摘 要:從世界范圍的科技發(fā)展來看，國家動員和組織科技發(fā)展有不同的表現(xiàn)形態(tài)。科技舉國體制對中國的科技發(fā)展和國家安全起到重要的作用。今天，在新的國內外發(fā)展形勢下，健全和發(fā)展新型科技舉國體制有著客觀的現(xiàn)實需要。相比傳統(tǒng)的科技舉國體制，新型舉國體制在領域、目標、合作形式、各主體參與方式以及政府的作用等方面都有新的特點，需要建立新的合作形式和治理機制。
關鍵詞: 新型舉國體制 治理機制 國家戰(zhàn)略科技
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
健全社會主義市場經濟條件下新型舉國體制，打好關鍵核心技術攻堅戰(zhàn)，提高創(chuàng)新鏈整體效能，是新形勢下我國發(fā)展科學技術的戰(zhàn)略方針。為此，要遵循科學技術發(fā)展的規(guī)律，繼承我國科技舉國體制的優(yōu)良傳統(tǒng)，立足于我國社會主義市場經濟建設的現(xiàn)實基礎，面向新時期國家發(fā)展的戰(zhàn)略需求，積極探索，建立新的合作形式和治理機制。
國家發(fā)展科學技術模式的歷史演變
從世界范圍看，在重要戰(zhàn)略領域，國家發(fā)展科學技術的模式由于技術目標和領域不同，在資源配置、組織方式和運行機制上有著不同的特點。如果我們把科技舉國體制寬泛地理解為以實現(xiàn)國家目標為導向，在關鍵科技領域動員和組織國家的優(yōu)勢力量，那么這些模式都可以看作是科技舉國體制的不同表現(xiàn)形式。
國家主導的任務集中模式
20世紀30年代，科學技術進入集體化和組織化發(fā)展階段，以蘇聯(lián)為典型代表。蘇聯(lián)在1930年代提出了計劃科學的思想，加大軍事科研和軍工生產的管理力度；改革科學院、提高科學院地位；加強科學院與軍事科研的聯(lián)系；研制火箭和啟動原子能計劃。第二次世界大戰(zhàn)時期，蘇聯(lián)建立了“動員式”科研管理和運行模式，把國家的科技力量統(tǒng)一組織協(xié)調起來，形成“管理-科研-生產”有機聯(lián)合體的模式，成為蘇聯(lián)數(shù)十年國家發(fā)展和國際競爭的有力支撐。
美國于1942年—1945年實施曼哈頓計劃，把數(shù)千科學家、工程師和技術研究人員帶到一起，秘密從事原子彈的設計和生產。曼哈頓計劃在高峰時期雇用了13萬人，相當于當時美國整個汽車行業(yè)的人數(shù)，花費達到20億美元。曼哈頓計劃是20世紀科學發(fā)展的轉折點，自此科學被視為國家發(fā)展的關鍵因素，國家組織大科學發(fā)展的方式應運而生。
二戰(zhàn)中占主導地位的以特定任務組織科學技術研發(fā)（R&D，research and development）的方式，在戰(zhàn)后長期指導和影響著許多國家的科學技術發(fā)展方式。西方許多國家在國家基礎科學與工程以及一些重要領域（國防、健康、農業(yè)、能源等）建立了科學領導和支持機構，開始大規(guī)模地支持科學技術的發(fā)展，不僅建立大型實驗室和研究機構，而且在軍事領域和空間領域設立投資巨大的科研項目。
冷戰(zhàn)期間，美蘇以各自的方式組織科學技術，為維護國家安全和爭奪戰(zhàn)略制高點展開激烈競爭。在航天領域，蘇聯(lián)1957年發(fā)射第一顆人造衛(wèi)星，1959年第一次實現(xiàn)月球硬著陸，1961年把人送上太空。而后，美國奮起直追，1961年設立阿波羅計劃，于1969年7月成功實現(xiàn)人類登月。阿波羅計劃總共耗資240億美元（相當于2016年時的1070億美元），參與人數(shù)將近40萬，奠定了美國在空間技術上的卓越地位，極大提高了美國整個工業(yè)技術水平。
政府與私營部門研發(fā)關鍵技術的合作模式
