摘 要:改進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核是當(dāng)前的重要任務(wù)，引入第三方評價是推動這一任務(wù)落實(shí)落地的途徑之一。針對我國政績考核中價值目標(biāo)不明確、指標(biāo)體系不合理、考核形式大于內(nèi)容以及考核結(jié)果得不到充分使用等突出問題，第三方評價能夠通過發(fā)揮自身獨(dú)立性和專業(yè)性優(yōu)勢，促使政績考核更加科學(xué)、合理，并有效推動政府治理現(xiàn)代化。在推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核中引入第三方評價，要促進(jìn)內(nèi)部考核和第三方評價協(xié)同發(fā)展、重視第三方評價主體的質(zhì)量和獨(dú)立性、科學(xué)使用第三方評價結(jié)果。
關(guān)鍵詞:政績考核 高質(zhì)量發(fā)展 第三方評價
【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
優(yōu)化政績考核亟需破解哪些問題
黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核是檢驗(yàn)工作成效、發(fā)現(xiàn)工作中突出問題并推動解決問題的重要制度設(shè)計(jì)，也是推動重大工作落實(shí)、提高為人民服務(wù)能力的現(xiàn)實(shí)路徑。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要優(yōu)化政績考核、改進(jìn)考核方法手段，提出“把民生改善、社會進(jìn)步、生態(tài)效益等指標(biāo)和實(shí)績作為重要考核內(nèi)容，再也不能簡單以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率來論英雄了”；“完善干部考核評價機(jī)制，建立激勵機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制，旗幟鮮明為那些敢于擔(dān)當(dāng)、踏實(shí)做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁”。近日印發(fā)的《關(guān)于改進(jìn)推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核的通知》，進(jìn)一步提出“把考準(zhǔn)考實(shí)干部政績與加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部日常管理、推進(jìn)落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展工作任務(wù)更好結(jié)合起來”。各地在貫徹落實(shí)這一要求的過程中，首先需要直面和破除當(dāng)前政績考核中的突出問題。
一是政績考核缺乏明確的價值目標(biāo)。政績考核不是為了考核而考核，考核的目的是推動政績改進(jìn)和高質(zhì)量發(fā)展。這就要求各地在政績考核中設(shè)立明確的價值目標(biāo)，價值目標(biāo)決定著政績考核的方法、體系和結(jié)果使用等方面，在很大程度上影響著政績考核的成效。我國各地區(qū)發(fā)展水平差異較大，在堅(jiān)持黨中央的執(zhí)政理念及確定的發(fā)展目標(biāo)之下，各地應(yīng)因地制宜確定不同的政績目標(biāo)，并以此為基礎(chǔ)制定符合實(shí)際的政績考核辦法，而不是千篇一律的考核內(nèi)容、大同小異的考核體系，這樣既不利于政績考核的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，也不利于從政績考核中找尋到推動高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑。
二是政績考核指標(biāo)體系不盡合理。指標(biāo)體系是政績考核價值目標(biāo)的載體，科學(xué)合理的政績考核指標(biāo)體系是政績考核的關(guān)鍵所在。2019年中共中央辦公廳印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》進(jìn)一步明確了從政治思想建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)能力、工作實(shí)績、黨風(fēng)廉政建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)等方面開展領(lǐng)導(dǎo)班子考核，從德、能、勤、績、廉等方面開展領(lǐng)導(dǎo)干部考核，并對具體考核內(nèi)容進(jìn)行了解釋說明。但各地在具體落實(shí)政績考核時卻不同程度地出現(xiàn)了一些問題。比如，指標(biāo)太多或指標(biāo)“一刀切”，導(dǎo)致考核重點(diǎn)不突出。還比如，指標(biāo)權(quán)重不合理。一些地方政績考核體系中的個別指標(biāo)，特別是經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)占據(jù)了太大的權(quán)重，導(dǎo)致推動高質(zhì)量公共服務(wù)和民生發(fā)展的指標(biāo)占比偏低，沒能體現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。再比如，客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)不均衡的問題。公眾滿意度雖已在政績考核中被提及，但實(shí)際中公眾滿意度等指標(biāo)或沒有體現(xiàn)或占比過低，或缺乏明確的實(shí)現(xiàn)路徑而流于形式。
