摘 要:舉國體制的實踐在古今中外都有成功的案例。中央提出探索構(gòu)建新型舉國體制，是將舉國體制與社會主義市場經(jīng)濟相結(jié)合，并運用于關(guān)鍵核心技術(shù)的攻關(guān)。中國移動通信技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的跨越式發(fā)展為探索構(gòu)建新型舉國體制提供了生動的樣板。面對當(dāng)今世界大國競爭的格局，我們需要在借鑒移動通信領(lǐng)域成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，繼續(xù)對新型舉國體制進行探索，并將其推廣到多個技術(shù)領(lǐng)域。
關(guān)鍵詞: 新型舉國體制 科技創(chuàng)新 移動通信
【中圖分類號】D034 【文獻標(biāo)識碼】A
黨的十九屆四中全會提出，要“構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制”；五中全會進一步指出，“健全社會主義市場經(jīng)濟條件下新型舉國體制，打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅戰(zhàn)，提高創(chuàng)新鏈整體效能”。這些重大決定的提出讓新型舉國體制成為熱門話題。實際上，新中國成立以來不乏舉國體制的實踐，只是近年來“舉國體制”才作為一個完整的概念被提出。中國體育事業(yè)，特別是競技體育的發(fā)展和水平提升就是舉國體制的典型體現(xiàn)，體育界也成為率先提出“舉國體制”概念的領(lǐng)域。
那么，舉國體制成功背后的學(xué)理邏輯是什么？新型舉國體制相對于原有的舉國體制的不同特征是什么？近年來，中國有沒有哪個領(lǐng)域可以比較好地反映新型舉國體制的特點？未來，我們還需要在哪些方面進一步推廣和完善新型舉國體制？本文將從以下四個方面分別回答上述四個問題。
舉國體制的學(xué)理邏輯
如果說治水是以農(nóng)耕文明為主的古代中國開展舉國體制的重要實踐的話，那么，全國上下開展抗擊新冠肺炎疫情并取得重大戰(zhàn)略成果則是舉國體制在當(dāng)下的又一成功典型。除了自然災(zāi)害的應(yīng)對和重大傳染性疾病的防控之外，舉國體制還在競技體育發(fā)展、高速鐵路和南水北調(diào)等重大工程建設(shè)、航天工程研發(fā)，乃至招商引資等領(lǐng)域，都取得了明顯的成效。
實際上，如果我們仔細(xì)對比航天工程研發(fā)和競技體育發(fā)展這兩個典型案例，可以看到，兩個領(lǐng)域中的中央和地方政府所發(fā)揮的角色和作用并不相同，但我們卻習(xí)慣于將這兩個領(lǐng)域都視為舉國體制成功的代表。那么，如何從學(xué)理上理解這兩個領(lǐng)域的成功呢？有學(xué)者從同一層級的不同政府之間競爭和央地之間的考核激勵體系這兩個維度對國家治理的不同領(lǐng)域進行了劃分。相關(guān)研究指出，舉國體制相對成功的領(lǐng)域可以進一步分成兩類：一類是同一層級不同政府間橫向競爭效應(yīng)和縱向激勵效應(yīng)都較高，且兩者相互強化的領(lǐng)域；另一類則是中央直接參與管理，地方政府只發(fā)揮輔助作用的領(lǐng)域。在前一類情況下，上級的政策目標(biāo)相對單一和明確，下級干部群眾努力的結(jié)果容易衡量和考核（如經(jīng)濟增長率和奧運金牌總數(shù)排名等），上級又賦予下級必要的自主空間。這類典型的領(lǐng)域包括競技體育、招商引資、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展等。后一類情況下，中央政府直接開展全國性的資源動員和配置，但相關(guān)項目的實施又基本上不會對地方政府造成負(fù)面影響。這類領(lǐng)域往往是那些資源密集型的項目，要完成這類項目，需要大量人財物資源的集中、協(xié)調(diào)、分配和整合，單獨某個地方政府的分散努力難以做到。典型的案例如高速鐵路建設(shè)、航天工程等。[1]
從上述分析可以看出，舉國體制要發(fā)揮明顯效果，要么需要中央制定出清晰的考核激勵體系來調(diào)動各地政府的積極性；要么需要中央層面直接承擔(dān)資源的集中投入、協(xié)調(diào)分配等角色。不過，這種理想類型的劃分并非簡單地非此即彼，在實踐中也會出現(xiàn)混合了兩種特點的領(lǐng)域。例如，在此次抗擊新冠肺炎疫情過程中，中央一方面通過“對口支援”等方式直接承擔(dān)了資源的集中和調(diào)配角色，另一方面又通過提出明確考核目標(biāo)的方式動員各地積極投入到轄區(qū)內(nèi)的疫情防控中。
當(dāng)然，舉國體制并不是中國獨有的體制，其他國家也會在一些領(lǐng)域中運用或正準(zhǔn)備運用該模式。例如，美國政府開展的“曼哈頓工程”“阿波羅計劃”和“攻克癌癥計劃”等項目。但是，舉國體制在中國應(yīng)用領(lǐng)域之廣和頻次之多可能是遠(yuǎn)超其他國家的，其原因在于舉國體制與中國的基本國情是相契合的。具體說來，首先，作為一個超大型國家，舉國體制有利于克服跨地區(qū)治理難題和應(yīng)對大規(guī)模突發(fā)事件；其次，作為一個單一制國家，舉國體制可以實現(xiàn)全國資源的有效集中；最后，作為一個趕超型發(fā)展中國家，舉國體制有利于我國在較短時間內(nèi)在部分領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)較快的發(fā)展。
