《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》(以下簡稱《建議》)提出構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局,逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局,形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護新格局。這是在黨的十八大、十八屆三中全會、十九大從制度層面提出建立國土空間開發(fā)保護制度基礎(chǔ)上,再次從戰(zhàn)略目標(biāo)層面提出的新要求。我們必須認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻認(rèn)識,貫徹落實到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中。
一、構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局的重要意義
構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局是在我國即將全面建成小康社會、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的歷史時刻提出的,是新時代優(yōu)化國土空間布局,推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略目標(biāo),具有十分重大的意義。
(一)這是尊重自然、建設(shè)人與自然和諧共生現(xiàn)代化的需要。黨的十八大報告把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位,納入社會主義現(xiàn)代化建設(shè)總體布局,黨的十九大提出我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。人與自然和諧共生,必須立足資源環(huán)境承載能力,發(fā)揮各地比較優(yōu)勢,構(gòu)建科學(xué)合理的空間格局。
不同的國土空間,自然狀況不同,如海拔很高、地形復(fù)雜、氣候惡劣以及其他生態(tài)脆弱或生態(tài)功能重要的區(qū)域,并不適宜大規(guī)模高強度的工業(yè)化城市化開發(fā),有的區(qū)域甚至不適宜高強度的農(nóng)牧業(yè)開發(fā),否則,將對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力造成破壞,給美麗家園帶來“傷疤”。我國960萬平方公里的陸地國土空間具有多種功能,但不同的空間單元,必有一種主體功能。必須區(qū)分不同國土空間的主體功能,根據(jù)主體功能定位確定開發(fā)內(nèi)容和發(fā)展的主要任務(wù)。實施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略,完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等,都要符合形成國土空間開發(fā)保護新格局的戰(zhàn)略目標(biāo)。
(二)這是高效利用國土空間、實現(xiàn)空間高質(zhì)量發(fā)展的需要。國土空間是寶貴資源,我國遼闊的陸地國土和海洋國土,是中華民族繁衍生息和永續(xù)發(fā)展的家園。新中國成立以來特別是改革開放以來,我國現(xiàn)代化建設(shè)全面展開,國土空間也發(fā)生了深刻變化,一方面有力地支撐了經(jīng)濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定“兩個奇跡”;另一方面也出現(xiàn)了一些必須高度重視和需要著力解決的突出問題,如耕地減少過多過快,生態(tài)系統(tǒng)功能退化,資源開發(fā)強度大,環(huán)境污染嚴(yán)重,空間布局和結(jié)構(gòu)不合理,綠色生態(tài)空間減少過多等。
我國經(jīng)濟已由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。高質(zhì)量發(fā)展,不僅包括產(chǎn)業(yè)行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展,也必須包括空間的高質(zhì)量發(fā)展。如果工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量很好,技術(shù)水平很高,但國土空間布局混亂,處處冒煙,山河破碎,污水橫流,就不是全面的高質(zhì)量發(fā)展。實現(xiàn)空間的高質(zhì)量發(fā)展,最基礎(chǔ)的就是根據(jù)不同空間的資源環(huán)境承載能力,合理布局三大空間格局,明確哪類空間要有序有度開發(fā),哪類空間要優(yōu)化或重點開發(fā),哪類空間要限制或禁止開發(fā)。
(三)這是施行空間治理、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的需要??臻g治理是國家治理體系的重要組成部分。實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化,既要按產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域分類實施縱向治理,也要按不同的空間單元確定政策,實施精準(zhǔn)的空間治理。黨的十八屆五中全會首次提出空間治理,習(xí)近平總書記在《推動形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局》一文中指出,“完善空間治理。要完善和落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略,細(xì)化主體功能區(qū)劃分,按照主體功能定位劃分政策單元,對重點開發(fā)地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)、能源資源地區(qū)等制定差異化政策,分類精準(zhǔn)施策,推動形成主體功能約束有效、國土開發(fā)有序的空間發(fā)展格局”。
黨的十九屆四中全會把主體功能區(qū)制度作為中國特色社會主義制度和國家治理體系的重要制度。施行空間治理,就是落實主體功能區(qū)制度。要按主體功能區(qū)制度確定的主體功能定位,明確各自的主要任務(wù),實行不同的政策。如屬于西部地區(qū)的成渝地區(qū),是城市化地區(qū),主要任務(wù)是集聚經(jīng)濟和人口,而同屬于西部地區(qū)的三江源則是生態(tài)功能區(qū),主要任務(wù)是保護生態(tài)、涵養(yǎng)水源,顯然,應(yīng)該施行不同的空間治理。
