摘 要:信息技術(shù)賦能基層治理是推進(jìn)基層治理創(chuàng)新的重要實(shí)踐，不僅提高了公共服務(wù)供給能力，還推動(dòng)居民自治，滿足了群眾多方面的生活需求。然而現(xiàn)階段的基層治理信息化仍存在信息技術(shù)與治理機(jī)制相對(duì)分離、信息功能與治理效能不相匹配、信息服務(wù)與治理需求存在斷層等短板。對(duì)此，需要從建立社區(qū)治理數(shù)據(jù)庫與多主體間信息網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，構(gòu)建協(xié)同治理體系等方面入手，突破基層治理信息化建設(shè)“堵點(diǎn)”。
關(guān)鍵詞:基層治理 信息化 數(shù)據(jù)
【中圖分類號(hào)】G20 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
新時(shí)代我國基層治理呈現(xiàn)出治理體系平衡、治理重心下移、治理內(nèi)容精細(xì)、治理主體多元等趨勢(shì)，新一代信息技術(shù)的發(fā)展又為推動(dòng)基層治理快速轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了機(jī)遇。信息技術(shù)嵌入基層治理成為推進(jìn)基層治理創(chuàng)新的重要實(shí)踐，豐富了基層治理的內(nèi)涵、手段和方式，為基層全面感知并滿足群眾需求、掌握社會(huì)動(dòng)態(tài)、整合社會(huì)資源提供了極大便利，為有效處理復(fù)雜治理問題提供了有力手段。
信息技術(shù)在基層治理中的應(yīng)用和效果
伴隨著國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，我國基層治理信息化已經(jīng)具備了一定的發(fā)展基礎(chǔ)。新時(shí)代基層治理信息化正逐步從“面向業(yè)務(wù)”向“面向治理”轉(zhuǎn)變，向多方位、多層次、多領(lǐng)域延伸，從滿足群眾的基本需求向不斷提升群眾的安全感和滿意度進(jìn)階。在當(dāng)前基層治理信息化創(chuàng)新過程中，各級(jí)地方政府以“互聯(lián)網(wǎng)+”為基礎(chǔ)，通過信息化建設(shè)、數(shù)據(jù)化治理和智能化服務(wù)等，為基層治理賦能增效。
第一，數(shù)據(jù)多跑路，助服務(wù)更便民。基層治理信息化最顯著的特征是通過數(shù)據(jù)的快速流轉(zhuǎn)和共享，實(shí)現(xiàn)信息的快速集成、驗(yàn)證、辦理和反饋，提高公共服務(wù)供給能力。針對(duì)以往群眾面對(duì)的“進(jìn)門難”“辦事難”“重復(fù)提交材料”“時(shí)效差”等弊病，傳統(tǒng)的公共管理和服務(wù)方式已不能有效滿足群眾需求。技術(shù)的升級(jí)則為基層治理效能的提升拓展了新的發(fā)展空間。它將數(shù)字化技術(shù)嵌入基層治理，整合公共服務(wù)信息資源，打造數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的一體化、集約化、網(wǎng)絡(luò)化綜合型數(shù)據(jù)平臺(tái)。此類基層治理信息化創(chuàng)新通過信息技術(shù)助力，達(dá)到了減環(huán)節(jié)、減證明、減時(shí)間、減跑動(dòng)次數(shù)的效果，推動(dòng)了社區(qū)公共服務(wù)由“定時(shí)服務(wù)”向“實(shí)時(shí)服務(wù)”轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)了服務(wù)的時(shí)效性和針對(duì)性，提升了社區(qū)為民辦事效率和群眾辦事體驗(yàn)度。
第二，線上線下聯(lián)動(dòng)，促參與更靈活。基層治理踐行群眾路線、推動(dòng)居民自治，離不開網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的支撐。長期以來，密集型的社區(qū)居住環(huán)境和快節(jié)奏的工作生活節(jié)奏加劇了居民參與社區(qū)治理的時(shí)空局限性?；鶎又卫硇畔⒒删€下拓展至線上，使得居民參與社區(qū)治理的形式、時(shí)間更加靈活，從而突破了傳統(tǒng)思維和時(shí)間空間的局限性。特別是在居民自治活動(dòng)中，地方以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)，探索線上社區(qū)網(wǎng)絡(luò)議事等新形式，讓居民可以隨時(shí)隨地參與社區(qū)事務(wù)。