黨的十九屆五中全會(huì)立于新時(shí)代的戰(zhàn)略高度，精心擘畫(huà)了我國(guó)“十四五”時(shí)期以及未來(lái)十五年發(fā)展的宏偉藍(lán)圖。本次全會(huì)通過(guò)的“十四五”規(guī)劃《建議》提出“國(guó)家治理效能得到新提升，社會(huì)主義民主法治更加健全，社會(huì)公平正義進(jìn)一步彰顯，國(guó)家行政體系更加完善，政府作用更好發(fā)揮，行政效率和公信力顯著提升”等要求，為建設(shè)更加完善的國(guó)家行政體系謀劃了新布局、賦予了 新使命。
國(guó)家行政管理的理論發(fā)展
馬克思指出：“行政管理是國(guó)家的組織活動(dòng)。”[1]他在總結(jié)第一個(gè)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政權(quán)——巴黎公社的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，充分闡釋了社會(huì)主義國(guó)家行政管理的特征：隨著社會(huì)主義國(guó)家的建立和社會(huì)主義社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，行政管理的公共職能將愈加突出、至為關(guān)鍵，資本主義國(guó)家“舊政權(quán)的純屬壓迫性質(zhì)的機(jī)關(guān)予以鏟除”，而其“合理職能則從僭越和凌駕于社會(huì)之上的當(dāng)局那里奪取過(guò)來(lái)，歸還給社會(huì)的承擔(dān)責(zé)任的勤務(wù)員”。[2]馬克思進(jìn)一步分析了巴黎公社行政管理的諸多措施和鮮明特點(diǎn)，揭示了國(guó)家行政的整體性和有機(jī)性，這對(duì)于當(dāng)代社會(huì)主義國(guó)家來(lái)說(shuō)，無(wú)疑具有深刻的啟示意義。
黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央十分重視國(guó)家行政管理問(wèn)題，在深化行政體制改革、創(chuàng)新行政管理方式的進(jìn)程中，作出了“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”以及“完善國(guó)家行政體制”的系統(tǒng)部署，著力于中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理的整體性、多維性塑造。習(xí)近平總書(shū)記還要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，一定要回答和解決好“取得什么樣的整體效果”[3]這一重大課題。正是在這樣的基礎(chǔ)上，黨的十九屆五中全會(huì)第一次明確地提出要建設(shè)更加完善的“國(guó)家行政體系”。“國(guó)家行政體系”把所有的國(guó)家行政活動(dòng)，歸置為一個(gè)整體性的結(jié)構(gòu)以及嚴(yán)密的邏輯和發(fā)展的路徑、趨勢(shì)、方位，這一概念的提出，標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家行政問(wèn)題的認(rèn)識(shí)進(jìn)入了全新的境界。
“國(guó)家行政體系”的內(nèi)涵意旨
“國(guó)家行政體系”的提出，繼承了馬克思主義國(guó)家行政管理的思想，為堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制開(kāi)拓了前進(jìn)的道路。作為一個(gè)創(chuàng)新性的概念范疇，它蘊(yùn)含著豐富的內(nèi)涵和深遠(yuǎn)的意旨，需要認(rèn)真領(lǐng)悟和把握。
首先，國(guó)家行政體系包涵著行政制度體系。在論及構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理體系時(shí)，習(xí)近平總書(shū)記特別注重制度問(wèn)題。他指出，國(guó)家治理體系是“管理國(guó)家的制度體系”[4]，也就是說(shuō)，國(guó)家治理體系是由國(guó)家制度組成的體系。國(guó)家行政體系作為國(guó)家治理體系中的一個(gè)重要部分，也是由一系列行政制度構(gòu)成的。要完善國(guó)家行政體系，就要打造國(guó)家行政體系的制度體系。在行政制度的建設(shè)上下功夫，必須實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化和程序化。