三是政績考核形式大于內(nèi)容。平時考核、年度考核、專項(xiàng)考核、任期考核是政績考核的主要形式，這些不同的考核形式互為補(bǔ)充、相互印證，在發(fā)揮各自作用的同時，相互連接構(gòu)成了政績考核的過程體系。在這一體系中，平時考核重一貫表現(xiàn)，年度考核重階段成果，專項(xiàng)考核重急難險重工作，任期考核重整體表現(xiàn)。不同的考核形式在推動工作落實(shí)的不同方面發(fā)揮出不同作用，要結(jié)合不同考核形式所關(guān)注的重點(diǎn)工作開展政績考核。但在當(dāng)前一些地方的政績考核中，還不同程度地存在為了完成上級的考核要求而考核的現(xiàn)象，在上級考核壓力的驅(qū)使下，部分考核淪為形式主義，重材料表現(xiàn)而非實(shí)績、重指標(biāo)數(shù)量而非發(fā)展質(zhì)量、基層干部變身“表哥”“表姐”等現(xiàn)象還有發(fā)生，導(dǎo)致政績考核未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。
四是政績考核結(jié)果得不到充分有效的應(yīng)用?？己私Y(jié)果應(yīng)用是政績考核體系中的“最后一公里”，考核結(jié)果得不到應(yīng)用不僅浪費(fèi)考核資源，使得考核成本得不到消化，而且會引起工作氛圍壓抑、同事關(guān)系緊張等系列“政績考核后遺癥”?，F(xiàn)階段，地方政府政績考核結(jié)果應(yīng)用的情況堪憂。一方面，考核體系不科學(xué)使得政績考核結(jié)果與現(xiàn)實(shí)中領(lǐng)導(dǎo)班子或領(lǐng)導(dǎo)干部政績表現(xiàn)有不小差距，考核主管部門出于種種考慮無法公開或者應(yīng)用考核結(jié)果，而僅作為內(nèi)部“參考”；另一方面，政績考核結(jié)果存在不充分應(yīng)用或選擇性使用等問題，考核結(jié)果或只是在某些方面或領(lǐng)域應(yīng)用，或受到不同因素的影響，只被片面或選擇性使用。值得警惕的是，個別地方為應(yīng)對因考核而造成的問責(zé)壓力，甚至存在政績考核的優(yōu)秀等次或較差和不稱職等次“輪流坐莊”等不良現(xiàn)象，不僅造成政績考核結(jié)果使用的誤區(qū)，也不利于“推動形成能者上、優(yōu)者獎、庸者下、劣者汰的正確導(dǎo)向”和營造風(fēng)清氣正的工作環(huán)境和政治生態(tài)。更為重要的是，考核結(jié)果得不到充分有效使用會從根本上導(dǎo)致政績考核改進(jìn)找不到突破口和切入點(diǎn)，使得政績考核“功虧一簣”。
在看到我國黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核取得階段性重要成就的同時，要客觀看待當(dāng)前政績考核中存在的突出問題，并通過建立推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核長效機(jī)制逐步破解。引入第三方評價主體則是建立這一機(jī)制的路徑之一。
第三方評價的主要特點(diǎn)
第三方評價能夠促使政績考核更具公信力。政績考核是一個世界難題，之所以這樣講，是因?yàn)檎兛己送媾R著科學(xué)性和公信力的雙重挑戰(zhàn)。政績考核結(jié)果會產(chǎn)生多方面的影響，特別是由于政績考核結(jié)果會從不同程度和方面影響黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升以及各類資源分配，政府內(nèi)部主導(dǎo)的政績考核常常面臨不同主體的博弈、考核結(jié)果區(qū)分度不高甚至“燈下黑”等問題，從而造成政績考核結(jié)果不能得到考核對象的認(rèn)同等問題。同時，鑒于我國地方政績考核一般由地方政府內(nèi)部設(shè)立的績效考核部門，如績效辦、效能辦或其它部門內(nèi)設(shè)的機(jī)構(gòu)組織實(shí)施，政績考核過程不免會受到各類因素干擾。而第三方評價主體獨(dú)立于政府體系之外，在政績考核中的立場更加客觀和中立，政績考核結(jié)果也會因此更具公信力。尤其是在涉及公眾滿意度評價等主觀感受指標(biāo)評價時，第三方評價主體可以充分發(fā)揮獨(dú)立性和專業(yè)性優(yōu)勢，在大數(shù)據(jù)和人工智能等先進(jìn)技術(shù)廣泛使用的背景下，更好收集和分析公眾的真實(shí)感受，使政績考核更加準(zhǔn)確、有效。
第三方評價能夠推動建立更加科學(xué)的政績考核指標(biāo)體系。政績考核指標(biāo)體系是政績考核的基礎(chǔ)，其從結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上決定了政績考核的結(jié)果。要破解當(dāng)前政績考核指標(biāo)體系“千篇一律”的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)設(shè)置關(guān)鍵性、引領(lǐng)性指標(biāo)，實(shí)行分級分類考核，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部抓重點(diǎn)破難題、補(bǔ)短板鍛長板”的目標(biāo)，就要發(fā)揮第三方評價的優(yōu)勢。第三方評價主體主要以科研院校和咨詢機(jī)構(gòu)為主，具有明顯的技術(shù)和方法優(yōu)勢。以推動高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，綜合運(yùn)用主成分分析等關(guān)鍵績效指標(biāo)遴選方法，德爾菲法、層次分析法等指標(biāo)權(quán)重分配方法以及數(shù)據(jù)挖掘、歷史數(shù)據(jù)分析、因果分析等方法，第三方評價主體在構(gòu)建政績考核目標(biāo)、理論框架和指標(biāo)體系間的有機(jī)聯(lián)系，以及因地制宜推動突出關(guān)鍵引領(lǐng)性指標(biāo)、建立科學(xué)的指標(biāo)權(quán)重分配體系和設(shè)置合理的考核標(biāo)準(zhǔn)等方面將發(fā)揮突出優(yōu)勢，從而以更加科學(xué)的政績考核指標(biāo)體系促進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績“同頻共振”，更加系統(tǒng)和更可持續(xù)地實(shí)現(xiàn)整體績效優(yōu)化提升。
