【摘要】國際組織是多邊主義的制度化表現形式?？沙掷m(xù)和平和可持續(xù)發(fā)展是聯合國推動、眾多國際組織積極參與的全球議程。在實現可持續(xù)和平和可持續(xù)發(fā)展目標方面，多邊主義和國際組織具有重要的意義和價值。作為國際規(guī)則的制定者、公共產品的提供者和全球議程的推動者，國際組織是開展國際合作和全球治理的主要平臺和力量。為了更好地推動可持續(xù)的和平和發(fā)展，21世紀的國際社會需要建設具有網絡化和包容性、強大和有效的新型多邊主義。為此，既要繼續(xù)發(fā)揮聯合國的核心作用，也要加強國際組織間的合作。
【關鍵詞】多邊主義 國際組織 可持續(xù)和平 可持續(xù)發(fā)展
【中圖分類號】D820 【文獻標識碼】A
第75屆聯合國大會于2020年9月15日正式開幕。紀念聯合國成立75周年的主題是“我們想要的未來，我們需要的聯合國：重申我們對多邊主義的集體承諾”。正如聯合國秘書長古特雷斯在開幕式中所指出的，“多邊主義的性質正在發(fā)生變化，我經常指出，21世紀需要更網絡化和更具包容性的多邊主義。”以聯合國為核心的國際組織是多邊主義的產物和體現。冷戰(zhàn)結束后，特別是進入新世紀以來，恐怖主義、金融危機、氣候變化等全球性問題成為國際社會面臨的主要威脅。新冠肺炎疫情更成為聯合國自成立以來面臨的最大挑戰(zhàn)。如何捍衛(wèi)和加強多邊主義，更有效地開展全球治理，以應對這些全球性威脅，解決全球性問題，并致力于實現可持續(xù)和平與可持續(xù)發(fā)展，成為國際組織的重要使命。
多邊主義是實現可持續(xù)和平與可持續(xù)發(fā)展的關鍵
多邊主義是國際關系發(fā)展的產物，也是人類文明進步的體現。多邊主義可以理解為各方進行協商、協調和協作的一種原則、制度和路徑。19世紀，以各種多邊會議和國際行政組織為代表的歐洲協調是多邊主義發(fā)展的第一次高潮。二戰(zhàn)后，多邊主義在全球和地區(qū)層面都取得重要發(fā)展，特別是聯合國成為多邊主義的集大成者。無論是在維護國際和平與安全，還是在推動世界發(fā)展，以及在促進和保護人權方面，多邊主義都發(fā)揮了巨大的作用，顯示其重要的意義和價值。2015年聯合國成立70周年之際，聯合國的和平和發(fā)展工作有一個很大的轉型，即強調“可持續(xù)”?？沙掷m(xù)和平要求在維和建和的基礎上重視預防沖突和保持和平，為此聯合國系統(tǒng)和平安全架構進行了重大改革。可持續(xù)發(fā)展要求經濟、社會和環(huán)境的協調，并通過2030年可持續(xù)發(fā)展議程進行推進，聯合國發(fā)展系統(tǒng)也進行了多方面改革，并重新定位。
實現可持續(xù)和平離不開多邊主義。首先，實現可持續(xù)和平需要多方的共同參與。根據《聯合國憲章》的規(guī)定，安理會履行維持國際和平與安全的主要責任。但對世界和平的挑戰(zhàn)的性質和特點發(fā)生了巨大變化，2016年4月，聯大和安理會分別通過可持續(xù)和平決議，要求聯合國系統(tǒng)內外的相關政治、安全、發(fā)展行為體，包括聯合國、各國政府、國際和區(qū)域組織、國際金融機構、民間組織、婦女團體和私營部門等主要利益攸關方在戰(zhàn)略和具體操作上密切合作。其次，實現可持續(xù)和平需要采取多種方法。如政治上，開展包容性的對話和調解，推動民族和平與團結，以防止沖突和解決沖突根源問題；經濟上，推動可持續(xù)的經濟增長，增加投資，促進就業(yè)，消除貧困；法律上，加強國際和國家兩級的法治建設，推動司法救助和過渡期司法；社會上，建立可問責的機構，促進性別平等，推動尊重和保護人權和基本自由等。最后，實現可持續(xù)和平需要多樣的路徑。從預防沖突、維持和平，到建設和平、保持和平的整個可持續(xù)和平過程，需要主要利益攸關方開展戰(zhàn)略協調、形成伙伴關系、積極籌集資金。