制度化的要義是，在國(guó)家行政管理的各領(lǐng)域、各方面，都要作出法律法規(guī)安排，借以形成一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家行政制度；規(guī)范化的要義是，通過(guò)發(fā)布和實(shí)施一系列關(guān)于行政管理的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則和要求等，達(dá)到行政管理過(guò)程中的統(tǒng)一，獲得行政管理的最佳秩序和最佳效益；程序化的要義是，行政管理工作要按照法定的步驟、流程開(kāi)展，這些步驟、流程有著嚴(yán)密的、內(nèi)在的、合理的安排。由制度體系形成的制度化，是行政管理發(fā)展成熟的表現(xiàn)。制度化的過(guò)程，也體現(xiàn)為規(guī)范化、程序化的過(guò)程，因?yàn)橹贫然厝灰笮姓芾淼囊?guī)范化、程序化。從這個(gè)意義上說(shuō)，國(guó)家行政體系的制度化，其實(shí)質(zhì)就在于行政管理需要嚴(yán)格遵循法治，才能提高行政效能。
其次，國(guó)家行政體系包涵著行政組織體系。國(guó)家行政活動(dòng)，離不開(kāi)相應(yīng)的組織和組織體系。國(guó)家行政的組織體系是指由各行政組織形成的結(jié)構(gòu)體系。行政組織的結(jié)構(gòu)體系，首先是由行政組織的基本要素和細(xì)胞——職位與人員的排列組合，構(gòu)成一個(gè)行政部門(mén)，然后再組成一個(gè)行政單位、一個(gè)行政機(jī)構(gòu)，最后形成國(guó)家的行政機(jī)構(gòu)序列。行政組織體系是國(guó)家行政體系的載體和實(shí)體，由行政機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)國(guó)家的行政活動(dòng)。改革開(kāi)放40多年來(lái)，中國(guó)的行政機(jī)構(gòu)已經(jīng)進(jìn)行了八次改革。尤其是2018年的深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，涉及黨政軍群四大方面，涵蓋多個(gè)領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)改革。這次改革通過(guò)對(duì)職能相近、管理分散、分工過(guò)細(xì)的機(jī)構(gòu)，對(duì)職責(zé)交叉重復(fù)、相互扯皮、長(zhǎng)期難以協(xié)調(diào)解決的機(jī)構(gòu)，進(jìn)行整合調(diào)整、綜合設(shè)置，形成了科學(xué)合理、精干高效的管理體系。第八次機(jī)構(gòu)改革方案實(shí)施后，各行政部門(mén)內(nèi)部的整合也隨即展開(kāi)，按照新的職能定位，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)重組、系統(tǒng)重構(gòu)、業(yè)務(wù)流程再造，重新按照管理流程分配管理職權(quán)，整合重組各子系統(tǒng)和各類(lèi)人員，使改革后的行政機(jī)構(gòu)成為有機(jī)的整體。盡管我國(guó)的機(jī)構(gòu)改革已取得了重大進(jìn)展和成果，但機(jī)構(gòu)改革仍是一項(xiàng)長(zhǎng)期持續(xù)的任務(wù)，必須繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，積極穩(wěn)妥地實(shí)施大部門(mén)制改革。從這一點(diǎn)來(lái)看，建設(shè)完善的國(guó)家行政體系，還需要優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，改革行政機(jī)構(gòu)，形成高效的行政組織體系。
第三，國(guó)家行政體系包涵著行政領(lǐng)導(dǎo)體系。領(lǐng)導(dǎo)體系是由組織內(nèi)部各層級(jí)之間、各部門(mén)之間權(quán)責(zé)配置形成的指揮協(xié)調(diào)關(guān)系。怎樣認(rèn)識(shí)和穩(wěn)妥處理黨政關(guān)系，是建設(shè)國(guó)家行政體系中的領(lǐng)導(dǎo)體系的核心問(wèn)題。“黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”要形成完善的國(guó)家行政體系的領(lǐng)導(dǎo)體系，必須加強(qiáng)和改善執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮執(zhí)政黨在國(guó)家行政管理中的核心作用。