參與群體也不僅局限在有時(shí)間的老年群體中，工作忙碌的中青年群體也有更多參與的機(jī)會(huì)和空間。同時(shí)，依托網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的搭建和網(wǎng)絡(luò)資源的連接，可以實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域社會(huì)治理資源的有效整合和聯(lián)動(dòng)，為居民參與志愿活動(dòng)、社區(qū)文化生活等提供極大便利。如湖北省咸寧市的“遠(yuǎn)程投票”就主要是針對(duì)外出務(wù)工人員民主選舉權(quán)利無法得到有效保障而進(jìn)行的創(chuàng)新探索，依據(jù)選舉的法定規(guī)范，探索信息技術(shù)融入村民自治的新路徑。
第三，系統(tǒng)“智”理，讓生活更貼心?；鶎又卫硇畔⒒⒅刂黧w、內(nèi)容等多方面的聯(lián)結(jié)。當(dāng)下廣大群眾對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老、物業(yè)、安全等生活方面的需求進(jìn)一步凸顯，對(duì)服務(wù)質(zhì)量的要求也明顯提升。物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等前沿信息技術(shù)的應(yīng)用為群眾生活的智慧化提供了更多發(fā)展空間和可能性。一方面借助大數(shù)據(jù)技術(shù)可以建立實(shí)時(shí)更新的信息資源庫，最大程度地發(fā)揮各類信息、數(shù)據(jù)的社會(huì)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值，從而實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提高資源利用效率。另一方面智能手機(jī)和高速網(wǎng)絡(luò)的普及，帶來了各類交互方式的創(chuàng)新和效率提升，可以讓群眾需求更容易表達(dá)和傳遞，從而有助于通過數(shù)據(jù)分析轉(zhuǎn)化為更貼心的服務(wù)輸出。這不僅促使基層治理更有“智慧”，而且也提升了基層治理科學(xué)化、精準(zhǔn)化水平，讓群眾生活更加和諧、便捷和幸福。
基層治理信息化的短板與思考
基層治理信息化是近年來基層治理創(chuàng)新的方向。但現(xiàn)階段的基層治理信息化與基層實(shí)際需求還存在一定差距，主要體現(xiàn)為治理需求與供給的結(jié)構(gòu)性矛盾，以及實(shí)際操作中暴露出的體制機(jī)制不夠完善、行政僵化等治理短板與潛在風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)此需要進(jìn)一步反思。
一是信息技術(shù)與治理機(jī)制相對(duì)分離?；鶎又卫硇畔⒒纫屑夹g(shù)，更要有治理。但現(xiàn)階段信息化建設(shè)依然存在重技術(shù)、輕治理的傾向，基層治理缺乏與信息技術(shù)支撐相配套的體制機(jī)制，治理方式與治理機(jī)制相對(duì)分離，真正意義上的信息化治理尚未形成。同時(shí)，信息技術(shù)與治理機(jī)制的分離，容易導(dǎo)致技術(shù)應(yīng)用的抗壓能力、應(yīng)變能力減弱，并將“信息化治理”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;信息化管理”。
二是信息功能與治理效能不相匹配?；鶎尤狈π畔?shù)據(jù)使用權(quán)限，無法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)分析，也缺乏統(tǒng)一的管理平臺(tái)，信息化治理在基層治理中的效能偏低。此外，信息化治理仍處于試點(diǎn)探索中，尚未實(shí)現(xiàn)由點(diǎn)到面的普及。北京、上海等一線城市將信息技術(shù)應(yīng)用于基層治理的情況較為普遍，并逐漸向基層治理信息化2.0邁進(jìn)，但絕大部分城市特別是農(nóng)村地區(qū)的基層治理仍以線下溝通為主，信息化治理的區(qū)域發(fā)展不平衡較為明顯。
三是信息服務(wù)與治理需求存在斷層。當(dāng)前的基層治理信息化難以有效滿足居民多樣化需求，治理需求與服務(wù)供給尚未有效契合。在服務(wù)內(nèi)容上，現(xiàn)階段基層治理信息化主要側(cè)重于各級(jí)自上而下開展的政務(wù)服務(wù)，公共服務(wù)、便民服務(wù)、協(xié)商議事等內(nèi)容較少涉及。在服務(wù)方式上，居民在信息技術(shù)應(yīng)用中處于弱勢(shì)地位，政府與居民獲取信息的渠道不對(duì)稱。在服務(wù)主體上，主要提供者是各級(jí)政府，尚未將社會(huì)組織、志愿者、轄區(qū)單位等治理主體納入服務(wù)供給范圍，主體較為單一。