實現可持續(xù)發(fā)展同樣離不開多邊主義。2015年9月，第70屆聯大舉行可持續(xù)發(fā)展首腦會議，通過了新的聯合國可持續(xù)發(fā)展議程。可持續(xù)發(fā)展的理念、目標和手段都體現了多邊主義的精神和價值。其一，可持續(xù)發(fā)展的理念是復合型的。新議程的核心理念是強調發(fā)展與和平、人權的關聯性。同時，新議程強調經濟、社會和環(huán)境的三位一體。其二，可持續(xù)發(fā)展的目標是綜合性的。從1960年到2000年，聯合國實施了四個“發(fā)展十年”戰(zhàn)略，其目標是相對單一的經濟增長。2000年聯合國制定千年發(fā)展目標，首次提出一套可量化和有時限性的目標體系。新議程是對千年發(fā)展目標的繼承和升級，把經濟、社會和環(huán)境的協調與可持續(xù)發(fā)展作為一個整體目標，并把發(fā)達國家納入目標體系。其三，可持續(xù)發(fā)展的手段是多樣性的。每一個可持續(xù)發(fā)展目標下都有關于執(zhí)行手段的具體目標。而在第17項目標“加強執(zhí)行手段，重振可持續(xù)發(fā)展全球伙伴關系”中提出籌資、技術、能力建設、貿易等手段，這是實現議程的關鍵。
國際組織是開展國際合作和全球治理的主要平臺和力量
國際組織是多邊合作的產物和體現。正是國際組織的出現，使國際合作的廣度和深度有了極大的提升，并且使國際合作更加專業(yè)化和機制化。19世紀以萬國郵政聯盟為代表的國際行政組織致力于歐洲各國在多邊公共事務上開展專門性的和技術性的國際合作。這一方面為國際組織向全球性和政治性的進一步發(fā)展奠定了組織基礎，另一方面也開啟了多邊化和組織化的國際合作新階段。一戰(zhàn)后成立的國際聯盟和二戰(zhàn)時成立的聯合國是以和平安全為主要職能的全球性、普遍性和政治性國際組織，它們的成立標志著從國際行政和技術合作到國際政治和安全合作、從地區(qū)性合作到全球性合作的重大轉型和升級，是國際組織在20世紀發(fā)展的最高水平。二戰(zhàn)后，各個大陸又成立了大量跨地區(qū)、區(qū)域性和次區(qū)域的國際組織。多邊主義是上述國際組織產生和發(fā)展的政治基礎，即通過多邊協商、協調和協作處理國際事務成為國際組織成員國的政治共識。無論是政治性的還是專門性的，全球性的還是地區(qū)性的，國際組織已成為主權國家開展國際合作、解決全球性問題的主要平臺和機制。從200多年的發(fā)展歷史，特別是二戰(zhàn)后70多年的發(fā)展過程中可以看出，國際組織已成為國際和平與安全的維護者和促進者、國際經濟社會發(fā)展的引領者和推動者、國際法律的制定者和監(jiān)督者、國際社會的管理者和協調者。而隨著全球問題越來越突出，國際組織通過制定國際規(guī)則、提供公共產品、倡導全球議程，成為全球治理的主要力量。