20世紀70年代末開始，世界進入經濟競爭時期，出現(xiàn)了新的產業(yè)技術研發(fā)模式。日本成功地組織國家R&D事業(yè)，政府在促進互相競爭的公司之間開展研究合作方面起到了建設性作用，創(chuàng)造了一種政府主導、企業(yè)合作的科學技術發(fā)展模式。典型的案例是1976年設立的超大規(guī)模集成電路計劃（VLSI），這一計劃由通產省和富士通（Fujitsu）、日立（HITACHI）、三菱（Mitsubishi Group）、日本電氣（NEC）和東芝（Toshiba）等5家生產計算機的大型公司聯(lián)合實施，目的是研發(fā)當時最先進的大規(guī)模集成電路技術，占領世界市場。這種模式有兩個特點：一是設立新的合作組織（超大規(guī)模集成電路技術研究協(xié)會），共同開展基礎研究和研發(fā)基礎技術與共性技術；二是共同投資、利益共享，政府和企業(yè)各分擔一部分費用，5家公司有平等使用研究結果的權利，各公司可以利用這些基礎研究知識和共性技術進一步從事應用研究和商業(yè)化開發(fā)。
這一模式實現(xiàn)了政府支持與市場機制的有機結合：政府與企業(yè)聯(lián)合投資研究基礎技術和通用技術，各企業(yè)按照市場導向使用這些技術進一步用于開發(fā)產品，增強各個企業(yè)的創(chuàng)新能力和競爭力。VLSI計劃取得了巨大的成功，其模式不僅被日本后續(xù)其他科學技術發(fā)展計劃延續(xù)使用，也被其他國家仿效，如美國1987年成立由14家半導體公司組成的半導體制造技術戰(zhàn)略聯(lián)盟（SEMATECH），1990年實施的先進技術計劃（ATP計劃）都是仿效日本的模式。正是受日本模式的激勵，弗里曼提出國家創(chuàng)新系統(tǒng)概念——公、私領域里各個機構形成網絡，其活動和相互作用是激發(fā)、引入、修改和擴散新技術。這種政府主導、企業(yè)合作研發(fā)關鍵技術的模式可以在一個更大的創(chuàng)新環(huán)境中取得成果。
政府與私營部門合作建設重大工程項目模式
20世紀90年代初，隨著冷戰(zhàn)的結束，像曼哈頓和阿波羅登月這樣由國家投資、自上而下組織、以特定任務為導向的計劃不再占主導地位，公私雙方合作投資成為國家組織科學技術研究的一種新模式，典型的代表是美國國家信息基礎設施計劃（NII，即信息高速公路計劃）：政府倡議，負責制定規(guī)則、協(xié)調、建立制度、促進競爭、保護知識產權，并部分投資，私人企業(yè)是主要投資者和參與者。據(jù)估計，當時聯(lián)邦政府投入資金達1000億美元，私人企業(yè)達到2萬億—3萬億美元。此后，公私合作（PPP）模式成為世界各主要國家在戰(zhàn)略科技領域研發(fā)關鍵技術的一種模式，如2015年11月，美國航空航天局（NASA）通過兩份招標書，與22個美國企業(yè)建立合作伙伴關系，以實現(xiàn)NASA機器人與載人深空探測目標。
政府部門合作發(fā)展新興技術的協(xié)同模式
從20世紀90年代開始，隨著生命科學技術、納米技術、人工智能和量子科技等一大批新興技術的興起，科學技術發(fā)展的分布協(xié)同模式興起，即圍繞某個目標，由眾多科學家有組織、有分工、有協(xié)作、相對分散地開展研究，如人體基因組計劃和全球變化研究計劃。進入21世紀，國家層面多個政府部門協(xié)同發(fā)展新興技術在美國成為一種主導模式：2000年設立的美國國家納米技術倡議（NNI）是在國家層級的同一目標下，由國家科學技術委員會協(xié)調、多個聯(lián)邦部門和機構按各自的使命分工合作，協(xié)同實施；2018年美國實施的國家量子倡議（NGI）也沿用了這種模式。
中國科技舉國體制的建立和發(fā)展
新中國成立之初，科學技術基礎薄弱，僅有30多個專門研究機構，全國的科學技術人員不超過5萬人。1956年１月14日，周恩來總理代表黨中央在知識分子問題會議上發(fā)出向科學進軍的號召。他在《關于知識分子問題的報告》中指出：“在社會主義時代，比以前任何時代都更加需要充分地提高生產技術，更加需要充分地發(fā)展科學和利用科學知識”。之后，周恩來要求國家計劃委員會會同各有關部門制定《1956-1967年科學技術發(fā)展遠景規(guī)劃》（簡稱“十二年科技規(guī)劃”）。“十二年科技規(guī)劃”的總方針確定為“重點發(fā)展，迎頭趕上”。在這一方針的指導下，明確了“任務帶科學”的原則：“根據(jù)國民經濟發(fā)展的需要和科學發(fā)展的方向，確定國家的重要科學技術任務，把各個科學部門的力量匯合在統(tǒng)一的目標下。在所確定的各項任務中應挑出更重要和更急需的任務作為重點，在這些重點上集中必要的力量，大力開展研究，并帶動其他有關部門的發(fā)展。”