二、構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局的重點任務(wù)
建設(shè)現(xiàn)代化國家,從空間形態(tài)上,要形成符合自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律的空間格局,該開發(fā)的區(qū)域要有序有度高效率開發(fā)好,該保護的區(qū)域要堅決保護好,使我國960萬平方公里的陸地國土空間,最終形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局。
(一)城市化地區(qū)。城市化地區(qū)的主體功能是提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品。從城市化的角度就是城市群地區(qū)。京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長三角以及成渝地區(qū)等是我國重要的城市化地區(qū)或城市群地區(qū)。
城市化地區(qū)要實行開發(fā)與保護并重的方針,開發(fā)主要是工業(yè)化城市化開發(fā),保護主要是保護區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境和基本農(nóng)田。要推動高質(zhì)量發(fā)展,加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力,優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)布局、人口分布,加強基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通,加快公共服務(wù)均等化,強化生態(tài)保護和環(huán)境治理,成為我國經(jīng)濟、人口以及創(chuàng)新資源高效集聚的地區(qū),成為體現(xiàn)我國國家競爭力的主要區(qū)域,成為以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進新發(fā)展格局的主體。
(二)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的主體功能是提供農(nóng)產(chǎn)品。東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區(qū)等都是我國重要的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。
農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)要實行保護為主、開發(fā)為輔的方針,保護主要是保護耕地,禁止開發(fā)基本農(nóng)田;開發(fā)主要是以增強農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力為目標(biāo)的開發(fā),而不是大規(guī)模高強度的工業(yè)化城市化開發(fā)。要保持并提高農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食綜合生產(chǎn)能力,加強高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè),優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和布局,加快農(nóng)業(yè)科技進步和創(chuàng)新,提高農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平,創(chuàng)新發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,有序發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工,實施好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù),改善村莊人居環(huán)境,成為保障國家農(nóng)產(chǎn)品安全的主體區(qū)域,農(nóng)村居民安居樂業(yè)的美好家園。
(三)生態(tài)功能區(qū)。生態(tài)功能區(qū)的主體功能是提供生態(tài)產(chǎn)品。我國大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)、三江源草原草甸濕地生態(tài)功能區(qū)、祁連山冰川與水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū),以及青海三江源國家公園、東北虎豹國家公園、大熊貓國家公園等各級各類自然保護地都是生態(tài)功能區(qū)。
生態(tài)功能區(qū)要實行保護為主、限制開發(fā)的方針,保護主要是保護自然生態(tài)系統(tǒng),限制或禁止開發(fā)主要是限制或禁止大規(guī)模高強度的工業(yè)化城市化開發(fā),在某些生態(tài)功能區(qū)甚至要限制或禁止農(nóng)牧業(yè)開發(fā)。要把保護修復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)、提供生態(tài)產(chǎn)品作為發(fā)展的首要任務(wù),提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。要推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理,強化濕地保護和恢復(fù),完善天然林保護制度,健全草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度,構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò),提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。因地制宜地發(fā)展不影響生態(tài)功能的文化旅游、適量農(nóng)牧業(yè)、民族特色產(chǎn)業(yè)等,成為保障國家生態(tài)安全的重點區(qū)域,成為人與自然和諧共生展示區(qū)。
同時,要根據(jù)三大空間發(fā)展的不同需求和人民生活的需要,優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施、重大生產(chǎn)力和公共資源布局,促進三大空間的基本公共服務(wù)均等化,基礎(chǔ)設(shè)施通達程度比較均衡,人民生活水平大體相當(dāng)。
三、構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局的重大政策方向