四是過度信息化容易導(dǎo)致行政僵化。近年來，國家日益重視基層政權(quán)的規(guī)范化建設(shè)，通過多重指標(biāo)量化考核基層工作成效，實(shí)行基層工作留痕化管理。在縱向到底的行政體制下，上級(jí)借助信息技術(shù)手段加速工作任務(wù)逐層分解，進(jìn)一步擠壓了基層自治空間，容易造成過度治理或治理真空。在壓力型體制下，“辦事留痕”、量化考核等要求將治理壓力轉(zhuǎn)移到基層，導(dǎo)致基層工作重心由公共服務(wù)向行政任務(wù)轉(zhuǎn)移，反而大大增加了基層治理成本。
五是虛擬空間拓展阻滯社會(huì)治理共同體發(fā)展。基層社會(huì)治理的目標(biāo)是建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。在信息化背景下，基層治理能夠通過新技術(shù)手段將治理場(chǎng)域由現(xiàn)實(shí)空間擴(kuò)展到虛擬空間，從而縮短基層治理耗時(shí)，提升多元主體的參與熱情。然而，信息化治理模式尚未對(duì)多元主體之間聯(lián)系互動(dòng)的方式作出具體規(guī)定，居民與居民、居民與社會(huì)組織、居民與基層干部究竟如何進(jìn)行線上互動(dòng)尚不清晰。在這一背景下，過度的虛擬交際逐漸取代現(xiàn)實(shí)交往，可能會(huì)加劇治理主體間的陌生感與距離感，從而沖擊社會(huì)治理共同體的形成和發(fā)展。
突破基層治理信息化建設(shè)“堵點(diǎn)”
現(xiàn)代信息技術(shù)嵌入基層治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)長期任務(wù)，必須樹立“一盤棋”思想。在基層治理信息化建設(shè)過程中，要特別注意處理好理論邏輯與技術(shù)邏輯、制度邏輯與實(shí)踐邏輯之間的關(guān)系?；鶎又卫硇畔⒒到y(tǒng)的設(shè)計(jì)和開發(fā)要有一定的治理理論作支撐；同時(shí)，還要通過技術(shù)革新來促進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新和流程再造。
一是強(qiáng)化數(shù)據(jù)歸集分析，建立社區(qū)治理數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)作為新的“石油”，其潛藏的巨大價(jià)值已經(jīng)得到充分體現(xiàn)，數(shù)據(jù)積累和系統(tǒng)分析已經(jīng)在各個(gè)領(lǐng)域得到了廣泛而普遍的應(yīng)用。強(qiáng)化數(shù)據(jù)歸集分析，是提高基層治理信息化水平的基礎(chǔ)性工作。要推進(jìn)基層治理數(shù)據(jù)庫建設(shè)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)反哺基層，地方應(yīng)以大數(shù)據(jù)中心為樞紐，加速推進(jìn)各類數(shù)據(jù)的歸集和梳理，建立社區(qū)治理數(shù)據(jù)庫，逐步把“要數(shù)據(jù)”的對(duì)象從“社區(qū)干部”變成“社區(qū)數(shù)據(jù)庫”。通過規(guī)范流程、自動(dòng)匹配、智能提醒等方式，建立高效協(xié)同的政府多級(jí)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各類報(bào)表的自動(dòng)生成和自動(dòng)推送。在開展社區(qū)信息采集時(shí)，應(yīng)以基層電子臺(tái)賬“多表合一”為原則，明確“一數(shù)一源”，避免數(shù)據(jù)重復(fù)填報(bào)和多頭錄入。同時(shí)，社區(qū)應(yīng)有針對(duì)性地開展數(shù)據(jù)清理與歸類，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量。