“十二年科技規(guī)劃”取得了巨大的成功，提前5年于1962年基本上實現(xiàn)了預期的目標，我國科學技術水平大幅提升，大大縮小了同世界先進水平的差距，一些重要學科建立起來；解決了國家經濟建設和國防建設中迫切需要解決的一批科技問題，發(fā)展了原子能、電子學、半導體、自動化、計算技術等新興科學技術；科技研究機構迅速建立起來，研究隊伍大大增強；確立了中國現(xiàn)代科技研究體制和管理體制。
“十二年科技規(guī)劃”的實施以及隨后“兩彈一星”研制的成功，為以后中國科學技術的發(fā)展創(chuàng)造了科技舉國體制模式，其特點是以政府為主導，動員全國力量，規(guī)劃科學和技術的重點，按照任務導向的模式動員物質資源和指揮科研力量“攻關”?？萍寂e國體制體現(xiàn)了在一個宏大目標激勵下的團結精神和奮斗精神，顯示出巨大的制度優(yōu)越性。
科技舉國體制的傳統(tǒng)和精神，在我國后來的航天事業(yè)和高鐵研發(fā)中得到進一步的繼承和弘揚。新時代我國的月球背面探測嫦娥四號工程，采取向社會資本開放的新做法，它的成功實施是探索建立新型舉國體制的又一次生動實踐。在抗擊新冠肺炎疫情斗爭中，舉國體制更是在疫情防控的科學研究、醫(yī)療救助、物資保障等多領域中發(fā)揮了重要作用。
新形勢下發(fā)展新型科技舉國體制的現(xiàn)實需求和面臨的挑戰(zhàn)
新形勢下健全和發(fā)展新型舉國體制具有強烈的現(xiàn)實必要
國家安全的需求。新形勢下，傳統(tǒng)的國家安全領域有了新的變化，新的生物安全、信息安全要求以及應對如新冠肺炎疫情這樣的公共衛(wèi)生危機，帶來了新問題和新挑戰(zhàn)，需要在國家層面采取新的措施。
攻克“卡脖子”的關鍵技術。近年來，美國把中國當作戰(zhàn)略競爭對手，在戰(zhàn)略性關鍵技術領域對中國的封鎖和遏制加劇，我國面臨的“卡脖子”技術問題突出顯現(xiàn)，暴露出我們在重要技術領域存在短板和基礎薄弱的問題。許多問題單靠個別企業(yè)或研究機構無法有效或徹底解決，而且往往是短期內不容易解決的問題，需要國家在相應的戰(zhàn)略性技術領域長遠布局，并創(chuàng)建有效的政府與企業(yè)、研究機構聯(lián)合的科技攻關模式，集中攻克“卡脖子”的關鍵技術。
占領新興戰(zhàn)略技術制高點。當前，新一輪科技革命以人工智能、大數(shù)據(jù)分析、物聯(lián)網、神經技術、量子信息技術等新興技術為代表，帶來了科學技術的新突破，打開了廣泛的應用前景，我國已經進入這些新興技術領域發(fā)展的前沿和主流。為進一步抓住新興技術發(fā)展的機遇，占領新興技術的制高點，需要建立適應新技術形式特點的新型舉國體制，協(xié)調發(fā)展國家在重要戰(zhàn)略領域中的力量，促進重大突破的產生。
解決可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)。人類所面臨的綜合性、跨領域的社會問題已經突破了單一學科、單一部門所能解釋和處理的范圍，且有愈演愈烈之勢，如氣候變化、資源匱乏、白色污染等。為解決這些問題，需要政府發(fā)揮更大作用，組織跨領域、跨主體和跨部門的科學技術合作。中國作為負責任的大國，未來需要組織跨領域、跨主體和跨部門的科技力量，在解決這些可持續(xù)發(fā)展重大的挑戰(zhàn)中需要承擔更大的責任和義務。
新型舉國體制要適應社會主義市場經濟建設的現(xiàn)實要求
傳統(tǒng)舉國體制主要集中在技術任務目標明確的領域，任務分工清晰，國家統(tǒng)籌力量強，為了實現(xiàn)目標常常不計成本。今天，經濟全球化不斷加深，在社會主義市場經濟體制下，多樣性的經濟主體不再是在國家計劃的框架下統(tǒng)一運行，市場成為資源配置的決定性因素，科技活動也已形成了產學研各自分工不同、多種不同機制共同運行的體系。新型舉國體制需要適應市場經濟，如政府與企業(yè)聯(lián)合研發(fā)技術，就不單單要考慮開發(fā)關鍵技術本身，還要考慮企業(yè)的收益，要把關鍵技術的收益納入企業(yè)后續(xù)的產品發(fā)展中，幫助企業(yè)建立進一步發(fā)展的創(chuàng)新系統(tǒng)。
發(fā)展新型舉國體制需要深化科技體制改革