國際組織是國際規(guī)則的制定者。國際規(guī)則是國際秩序和全球治理的基礎，而制訂國際規(guī)則是國際組織的基本職能。事實上，歷史最悠久的國際組織國際電信聯盟（其前身是國際電報聯盟）就是19世紀中葉歐洲國家為制定國際電信領域的統(tǒng)一規(guī)則而成立的。現行的國際規(guī)則體系主要是二戰(zhàn)后由聯合國系統(tǒng)、國際貨幣基金組織、世界銀行、世界貿易組織等全球性國際組織制定和實施的。二戰(zhàn)后還出現大量地區(qū)性的國際組織（如歐盟、非盟、東盟等），為本地區(qū)的經濟技術、政治安全、社會文化領域的合作和交流制定國際規(guī)則。二戰(zhàn)后以規(guī)則為基礎的國際秩序和全球治理體系為促進世界和平發(fā)展和解決人類面臨的共同問題發(fā)揮了極其重要的作用。當然，國際規(guī)則也是不斷豐富、發(fā)展和完善的。一方面，隨著新興經濟體和廣大發(fā)展中國家的成長，他們要求在國際組織和制定國際規(guī)則中有更多的代表性、話語權和影響力，改變長期以來西方國家占主導地位的局面；另一方面，由于恐怖主義、金融危機、氣候變化、新冠肺炎疫情等全球性挑戰(zhàn)和非傳統(tǒng)安全威脅的凸現，需要有新的國際規(guī)則和國際機制以更有效地應對。因此，全球治理體系需要變革，國際組織也需要革新，從而更好地為會員國服務，更有效地解決全球性問題。
國際組織是公共產品的提供者。國際組織制定規(guī)則、實施項目、開展活動等，實際上是在為國際社會提供公共產品。以聯合國維和行動為例，1948年，聯合國開始創(chuàng)新性地實施維和行動，至今已累計開展71項，目前仍有14項維和行動部署在非洲、亞洲、歐洲和拉丁美洲。維和行動的職能從最初的監(jiān)督?；?，到冷戰(zhàn)后拓展到安全保衛(wèi)、選舉援助、保護平民、人道援助、維護秩序、經濟重建等領域。近年來，維和行動改革出現新的特點和趨勢。一是從行動到治理，即從長遠和戰(zhàn)略的視角來設計和實施維和行動，通過安全、發(fā)展、人權的綜合治理來消除沖突的根源，把預防沖突、維持和平、建設和平、保持和平作為一個整體的過程來考慮；二是從政府到人民或從國家到地方，即更加尊重人權、保護平民、發(fā)揮民間社會的作用、建設包容性社會；三是從應對沖突到預防沖突，即充分利用各種政治手段，包括對話、談判、斡旋、調停等，以達成沖突的政治解決。從這個意義上講，維和行動不僅僅是管理沖突的一項行動，更是聯合國主導的全球安全治理的核心內容；維和行動也不僅僅是在沖突地區(qū)采取的一項行動，而是為沖突地區(qū)和國際社會提供一種公共安全產品。
國際組織是全球議程的倡導者。全球議程通常是為了解決國際社會最緊迫的問題，往往引領世界發(fā)展的方向。國際組織因其權威性和專業(yè)性的特點，在倡導全球議程方面具有天然的優(yōu)勢。倡導全球議程已成為國際組織的一項基本職能。在發(fā)展領域，聯合國自1960年起先后倡導三個全球發(fā)展議程，即四個“發(fā)展十年”戰(zhàn)略（1960-2000年）、千年發(fā)展目標（2000年）和2030年可持續(xù)發(fā)展目標（2015年）。其中，消除極端貧困是進入新世紀以來全球發(fā)展議程的首要目標。在氣候變化領域，聯合國主導會員國達成《聯合國氣候變化框架公約》（1992年）、《京都議定書》（1997年）和《巴黎協定》（2015年）三個國際法律文件，推動了全球氣候變化議程。2020年，新冠肺炎疫情的全球蔓延成為人類面臨的最大挑戰(zhàn)。國際社會期待包括世界衛(wèi)生組織在內的國際組織積極推動全球衛(wèi)生健康議程，在疫情應對和疫苗研發(fā)方面盡快取得成效。以全球議程推動國際合作和解決全球問題，是衡量一個國際組織權威性和專業(yè)性的基本標準。這一方面取決于會員國是否提供充分的配合和支持，另一方面也取決于國際組織從官員到職員的戰(zhàn)略視野、領導能力、專業(yè)水平和職業(yè)素養(yǎng)。