從舉國體制到新型舉國體制的嬗變
舉國體制并非“包打天下”的靈丹妙藥，它可以在某些領(lǐng)域發(fā)揮良好的效果，但并不一定適用于另外一些領(lǐng)域。例如，在一些中央難以直接負(fù)責(zé)、又不能對地方政府制定出清晰的考核激勵體系的領(lǐng)域，舉國體制便難以發(fā)揮其效力。
更進一步地，即便在舉國體制所適用的領(lǐng)域也存在一定局限。從前文的分析中我們可以看出，舉國體制在實踐中主要依賴于中央或地方政府的角色發(fā)揮，從而忽視了非政府主體的作用。不論是中央政府還是地方政府，在其集中調(diào)度資源投入到特定項目的過程中，可能會造成項目規(guī)模的盲目擴張和資源浪費。另外，由于承擔(dān)資源調(diào)配的政府規(guī)劃容易落后于現(xiàn)實的變化，可能會導(dǎo)致國家治理難以適應(yīng)快速變化的社會需求。最后，在諸如流行性疾病防控、大型災(zāi)害應(yīng)急等領(lǐng)域，舉國體制的實踐有時會打破國家治理的常規(guī)狀態(tài)，從而造成一定程度的失序。
即使存在上述局限性，對于中國這樣一個超大型的發(fā)展中國家來說，舉國體制在集中資源突破特定領(lǐng)域或解決特定問題方面，依舊有其不可替代的優(yōu)勢。黨的十九屆四中全會中首次提出的中國特色社會主義制度和國家治理體系具有的13個方面顯著優(yōu)勢中，就包括了“堅持全國一盤棋，調(diào)動各方面積極性，集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢”。
提出構(gòu)建新型舉國體制，既是對原有舉國體制在實踐中優(yōu)劣勢的清醒認(rèn)識，也是為應(yīng)對新時代大國競爭新態(tài)勢的必然之舉。當(dāng)今世界的大國間競爭已經(jīng)不僅是軍備競賽和GDP規(guī)模的比拼，還包括了科技的持續(xù)創(chuàng)新與快速應(yīng)用的產(chǎn)業(yè)鏈之間的競爭。然而，現(xiàn)代科技已經(jīng)發(fā)展到需要借助超大規(guī)模的資本投入和團隊協(xié)作才能推動整體技術(shù)創(chuàng)新的階段。在諸多領(lǐng)域，要推動科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)應(yīng)用已經(jīng)不再是幾家企業(yè)、幾所大學(xué)，甚至是一個小體量的經(jīng)濟體能夠完全負(fù)擔(dān)了；而是需要一套高效率的組織體系來加以支撐。[2]隨著全球貿(mào)易的深化和各經(jīng)濟體間產(chǎn)業(yè)競爭的加劇，標(biāo)準(zhǔn)體系和知識產(chǎn)權(quán)維度的競爭成為很多產(chǎn)業(yè)不得不面對的問題；各經(jīng)濟體的政府在國際標(biāo)準(zhǔn)體系的建構(gòu)、知識產(chǎn)權(quán)的保護、產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的跨國推介方面都承擔(dān)著重要的角色。
就技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)應(yīng)用而言，政府作用的發(fā)揮還面臨著如何有效甄別創(chuàng)新的不確定性和監(jiān)督考核創(chuàng)新主體（研發(fā)機構(gòu)和企業(yè)等）的困境，[3]以及由此帶來的投入積累風(fēng)險大、對企業(yè)形成軟預(yù)算約束等問題。探索構(gòu)建新型舉國體制，并非是對傳統(tǒng)舉國體制的廢棄，而是探索在新領(lǐng)域中運用舉國體制時，如何發(fā)揮市場經(jīng)濟的作用，從而克服原有舉國體制的局限性。
新型舉國體制的實踐案例——移動通信產(chǎn)業(yè)在中國的發(fā)展
近年來，在中國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展過程中，是否存在一個初步具備了新型舉國體制基本特征的實踐案例呢？本文認(rèn)為，中國移動通信技術(shù)在過去30多年時間里的進步和產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，可視為一個非常典型的案例。自上世紀(jì)90年代以來，中國的移動通信技術(shù)從1G時代的零基礎(chǔ)，到2G和3G時代的艱難追趕，再到4G時代實現(xiàn)與國際主流技術(shù)的并行，并進一步實現(xiàn)了5G標(biāo)準(zhǔn)下技術(shù)的領(lǐng)先。隨著中國技術(shù)創(chuàng)新能力的逐步提高，政府在產(chǎn)業(yè)政策實施過程中，逐漸由直接指導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變?yōu)閿M定方向和引導(dǎo)企業(yè)等主體參與，并為各類主體構(gòu)建技術(shù)創(chuàng)新的外部環(huán)境和提供組織保障。
