和管理規(guī)范上設立保護小農(nóng)權(quán)益的條款，并引導相關的政策扶持轉(zhuǎn)化為小農(nóng)利益，避免農(nóng)民專業(yè)合作社被大戶、企業(yè)或資本俘獲。
在鼓勵和發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社的措施中，需要弱化甚至取消利益刺激的方法，大幅度減少單純的政府補貼。扶持農(nóng)民專業(yè)合作社，關鍵是要提高農(nóng)民的合作水平。這其中，加強黨和政府對合作社的領導不失為一條有效路徑。據(jù)調(diào)查，但凡是農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展得比較好的地方，無不是強化了黨和政府對農(nóng)村工作的領導。比如，在發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社過程中，注重黨的基層組織對其監(jiān)督領導。在山東煙臺等地區(qū)，黨支部領辦合作社取得了明顯成效。其基本經(jīng)驗是，通過黨支部領辦，讓合作社和發(fā)展集體經(jīng)濟結(jié)合起來，讓廣大弱勢農(nóng)民享受合作社發(fā)展的紅利，避免出現(xiàn)村莊精英主導的“空殼”合作社。從更寬泛的意義上看，需要斬斷各類支農(nóng)資金和項目所構(gòu)造的基層灰色利益鏈。一方面，地方政府在出臺扶持農(nóng)民專業(yè)合作社的政策措施時，需要實事求是地評估地方的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，不能服務于政績工程，造成支農(nóng)資金分配中的不公平；另一方面，也需要加強對基層工作者的監(jiān)督，尤其是要加強對農(nóng)村微腐敗的監(jiān)督調(diào)查，避免基層工作人員和地方經(jīng)濟精英結(jié)成利益共同體。
（作者為武漢大學社會學院研究員）