第三方評價能夠通過政績考核推動政府治理現(xiàn)代化。政績考核是地方領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部推動高質(zhì)量發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)，“考核什么就得到什么”，政績考核會從不同層面推動公共資源和權(quán)力的流動和優(yōu)化配置，因而，要充分發(fā)揮政績考核的引領(lǐng)作用，將具有先進(jìn)性和引領(lǐng)性的治理理念嵌入到政績考核的方方面面，通過政績考核推動政府治理現(xiàn)代化。政府內(nèi)部評價和第三方評價在實(shí)現(xiàn)不同的政績考核價值目標(biāo)上有不同的機(jī)制，其中的一些價值目標(biāo)通過第三方評價才能夠更好地達(dá)成。在政績考核過程中，第三方評價主體具有咨詢、評價和顧問等智庫功能，不僅能夠借鑒先進(jìn)的政績考核理論和經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)更具前瞻性和科學(xué)性的政績考核體系，推動政府理念更新和政府管理流程優(yōu)化，而且能夠根據(jù)政績考核結(jié)果，針對性地開發(fā)政績改進(jìn)和優(yōu)化方案，推動形成政績考核的良性循環(huán)。
政績考核中引入第三方評價要注意的幾個問題
一是促進(jìn)內(nèi)部考核和第三方評價協(xié)同發(fā)展。在政績考核中引入第三方評價并不意味著第三方評價是萬能的，在看到第三方評價的優(yōu)勢和特點(diǎn)的同時，也要認(rèn)識到第三方評價的局限所在。例如，第三方評價主體能力是否能夠達(dá)到政績考核的要求、第三方對考核業(yè)務(wù)和考核對象是否完全知曉、第三方評價的考核結(jié)果能否得到充分認(rèn)可等。因此，要在平時考核、年度考核、專項(xiàng)考核、任期考核等不同的考核形式中，正確選擇適應(yīng)于引入第三方評價主體的形式和任務(wù)，確保第三方評價主體能夠真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。要正確理解政績考核中管理權(quán)、組織權(quán)和評價權(quán)之間的關(guān)系，充分發(fā)揮黨政主管部門在政績考核中把大局、定方向的功能，同時保證第三方的政績考核組織權(quán)、評價權(quán)，建立政績考核主管部門和第三方評價主體間的互動協(xié)同機(jī)制。要構(gòu)建以內(nèi)部評價為主、第三方評價作為補(bǔ)充的政績考核格局，推動內(nèi)部考核和第三方評價結(jié)果相互印證、互為補(bǔ)充、整體優(yōu)化，構(gòu)建符合高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的政績考核新體系。
二是重視第三方評價主體的質(zhì)量和獨(dú)立性。近年來，第三方評價在我國方興未艾，發(fā)揮了重要作用，但第三方評價主體質(zhì)量參差不齊的問題一直困擾著各級黨政部門。為此，一方面，政績考核主管部門在選擇第三方評價主體時要堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，真正把理論水平高、方法技術(shù)強(qiáng)、社會評價好、評價經(jīng)驗(yàn)豐富的評價主體通過各種方式納入到政績考核的主體體系中來；另一方面，要推動形成培育高質(zhì)量第三方評價主體的體制機(jī)制，通過深化“放管服”改革等舉措改進(jìn)和優(yōu)化第三方評價主體的選擇機(jī)制，確保第三方評價主體的獨(dú)立性和科學(xué)性，充分發(fā)揮市場和社會的力量，促進(jìn)第三方評價主體的更新升級，構(gòu)建第三方評價主體的評級和淘汰機(jī)制，推動形成良好的第三方評價生態(tài)。
三是科學(xué)使用第三方評價結(jié)果。第三方評價因其中立的立場、科學(xué)的方法和豐富的經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢而能夠在黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核中發(fā)揮獨(dú)特作用。但第三方評價的政績考核結(jié)果卻常得不到充分有效的使用。一些地方的黨政部門對第三方評價結(jié)果還抱有觀望態(tài)度，存在重視自上而下的目標(biāo)責(zé)任制考核結(jié)果，而忽視或選擇性使用第三方評價結(jié)果的情況，其主要原因在于第三方評價往往是階段性或者片段式的，難以形成對黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的長期約束，這實(shí)際上與在政績考核中引入第三方評價的初衷是背道而馳的。因此，要督促各地充分重視政績考核中第三方評價的結(jié)果使用，防止第三方評價成為新的“政績工程”。
【本文作者為蘭州大學(xué)中國政府績效管理研究中心教授、蘭州大學(xué)管理學(xué)院副院長；本文系霍英東教育基金會第十七屆高等院校青年教師基金資助項(xiàng)目“公共價值視角下績效考核影響公務(wù)員公共服務(wù)動機(jī)的效應(yīng)和路徑研究”（項(xiàng)目編號：171084）階段性成果】
責(zé)編：羅 婷 / 司文君
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