具體說來，在該領(lǐng)域的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)處于追趕階段時，政府相關(guān)政策的目標(biāo)還是以追趕國外已有技術(shù)為主；在3G時代認(rèn)識到技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的重要性后，政府又推動科研院所和國有企業(yè)參與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的國際競爭，從而有利于技術(shù)成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)鏈條建設(shè)和技術(shù)商用運營服務(wù)水平的提高；到4G標(biāo)準(zhǔn)的形成時，中國終于有了與別國水平齊步但各具特色的技術(shù)創(chuàng)新。在參與主體層面，政府主要是對公立大學(xué)、科研院所和少部分企業(yè)（主要是國有企業(yè)）進行扶持。在政策工具層面，政府首先運用一系列科技計劃、規(guī)劃、專項項目、建立國家實驗室等工具，對少數(shù)具備研發(fā)基礎(chǔ)的公立大學(xué)、科研院所進行扶持，以開展基礎(chǔ)理論研究工作；其次，通過共享專利、設(shè)備國產(chǎn)配額等方式，支持大型企業(yè)負(fù)責(zé)技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化；最后，通過頻譜分配、牌照發(fā)放的優(yōu)惠措施，推動國有企業(yè)強制執(zhí)行自主的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，這一方面可以減少外國技術(shù)和產(chǎn)品的市場占有率，另一方面也可以吸引社會資本圍繞自主技術(shù)，搭建國產(chǎn)化的上下游產(chǎn)業(yè)鏈。
當(dāng)進入4G時代后，中國的移動通信技術(shù)水平和產(chǎn)業(yè)發(fā)展與世界主要強國進入到互有長短的并行階段，這時，政府的角色發(fā)揮與之前有了一定的變化。為了實現(xiàn)技術(shù)的突破和創(chuàng)新的目標(biāo)，舉國體制主要還是依賴于政府在基礎(chǔ)研究、試驗平臺搭建、頻譜統(tǒng)籌、與國際組織的協(xié)調(diào)等方面扮演積極主動的角色；而能夠參與這些項目的，除了大學(xué)、科研院所外，也包括了已經(jīng)成長起來的一批大型企業(yè)。
在5G時代，我國政府又推動科研院所和多個大型企業(yè)深度參與了5G全球統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的制定；在現(xiàn)已公布的移動寬帶標(biāo)準(zhǔn)中，中國公司的標(biāo)準(zhǔn)立項數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)必要專利（Standard Essential Patents）總量都是世界第一位。[4]在此階段，政府的目標(biāo)一方面是快速推動技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)化和商用化，以占領(lǐng)更大比例的國內(nèi)國際市場；另一方面則是繼續(xù)開展下一代技術(shù)的研發(fā)。政府相關(guān)政策涉及的對象越來越不指向特定大學(xué)、企業(yè)或機構(gòu)，科技項目的申請在自主申請的基礎(chǔ)上，明確了以專家評估或第三方評審的方式核定申請者的資質(zhì)。在中央層面，開始吸收企業(yè)家加入到專家組，以討論確立某個產(chǎn)業(yè)是否屬于優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域，或者某個方向是否被列為重點推進方向；另外，政府也開始減少了直接財政補貼的方式，增加了更多的間接手段進行扶持，例如建設(shè)大型測試平臺等?？傊?，除了選定某個時期內(nèi)重點發(fā)展或突破的領(lǐng)域方向外，政府較少直接指導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新，而是為產(chǎn)業(yè)組織體系提供技術(shù)生產(chǎn)和應(yīng)用的外部保障。[5]在地方政府層面，出于地方經(jīng)濟發(fā)展和增加就業(yè)等目的，還是會對特定企業(yè)給予很多土地利用、稅費優(yōu)惠等政策以促進招商引資。
大國競爭格局下進一步完善新型舉國體制的三點建議
為了應(yīng)對在移動通信技術(shù)領(lǐng)域來自中國的競爭壓力，美國政府于2019年2月頒布了《美國將主導(dǎo)未來產(chǎn)業(yè)》，并稱美國政府將5G技術(shù)與人工智能、先進制造業(yè)和量子信息科學(xué)視為決定美國高端產(chǎn)業(yè)未來命運的四大領(lǐng)域。2020年10月，美國又發(fā)布了《關(guān)鍵和新興技術(shù)國家戰(zhàn)略》，將20種技術(shù)列為優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域。該戰(zhàn)略在強調(diào)私營部門的重要作用的同時，又提出了政府將采取行動創(chuàng)造良好環(huán)境和必要條件，使美國成為這些領(lǐng)域的技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)者。