【中國之治@文化解碼】
作者：李軍 中國農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院副院長，教授、博導，國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展研究院研究員
習近平總書記指出，“防災減災、抗災救災是人類生存發(fā)展的永恒課題”。這一論斷是在其對中國社會災害多發(fā)這一國情判斷的基礎(chǔ)上形成的。毫無疑問，災害自古以來就是制約中國經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。有學者統(tǒng)計，截至清末，死亡萬人以上的災害共計188年次，死亡人數(shù)超過2328.8萬人。即使是制度完備、信息暢通、現(xiàn)代設(shè)施完善的當今社會，災害也是制約中國經(jīng)濟順利發(fā)展的阻力。面對不時發(fā)生的各種災害，我們應當如何應對？從中國救災史的發(fā)展看，古代社會業(yè)已形成了防災救災相結(jié)合的災害救濟制度體系。正是因為有了這樣一套完備制度，才保障了古代社會的正常運轉(zhuǎn)，保證了華夏民族的綿延不絕。
未雨綢繆的災害防備制度
凡事預則立，不預則廢。“救荒之策，備荒為上。”基于這樣的理念，古代社會防患于未然，建立了系統(tǒng)完整的防災制度。這些制度主要有：
第一，雨雪糧價的監(jiān)測。災害往往具有特發(fā)性，常態(tài)化的觀測制度對于提前預知其發(fā)生具有重要的作用。古人憑借其智慧建立了科學的監(jiān)測制度，及時對各地雨雪發(fā)生情況、糧價波動情況以及主要水利區(qū)的水文情況予以及時上報。早在秦漢時期，政府已規(guī)定各州郡必須及時上報農(nóng)作物生長期的雨澤豐潤以及災時的受災程度，“自立春至立夏盡立秋，郡國上雨澤”，以此作為了解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、掌握賦稅征收的重要依據(jù)。唐代的劉晏在地方設(shè)置知院官，“每旬月，具州縣雨雪豐歉之狀白使司”，并設(shè)官巡檢，定期預報氣候狀況及各地收成。黃河水訊歷朝關(guān)注，金朝制定的《河防令》要求沿河州縣在汛期隨時奏報水文情況。清代的災害監(jiān)測制度更是完備，不僅形成了完整的晴雨錄和雨雪分寸制度，更是建立了世界獨一無二的、長達近百年的糧價奏報制度。糧價奏報制度始于清代康熙年間，是對地方氣候變化及農(nóng)田耕作等進行嚴密監(jiān)測，并詳細奏報的制度，它要求地方督撫按月上報各府州廳縣主要糧食品種的糧食價格，作為國家調(diào)控物價的重要手段。
第二，體系完備的倉儲制度?！抖Y記》云：“國無九年之蓄曰不足；無六年之蓄曰急；無三年之蓄曰國非其國也”，說明了古人很早就認識到了倉儲的重要性，所謂“備荒莫如裕倉儲”，因此古代建立了名目眾多的倉儲體系。漢代有常平倉，唐代有義倉，兩宋有惠民倉、廣惠倉、社倉、和糴倉、預備倉等，元代有在京諸倉、河西務諸倉、上都諸倉、宣德府倉、御河諸倉等，明代專為賑濟災荒而設(shè)的、影響較大的是預備倉。清代形成了以官倉為主、民倉為輔、常平倉為骨干的全國糧食儲備及供應體系。這些倉儲名稱各異，且時設(shè)時廢。其中對后世影響最大的當屬創(chuàng)建于漢代的常平倉制度，該項制度以糧價的高低為依據(jù)，宏觀掌握糧食的收儲與出售，借以平抑物價。唐代杜佑編撰的《通典》卷12《食貨十二》中說：“漢宣帝時，歲數(shù)豐穰，谷至石五錢，農(nóng)人少利。大司農(nóng)中丞耿壽昌請令邊郡皆筑倉，以谷賤時增其價而糴以利農(nóng)，谷貴時減價而糶，名曰‘常平倉’，人便之。”其后歷朝多有沿襲，影響深遠。美國20世紀30年代的經(jīng)濟危機的應對措施之一就是借鑒了我國的常平倉制度。