建設具有網絡化和包容性、強大和有效的新型多邊主義
多邊主義是國際社會的普遍共識，但在“逆全球化”和新冠肺炎疫情的沖擊下，以聯合國為核心和代表的多邊機制受到前所未有的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的多邊主義聚焦于國家之間的合作。面對具有非傳統(tǒng)和跨國性等特點的全球性問題，在堅持和捍衛(wèi)多邊主義的同時也需要有所革新。
一方面，建設網絡化和包容性的多邊主義。“21世紀需要更網絡化和更具包容性的多邊主義”。所謂“網絡化的多邊主義”，就是使各行業(yè)、各地域的全球機構，從開發(fā)銀行到區(qū)域組織和貿易聯盟，都彼此相連。所謂“包容性的多邊主義”，就是利用民間社會、地區(qū)和城市、企業(yè)、基金會以及學術和科學機構的能力不斷擴大參與圈。網絡化和包容性是推動多邊主義適應21世紀國際社會的新特點和人類面臨新挑戰(zhàn)的新理念和新路徑。為此，要在繼續(xù)發(fā)揮大國特殊作用的同時，構建多元行為體共同參與、平等協商、合作共贏的全球治理架構；要在維護現有國際規(guī)則體系在國際秩序中基礎性地位的同時，使國際規(guī)則更能體現公平合理和包容普惠；要在提高國際組織權威性和專業(yè)性的同時，加強國際組織在應對全球性問題時的協同作用。
另一方面，建設強大和有效的多邊主義。75年來，聯合國的目標和重點從安全擴展到發(fā)展又延伸到人權。但國際社會面對的恐怖主義、氣候變化、公共衛(wèi)生等全球性挑戰(zhàn)是聯合國成立時所沒有或不突出的問題。盡管聯合國等國際組織在不斷進行改革和改組，但尚未形成有效應對全球性挑戰(zhàn)的系統(tǒng)性方案和制度性路徑?；蛘哒f，國際組織主要是圍繞國家性、國際性和傳統(tǒng)性問題開展工作，而缺乏就非國家性、全球性和非傳統(tǒng)性的挑戰(zhàn)制定切實可行的方案。因此，強大和有效的多邊主義首先要找到能積極應對全球性挑戰(zhàn)的方案。在傳統(tǒng)多邊主義看來，國際組織特別是政府間國際組織，其首要目標是為成員國服務。國際組織框架下的合作和工作議程是“國際”的，以解決“國家間”的問題為首要目標。然而，在全球化的推動下，跨國問題越來越具有全球性，因而更需要全球合作。同時，國際組織也不僅是成員國開展多邊合作的平臺，更應成為引領成員國進行多邊合作的主導性力量。也就是說，國際組織要從國際合作的工具轉變?yōu)橹黧w。此外，國家的安全和發(fā)展利益一直是多邊合作的基本出發(fā)點。但從人類發(fā)展進程來看，國家畢竟是一個工具和手段，而非終極目標。未來的多邊合作，無論是國際的、地區(qū)的，還是全球的，需要更加重視人的安全、尊嚴、平等和自由等價值性目標。全球性問題的解決也需要利益和價值之間的平衡。國際組織在推動普遍性價值、構建全球規(guī)范和倫理方面有獨特的優(yōu)勢。