《建議》用“三個支持”,明確了構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局的重大政策方向,有利于提高經(jīng)濟政策、農(nóng)業(yè)政策、生態(tài)政策的精準(zhǔn)性,提升政策效果。
(一)支持城市化地區(qū)高效集聚經(jīng)濟和人口、保護基本農(nóng)田和生態(tài)空間。就是要把支持經(jīng)濟發(fā)展和集聚人口的政策進一步向城市化地區(qū)聚焦。黨中央先后提出了推進京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展以及推進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)等區(qū)域重大戰(zhàn)略,目的就是要打破行政壁壘,推動區(qū)域一體化和區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展,提升城市群發(fā)展的協(xié)同性、協(xié)調(diào)性,從而更好更多地集聚經(jīng)濟和人口,帶動全國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。
城市化地區(qū)要高效率集聚經(jīng)濟和人口,堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先,推動質(zhì)量變革、效率變革、動力變革,加快建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系,率先實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。城市化地區(qū)既要集聚經(jīng)濟,更要集聚人口,否則就會造成經(jīng)濟布局與人口分布的失衡,拉大地區(qū)差距。要按照黨中央決策部署,加快戶籍制度改革,推動城市群地區(qū)實現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計互認(rèn),試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。在高效率集聚經(jīng)濟和人口的同時,城市化地區(qū)也要保護好區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田和生態(tài)空間,這既是滿足當(dāng)?shù)鼐用駥Σ糠植灰碎L距離運輸?shù)孽r活農(nóng)產(chǎn)品的需要,也是滿足當(dāng)?shù)鼐用駥?yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需要。
(二)支持農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。就是要把支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策進一步向農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)聚焦。我國支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策有很多,中央財政用于支持農(nóng)業(yè)的資金也不少,但集中度不夠,協(xié)調(diào)性不強,有些領(lǐng)域的政策比較分散?!督ㄗh》提出的如加大農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)力度、實施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程、強化農(nóng)業(yè)科技和裝備支撐、提高農(nóng)業(yè)良種化水平、建設(shè)智慧農(nóng)業(yè)、建設(shè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)等重大政策和舉措,在落實過程中要向農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)傾斜。要完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制,研究建立對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度,更好調(diào)動農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。
(三)支持生態(tài)功能區(qū)把發(fā)展重點放到保護生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品上,支持生態(tài)功能區(qū)的人口逐步有序轉(zhuǎn)移。就是要把國家支持生態(tài)環(huán)境保護的政策特別是生態(tài)保護修復(fù)的政策進一步向生態(tài)功能區(qū)聚焦?!督ㄗh》提出的重大生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)、防洪減災(zāi)、生物多樣性保護、大江大河和重要湖泊濕地生態(tài)保護治理、荒漠化石漠化水土流失綜合治理、國土綠化、草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息等重大任務(wù)和工程,在落實中要進一步向重點生態(tài)功能區(qū)傾斜。國家公園和其他各類自然保護地,是生態(tài)功能區(qū)的一種類型,是更重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀。要著力解決好重疊設(shè)置、多頭管理、邊界不清、權(quán)責(zé)不明、保護與發(fā)展矛盾突出等問題,加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系。
支持生態(tài)功能區(qū)的人口逐步有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移并定居落戶,是從生態(tài)功能區(qū)普遍存在人口承載能力較弱,“一方水土養(yǎng)不活一方人”或“一方水土養(yǎng)不富一方人”的實際出發(fā)提出的政策方向。生態(tài)功能區(qū)要著力提高本地區(qū)的人口素質(zhì),增強勞動人口就業(yè)能力。城市化地區(qū)要放寬放開落戶限制,吸納生態(tài)功能區(qū)的人口到本地區(qū)轉(zhuǎn)移就業(yè)并定居落戶。這樣,才能逐步縮小區(qū)域和城鄉(xiāng)差距,實現(xiàn)人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的空間均衡。