黨的十八大以來(lái)，我們已經(jīng)確立了“必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”“建立健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制”等重要思路，黨中央領(lǐng)導(dǎo)中樞負(fù)責(zé)重大行政決策和行政部署工作也在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)。建設(shè)國(guó)家行政體系中的領(lǐng)導(dǎo)體系，還要全面增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)政本領(lǐng)。黨的十九屆四中全會(huì)提出增強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的“九大本領(lǐng)”，即學(xué)習(xí)本領(lǐng)、政治領(lǐng)導(dǎo)本領(lǐng)、改革創(chuàng)新本領(lǐng)、科學(xué)發(fā)展本領(lǐng)、依法執(zhí)政本領(lǐng)、群眾工作本領(lǐng)、狠抓落實(shí)本領(lǐng)、駕馭風(fēng)險(xiǎn)本領(lǐng)和斗爭(zhēng)本領(lǐng)。2020年10月習(xí)近平總書(shū)記在中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）中青年干部培訓(xùn)班開(kāi)班式上提出“七大能力”，即政治能力、調(diào)查研究能力、科學(xué)決策能力、改革攻堅(jiān)能力、應(yīng)急處突能力、群眾工作能力、抓落實(shí)能力。這些論述豐富了干部能力整體發(fā)展的理論，為培養(yǎng)造就一支具有高素質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)水平的干部隊(duì)伍指明了努力的方向，系統(tǒng)地建構(gòu)了新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義干部素質(zhì)體系。
第四，國(guó)家行政體系包涵著行政執(zhí)行體系。國(guó)家建立的制度、組織機(jī)構(gòu)，以及領(lǐng)導(dǎo)體系的部署、指揮等活動(dòng)，其生命力都在于執(zhí)行。國(guó)家行政體系必須優(yōu)化行政執(zhí)行體制，健全強(qiáng)有力的行政執(zhí)行體系。行政執(zhí)行體系的行政執(zhí)行力，是指貫徹行政組織的戰(zhàn)略意圖，按照制度規(guī)定的要求，集聚行政團(tuán)隊(duì)的力量，完成既定的行政任務(wù)，達(dá)到預(yù)定目標(biāo)的實(shí)際操作能力。行政執(zhí)行體系分為三個(gè)層級(jí)：對(duì)于行政組織中的領(lǐng)導(dǎo)層來(lái)說(shuō)，執(zhí)行力主要表現(xiàn)為行政力量的配置運(yùn)用、組織管控，重點(diǎn)是要將戰(zhàn)略與決策轉(zhuǎn)化為實(shí)施結(jié)果；對(duì)于行政組織的中層管理層來(lái)說(shuō)，主要表現(xiàn)為行政工作中具體措施和任務(wù)的實(shí)施和完成；對(duì)于行政組織團(tuán)隊(duì)中的個(gè)人來(lái)說(shuō)，主要表現(xiàn)為每一個(gè)單一執(zhí)行主體在上級(jí)下達(dá)指令或要求后，迅速做出反應(yīng)，把上級(jí)的命令和想法貫徹或者執(zhí)行下去，變成實(shí)際行動(dòng)，行動(dòng)變成結(jié)果，從而保質(zhì)保量完成任務(wù)。當(dāng)前，在行政執(zhí)行方面存在著一些公務(wù)員不作為或亂作為的不良傾向。對(duì)于不作為的公務(wù)員，必須完善行政執(zhí)行的考核考察制度，壓實(shí)工作責(zé)任，促使其積極作為。對(duì)于亂作為的公務(wù)員，要進(jìn)一步整合行政執(zhí)法隊(duì)伍，推動(dòng)執(zhí)法重心下移，提高其行政執(zhí)法能力水平，同時(shí)要通過(guò)完善行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度，健全強(qiáng)有力的行政執(zhí)行體系，提高政府的執(zhí)行力和公信力。