我國科技體制改革40多年來，取得了突出的成就，但仍存在一些問題制約著科技創(chuàng)新發(fā)展。例如，政府與市場的邊界劃分不清晰，存在越位、缺位現(xiàn)象；中央政府與地方政府事權劃分不明確，投資重復現(xiàn)象嚴重；同級政府部門管理科學技術的職能劃分不夠清晰，缺乏協(xié)調；科研院所制度改革落后，造成科研機構在相當程度上使命不清，缺乏自主性，科研人員激勵制度不健全。這些問題都不利于新形勢下科技舉國體制的健全和發(fā)展，必須進一步深化科技體制改革。
健全和發(fā)展新型科技舉國體制的合作形式和治理機制
新型科技舉國體制的應用不僅限于傳統(tǒng)國家安全和大科學大工程領域，在產業(yè)技術領域、新興技術領域、能源與環(huán)境等可持續(xù)發(fā)展領域也有著深厚的發(fā)展基礎。在這些領域中，目標、技術特點、參與和受益主體、資源配置、組織形式和合作方式以及政府的作用，都與傳統(tǒng)的舉國體制有著不同的特點，為此，需要在國家層面籌劃，建立一種政府、科學界、產業(yè)界和社會組織及公眾共同參與的治理機制，圍繞重大的目標，促進多方合作。
凝練目標，聚焦重大問題。健全新型科技舉國體制，首先要明確哪些目標必須是靠舉國體制完成的，哪些目標可以不需要。因此，要凝煉有限目標，使相關領域的國家優(yōu)勢力量集中或協(xié)調起來，聚焦重大的科學問題和重大任務。
加強頂層設計，完善協(xié)調機制。規(guī)劃國家戰(zhàn)略科技領域長遠的整體布局，完善國家科技領導機制，加強各科技相關部門之間的協(xié)調機制，指導和協(xié)調各部門的重大科技活動。完善國家科技決策咨詢制度，在發(fā)揮科學家建言獻策的智庫功能的同時，增強科學家參與實際決策的功能。建立相對獨立的國家戰(zhàn)略咨詢委員會，發(fā)揮戰(zhàn)略科學家的戰(zhàn)略咨詢和管理作用。
處理好行政領導與學術領導之間的關系。新型舉國體制要解決的任務，常常涉及大規(guī)模的人力、組織和資源，有力的行政領導是必需的。同時，新型舉國體制要解決的科學技術問題，對象復雜、涉及的學科領域廣泛，需要權威、相對獨立的學術領導作為決策的專業(yè)性支撐。明確行政領導與學術領導的責權利，建立雙方交流溝通機制是必要的。
正確處理好政府與市場的關系。政府應該堅持提供公共知識和公共服務的職責，承擔支持基礎研究、基礎技術和通用技術、重要基礎設施和培養(yǎng)人才的責任。加強政府的宏觀指導職能，重視制定規(guī)則、搭建平臺和營造環(huán)境，采取更多的政策工具激勵企業(yè)創(chuàng)新、增強企業(yè)的自主創(chuàng)新能力。在重要的領域，通過合適的方式，將政府指導與市場機制有機地結合起來，促進“政產學研用”深度合作。
創(chuàng)新合作形式。各個主體和各個層面的合作是舉國體制的關鍵環(huán)節(jié)。健全新興科技舉國體制，需要創(chuàng)新合作形式：第一，根據(jù)不同的目標和不同領域的特點要求采取不同的合作模式；第二，通過激勵和分工等規(guī)則的設立，明確劃分“政產學研用”各主體參與知識生產、分配的義務和權利，合理配置各主體的資源以及風險分擔，降低合作的交易成本；第三，設立新的組織，為各方合作搭建橋梁和平臺。
明確新型科技舉國體制與國家戰(zhàn)略科技力量和國家創(chuàng)新體系的關系。新型科技舉國體制、國家戰(zhàn)略科技力量和國家創(chuàng)新體系，是我國科技創(chuàng)新體系的三個不同層面：國家創(chuàng)新體系是國家整個創(chuàng)新活動的基礎，國家戰(zhàn)略科技力量是重要領域的骨干，新型科技舉國體制則是解決全局性問題的制度安排，建立在戰(zhàn)略科技力量和國家創(chuàng)新系統(tǒng)有效運行基礎之上。
要弘揚科學精神，建設創(chuàng)新文化。求真務實的科學精神是新型科技舉國體制得以成功的精神保證。在構建和完善新型科技舉國體制時，必須弘揚科學精神，營造出良好的創(chuàng)新文化氛圍。
【本文作者為中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院研究員】
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責編：董惠敏 / 賀勝蘭
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