第三，系統(tǒng)的水利工程建設(shè)。從大禹治水開始，與水的斗爭就一直伴隨著中華民族的成長。春秋戰(zhàn)國時期，興修了芍陂、漳水渠、都江堰、鄭國渠等一批著名水利工程。西漢時，通過汲黯、賈讓、王景等人的努力，黃河決口獲得控制，黃河下游河道出現(xiàn)了800年的相對安流局面。唐代共興建農(nóng)田水利工程253處，灌溉面積在千頃以上的就有33處，由工部和都水監(jiān)具體掌管天下水利事宜。唐朝還制定了專門的水法——《水部式》。元代至正年間的工部尚書賈魯以及明朝著名水利專家潘季馴以“束水攻沙”法治理黃河，借淮河之清以刷黃河之濁，使黃河河道安流200余年。同時，清代長期將河務、漕運列為重要政事。中國古代經(jīng)濟區(qū)的形成與水利工程的興修形成了密切的關(guān)系。
第四，農(nóng)業(yè)抗災技術(shù)與救災農(nóng)作物的推廣。古代政府把植樹造林、禁止亂伐森林、發(fā)展抗旱澇高產(chǎn)糧食作物，作為重要的防災備荒措施。傳播至今的農(nóng)書中包含著眾多防災的技術(shù)與知識，《氾勝之書》《齊民要術(shù)》《農(nóng)政全書》《農(nóng)桑輯要》等著名農(nóng)書，都提出了諸如抗旱、保墑、防御低溫、病蟲害、鹽堿化等防災及治蝗對策。古代社會還積極引進與傳播抗災性強的農(nóng)作物，較著名的有宋代一度推廣的耐旱的占城稻，“給占城稻種，教民種之”。明代中葉之后，具高產(chǎn)、耐旱澇、對土質(zhì)要求不高等特性的玉米、番薯、馬鈴薯等美洲作物相繼傳入我國，對我國人口增長和社會發(fā)展起到了重要的推動作用。
多管齊下的災害救濟制度
災荒救濟制度古稱“荒政”，是古代有關(guān)災荒救濟的法令、制度與政策措施的總稱。“荒政”一詞，最早見諸于《周禮·地官·大司徒》，書中提出的救災之法被稱為“荒政十二”，歷經(jīng)后世演變，形成了賑濟糧食、蠲免賦稅、平糶與禁遏糴、移民就食、以工代賑等救災制度。
一是災害的賑濟。賑濟是災荒之后由政府發(fā)放錢糧對災民救濟的制度，是災害發(fā)生后的救援措施，其形式多樣，以食物賑濟，如谷賑、粥賑為主，但也會根據(jù)災情采取銀賑、工賑、布帛賑、賑貸等其他形式?！稘h書·文帝本紀》記載，后元六年（前158）夏四月大旱、蝗，“發(fā)倉庾以振（賑）民”。粥賑即施粥，是古代社會最常見的一種施善行為。政府、寺廟、富人往往是施善的主體。清代京師每年十月初一至次年三月二十日都有施粥行為。以工代賑是救濟對象通過參加必要的社會公共工程的建設(shè)而獲得賑濟物或資金的一種特殊救濟方式，其特殊性在于救濟與建設(shè)的結(jié)合與統(tǒng)一。宋熙寧八年（1075年）夏，越州大旱，知州趙忭下令修城，以工代賑，計用工3.8萬工，使“不能自食者，得以受粟；能自食者得以糴粟；凡以工代賑者，借貸者，棄嬰皆得其所”。
二是賦稅的蠲免。蠲免是古代用于災害時期賦稅減免的一種形式，它往往會根據(jù)具體災情采取不同的減免標準，主要有全面免除、部分免除以及延遲征收等形式?！稘h書·昭帝本紀》記載，始元二年（前85年）政府下詔：“往年災害多，今年蠶麥傷，所振貸種、食勿收責，毋令民出今年田租。”《文獻通考·國用考》稱，“宋以仁立國，蠲租之事視前代為過之，歲不勝書”。明清時期，政府關(guān)于蠲免賦稅的標準更加規(guī)范。清代順治十年，將全部額賦分作十分，按田畝受災分數(shù)之程度酌減。