第五，國(guó)家行政體系還包涵著一個(gè)行政信息技術(shù)體系。工業(yè)化之前的國(guó)家行政，沒(méi)有什么科技含量，也用不上任何科技產(chǎn)品，而現(xiàn)代化的國(guó)家行政體系則需要建立在信息技術(shù)的基礎(chǔ)上，形成行政信息技術(shù)體系。當(dāng)代中國(guó)，支撐行政信息技術(shù)體系的互聯(lián)網(wǎng)+數(shù)字政府，具有強(qiáng)大的功能作用。新一代信息技術(shù)以及辦公自動(dòng)化技術(shù)，改變了行政參與方式。其中，云計(jì)算平臺(tái)構(gòu)成行政管理的“大腦中樞”，大數(shù)據(jù)的運(yùn)用組成了信息收集的“細(xì)胞群”，為各級(jí)政府機(jī)構(gòu)在技術(shù)層面提供可靠的IT基礎(chǔ)服務(wù)平臺(tái)，使行政機(jī)構(gòu)一方面能夠通過(guò)海量數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)邏輯性或?qū)嵶C性的計(jì)算分析，另一方面能夠變被動(dòng)響應(yīng)性決策為主動(dòng)預(yù)見(jiàn)性決策。此外，移動(dòng)電子政務(wù)也已成為聯(lián)系各方的“神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)”，有助于拓展整個(gè)電子政務(wù)的載體渠道和網(wǎng)絡(luò)布局，使得網(wǎng)絡(luò)間節(jié)點(diǎn)由疏松轉(zhuǎn)為致密。信息技術(shù)還能實(shí)現(xiàn)行政的跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門(mén)、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理。從目前發(fā)展的態(tài)勢(shì)來(lái)看，建設(shè)國(guó)家行政體系的信息技術(shù)體系正面臨新的挑戰(zhàn)和緊迫任務(wù)。習(xí)近平總書(shū)記指出，要“審時(shí)度勢(shì)、精心謀劃、超前布局、力爭(zhēng)主動(dòng)，……加快建設(shè)數(shù)字中國(guó)”[5]。構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)+數(shù)字政府，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享，要理清部門(mén)權(quán)力與資源邊界并優(yōu)化配置，破除“條塊分割”藩籬，消除“孤島”現(xiàn)象，真正實(shí)現(xiàn)部門(mén)間的互聯(lián)互通。此外，還要按照“共享為原則、不共享為例外”的要求，加快研究制定政務(wù)信息資源共享管理制度，建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則，結(jié)合國(guó)家層面與地區(qū)層面的實(shí)際情況通盤(pán)考慮，建立起行之有效的全國(guó)通用標(biāo)準(zhǔn)與制度規(guī)范。
建設(shè)更加完善的國(guó)家行政體系，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的一項(xiàng)新任務(wù)，這不僅關(guān)系到國(guó)家行政體系自身的發(fā)展、健全和完善，而且對(duì)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的其他諸多方面產(chǎn)生積極作用。國(guó)家行政體系的更加完善，將形成巨大的行政管理整體優(yōu)勢(shì)、綜合優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而真正展現(xiàn)出中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)。
【本文作者為信陽(yáng)師范學(xué)院特聘教授，中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）一級(jí)教授】
注釋
[1]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局譯：《馬克思恩格斯全集（第三卷）》，北京：人民出版社，2002年，第386頁(yè)。
[2]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局譯：《馬克思恩格斯選集（第三卷）》，北京：人民出版社2012年，第100頁(yè)。
[3]中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，北京：人民出版社，2014年，第26頁(yè)。
[4]《習(xí)近平談治國(guó)理政（第一卷）》，北京：外文出版社，2018年，第91頁(yè)。
[5]《審時(shí)度勢(shì)精心謀劃超前布局力爭(zhēng)主動(dòng) 實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略加快建設(shè)數(shù)字中國(guó)》 ，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年12月10日，第1版。