踐行新型多邊主義，改進國際組織機制，推動可持續(xù)的和平與發(fā)展
一是要發(fā)揮聯合國的核心作用。作為最具有普遍性、代表性和權威性的政府間國際組織，聯合國在引領會員國推進全球議程、促進人類基本價值方面具有獨特的地位和作用。聯合國是一個系統(tǒng)，包括主要機構、附屬機構、專門機構、基金方案、研究訓練、其他實體和相關組織。聯合國履行維護國際和平與安全、促進可持續(xù)發(fā)展、保護人權、提供人道主義援助、維護國際法等行動使命，在全球各地執(zhí)行任務。除了193個會員國，各種跨國家、非國家和次國家的行為體也越來越多地參與到聯合國的工作中。可見，聯合國本身體現了多邊主義的網絡化和包容性。然而，當前聯合國的規(guī)模和使命已大大超出創(chuàng)立者們的設想。從恐怖主義和金融危機，到氣候變化和新冠肺炎疫情，聯合國面臨的挑戰(zhàn)是系統(tǒng)性和根本性的。聯合國的傳統(tǒng)機制和議程已不足以應對這些跨國性和非傳統(tǒng)的新型挑戰(zhàn)。我們這個時代和世界需要一個升級版的聯合國，以維護和加強聯合國在國際體系和國際秩序中的核心地位。一方面，聯合國的使命要從避免世界性戰(zhàn)爭轉變?yōu)閼獙θ蛐蕴魬?zhàn)。為此，會員國要從“權力邏輯”，即大國擁有更大的權力和責任，和平與戰(zhàn)爭主要取決于大國，轉變?yōu)?ldquo;能力邏輯”，即那些在解決全球性問題方面更有能力和貢獻的（國家和非國家）行為體擁有更多的話語權和決策權；另一方面，聯合國的工作要從協調主權國家提升為服務世界人民。為此，聯合國要從促進會員國的國家利益和國際社會的共同利益上升為促進各國人民的價值和人類的共同價值，從國際合作的平臺和機制轉型為全球治理的平臺和機制。
二是要加強國際組織間合作。當前，在貿易金融、環(huán)境保護、難民危機、公共衛(wèi)生和地區(qū)沖突等問題上，國際組織間的合作越來越密切。在國際機制交疊不斷增多、各種全球問題愈加復雜的情況下，國際組織間合作正成為多邊合作的新范式。與傳統(tǒng)的以國家為核心的國際合作范式相比，國際組織間合作具有提高國際組織的權威、整合有限資源、順應全球治理發(fā)展規(guī)律等方面的重要意義。未來的世界將是一個網絡化的世界，主權國家雖然仍具有重要地位，但國際機制密度的增大將推動網絡政治的形成，國際組織間合作將成為網絡政治中的重要組成部分。隨著聯合國框架下人權、發(fā)展與和平的關聯性越來越強，聯合國系統(tǒng)內的國際組織之間開展了多層次、多形式和多領域的合作。特別是在和平行動方面，部門間、機構間、組織間的結構性合作和預防沖突、維持和平、建設和平的過程性合作構成國際組織間合作的主要內容。國際組織間合作作為國際合作的新范式，在應對全球性問題和開展全球治理方面具有獨特的優(yōu)勢和巨大的潛力。但是，主權國家作為國際關系的基本行為體，國家間合作仍是國際合作的主導范式。而且，國際組織間合作的成效還有賴于主權國家的支持。盡管如此，國際組織間合作的意義和重要性值得重視，并且有待加強，從而為多邊主義注入新的活力和動力。
（作者為復旦大學國際問題研究院教授）
【注：本文系國家社會科學基金重點項目“中國特色國際組織外交的理論與實踐創(chuàng)新研究”（項目編號：20AZD099）階段性研究成果】
責編/謝帥 美編/李祥峰
聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。