同樣是2019年2月，德國政府發(fā)布了《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》，將有針對性地扶持光學(xué)和3D打印等10個重點工業(yè)領(lǐng)域；政府將為相關(guān)企業(yè)提供更廉價的能源和更有競爭力的稅收制度，甚至不惜放寬壟斷法以允許形成“全國冠軍”甚至“歐洲冠軍”企業(yè)。[6]日本近年來也陸續(xù)推出了“新產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)藍(lán)圖”（2016）和“未來投資戰(zhàn)略2017”，并提出了“社會5.0”的概念，將人工智能、金融科技等產(chǎn)業(yè)列為主要支持方向。由此可見，在當(dāng)今大國競爭的態(tài)勢下，各國政府在核心技術(shù)攻關(guān)領(lǐng)域首先考慮的，已經(jīng)不是爭論舉國體制或產(chǎn)業(yè)政策的用與廢，而是如何利用好各種政策有選擇性地實現(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)的突破。
借鑒中國移動通信技術(shù)和產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展的經(jīng)驗，筆者認(rèn)為，要探索構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制，還需要在以下三方面作出努力。
一是根據(jù)不同技術(shù)和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┎煌恼?。對那些暫時落后的領(lǐng)域，確立追趕的目標(biāo)后，主要以公立大學(xué)、科研院所和國有企業(yè)作為政策支持對象，綜合運用財政撥款、研發(fā)立項、稅費優(yōu)惠、政府采購的手段進行扶持。對那些已經(jīng)與國外并行、甚至領(lǐng)先的領(lǐng)域，政策目標(biāo)應(yīng)該是鼓勵參與國際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)競爭、快速推動技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化和開展下一代前沿探索研究；以不同所有制企業(yè)和事業(yè)單位作為政策支持對象，逐漸采用如反壟斷調(diào)查、支持產(chǎn)學(xué)研合作、建設(shè)研發(fā)平臺和開展技術(shù)產(chǎn)品國際推介等政策手段。
二是注重發(fā)揮市場主體和第三方機構(gòu)的作用。隨著國內(nèi)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的進步，大型民營企業(yè)的作用越來越重要，它們和國有企事業(yè)單位一樣，都有理由成為產(chǎn)業(yè)政策扶持的對象；應(yīng)更加充分地發(fā)揮市場競爭在資源（特別是財政資源）分配中的主體性作用。另外，在產(chǎn)業(yè)政策項目立項審核過程中，應(yīng)大力發(fā)揮相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)專家和獨立的第三方評審單位的作用，減少領(lǐng)導(dǎo)干部的主觀意志影響。
三是重視國際性技術(shù)組織的角色發(fā)揮。中國移動通信技術(shù)的發(fā)展離不開在國際電信聯(lián)盟（ITU）和3GPP中的標(biāo)準(zhǔn)制定參與。我國早在上世紀(jì)80年代就開始推薦和培養(yǎng)一批干部到國際組織任職；他們在擔(dān)任了相關(guān)組織的關(guān)鍵職位后，為中國技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)成為國際主流標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮了越來越重要的角色。未來，應(yīng)繼續(xù)選拔、輸送和培養(yǎng)一大批在各個國際技術(shù)組織中任職的工作人員，從而更有利于中國參與國際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定和產(chǎn)業(yè)發(fā)展競爭。
【本文作者為山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授、齊魯青年學(xué)者】
注釋
[1]周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》，2014年第6期，第1-38頁。
[2][5]雷少華：《超越地緣政治——產(chǎn)業(yè)政策與大國競爭》，《世界經(jīng)濟與政治》，2019年第5期，第131-154+160頁。
[3]封凱棟、姜子瑩：《創(chuàng)新的不確定性與受組織的市場：產(chǎn)業(yè)政策討論應(yīng)有的演化理論基礎(chǔ)》，《學(xué)?！罚?019年第2期，第134-147頁。
[4]朱國勝等：《5G標(biāo)準(zhǔn)必要專利研究》，《科技與創(chuàng)新》，2019年第4期，第102-103+105頁。
[6] 喬繼紅、朱晟：《德國推出<國家工業(yè)戰(zhàn)略2030>》，新華網(wǎng)，2019年2月5日。
責(zé)編：司文君 / 蔡圣楠
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