三是移民就食之策。概括的說，這種政策包含轉(zhuǎn)災民于糧食豐裕之地和轉(zhuǎn)糧食于災區(qū)兩種。前者是指政府有組織的安排災區(qū)受災之民集體轉(zhuǎn)移到糧食充足的地區(qū)。比如《漢書·高帝紀》記載，高祖二年（前205年），“關(guān)中大饑，米斛萬錢，人相食，令民就食蜀漢”。隋唐時期，就食之地最多的是洛陽，594年至595年，關(guān)中地區(qū)連續(xù)大旱，饑荒嚴重，隋文帝無奈率百姓就食洛陽。唐高宗、武則天、唐玄宗均有多次就食洛陽的記載。
四是禁遏糴制度。為促進商品流通，政府通常會鼓勵商販運糧到災區(qū)發(fā)售，以增加災區(qū)糧源，平抑地區(qū)糧價，防止出現(xiàn)暴漲的情況，影響社會穩(wěn)定。但有的地方官員從本地區(qū)安定的情況出發(fā)，往往存在嚴重的地方保護主義，擔心糧食外流會影響本地糧食市場，從而對糧食的流通設(shè)置種種限制，甚至在邊境設(shè)障，嚴格禁止糧食的外流，這被稱為“遏糴”“閉糴”。中央政府對此嚴加禁止，唐德宗對此下令，“諸州府不得輒有閉糴”。
五是民間救濟制度。民間救助是政府統(tǒng)一組織的救災行為的重要補充，主要指由民間自設(shè)機構(gòu)、自行向災民散發(fā)救災物資的方式。民間社會的救災制度，在古代社會主要四種形式：以宗族為代表的血緣性組織的互助活動、以“社倉”為代表的區(qū)域性組織的互助、官僚縉紳與富民的個人捐贈以及宗教的慈善救助制度。民間的救濟活動既是政府救災的有力補充，也是一種倫理道德激勵下的自我救助，有助于構(gòu)建和諧的基層倫理文化，有助于社會的安定。同時，政府也會對災時捐獻錢糧的官民予以官位的提升或者榮譽旌表，這種激勵制度也使士紳階層在組織地方防災救災的活動中發(fā)揮了極其重要的作用。
古代防災救濟制度的借鑒意義
古代救災制度組成豐富，除了上文提及的主要的防災救災制度外，還有一些往往被視之為荒誕不經(jīng)、迷信的行為，如災害的祈禱、避正殿、減膳等。此外，受到了古代官僚體制自身弊端的影響，降低了救災的效率，一些救災活動甚至導致官員尋租行為和貪腐現(xiàn)象的產(chǎn)生。但是，其經(jīng)驗得失仍舊有許多值得借鑒之處：
首先，要強化救災防災意識。古人對災害均有著清醒的認識，《易經(jīng)·既濟》篇云“君子以思患而預防之”、《左傳·襄公十一年》云“居安思危，思則有備，有備無患”、《新五代史·伶官傳序》云“夫禍患常積于忽微”等都是這一思想的體現(xiàn)。以此思想為主導，古人形成了完備的防災救災制度。在全球氣候多變的當今社會，國民災害防范意識的培養(yǎng)意義重大。
其次，對災害的及時反映。在缺乏現(xiàn)代通訊手段的條件下，古代社會通過其所掌握的驛站、奏報等制度，及時監(jiān)測雨雪糧價的變動，掌握各地糧食生產(chǎn)進展與市場變動，以便及時采取相應應對措施，在減少信息不對稱方面發(fā)揮了重要的作用。災害史研究者夏明方就指出，“清朝從報災、勘災到賑災、善后完備的程序，這實際上是我們現(xiàn)在很多的地方政府都難以做到的”。在現(xiàn)代化技術(shù)手段高度發(fā)達的當今社會，進一步加強災害救濟的時效性與透明化勢在必行。
再次，要強化政府主導的救災形式。我國地域廣闊，國情復雜，面對大的災荒造成的大規(guī)模的物質(zhì)匱乏，必須依靠國家強制性政策的救濟。同時，在強化政府主導模式時，也必須加強相應制度和有效的監(jiān)督約束機制建設(shè)，否則救災活動極易成為官僚主義與腐敗主義的溫床。
最后，要鼓勵民間力量的參與，充分調(diào)動廣大民眾的積極性，實現(xiàn)救災的社會化。古代社會災害救濟的一個重要趨勢就是民間參與力量的逐步增大，特別是伴隨宋代富民階層的興起，民間救災成為政府救災的重要補充；尤其是清代，許多水利工程的興建都依賴于來自民間的“士紳”階層；到了清末，隨著政府經(jīng)濟實力的日漸薄弱，民間力量成為夯實救災制度的重要支撐。