二是推進(jìn)信息共享應(yīng)用，建立多主體間信息網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。借助信息技術(shù)手段創(chuàng)新基層治理，必然要求打破多方治理主體之間的“信息煙囪”與“信息壁壘”，建構(gòu)政府各部門、基層政府與其他治理主體之間的信息共享系統(tǒng)。首先，要制定政府信息共享管理辦法，明確各級(jí)政府及其職能部門信息共享的范圍和使用方式，厘清縱向和橫向上各部門信息共享的權(quán)利、義務(wù)和規(guī)范。同時(shí)注意區(qū)別各類信息的保密級(jí)別，為部門工作和居民隱私提供安全保護(hù)機(jī)制。其次，要將社會(huì)和市場(chǎng)力量納入信息共享系統(tǒng)，建立不同主體之間的信息網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，使不涉密的基礎(chǔ)信息能夠在政府與社會(huì)力量之間進(jìn)行共享，更好地為居民提供服務(wù)。
三是構(gòu)建協(xié)同治理體系，實(shí)現(xiàn)基層治理信息化平臺(tái)持續(xù)運(yùn)行。一方面，政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃，提出平臺(tái)建設(shè)的體系框架、功能板塊以及運(yùn)行維護(hù)等方面的要求，形成“上級(jí)政府統(tǒng)籌規(guī)劃—鎮(zhèn)街協(xié)調(diào)管理—社區(qū)前置處理—終端服務(wù)供給和信息采集”的工作閉環(huán)。另一方面，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的積極性，采取政府搭臺(tái)、企業(yè)運(yùn)作的方式建設(shè)基層治理信息化平臺(tái)，在建設(shè)過程中鼓勵(lì)企業(yè)合理利用資源，從市場(chǎng)上尋找更多可以長期運(yùn)營、產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的盈利點(diǎn)，逐漸讓基層治理信息化平臺(tái)具有自我造血功能，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)行。
四是激發(fā)居民參與活力，構(gòu)建基層治理績效評(píng)估的完整閉環(huán)?；鶎又卫硇畔⒒冀K堅(jiān)持“以人民為中心”的建設(shè)理念，其平臺(tái)功能設(shè)計(jì)要強(qiáng)調(diào)“內(nèi)容為王、服務(wù)至上”。規(guī)劃設(shè)計(jì)者要具備“用戶思維”，將產(chǎn)品的功能和內(nèi)容與居民的生活需求聯(lián)結(jié)起來，不斷完善平臺(tái)功能，健全配套機(jī)制，不僅要收集居民的需求信息，更需要收集他們的參與、行動(dòng)和貢獻(xiàn)信息，形成居民參與數(shù)據(jù)庫。此外，建立居民的線上反饋與評(píng)價(jià)機(jī)制。長期以來，居民對(duì)于公共服務(wù)的評(píng)價(jià)都是個(gè)難題，而信息化建設(shè)依托線上系統(tǒng)為居民反饋服務(wù)質(zhì)量創(chuàng)造了條件，在一定程度上也能促使基層工作者不斷提高服務(wù)水平，形成了基層治理績效評(píng)估的完整閉環(huán)。
五是提升信息化的應(yīng)用能力，建設(shè)專業(yè)化社區(qū)工作者隊(duì)伍?；鶎又卫硇畔⒒脚_(tái)的推廣和使用需要考慮基層工作者和居民的受教育程度和學(xué)習(xí)能力。首先，加大信息化人才的引進(jìn)。各地應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)基層治理現(xiàn)代化對(duì)于信息化人才的需求，加大力度引進(jìn)具有相關(guān)專業(yè)學(xué)歷背景的人才，建設(shè)多層次的專業(yè)化、職業(yè)化社區(qū)工作者隊(duì)伍。其次，加強(qiáng)信息化能力的培訓(xùn)，定期組織社區(qū)工作者開展培訓(xùn)，豐富他們的信息技術(shù)知識(shí)，增強(qiáng)他們操作信息化平臺(tái)的能力。最后，吸引熟悉網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的人才成為社區(qū)志愿者，鼓勵(lì)他們運(yùn)營管理社區(qū)信息化平臺(tái)，并對(duì)社區(qū)工作者和居民進(jìn)行平臺(tái)使用技能培訓(xùn)。
【本文作者為華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院教授，湖北大學(xué)高等人文研究院院長；華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院博士研究生李夢(mèng)蘭對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】
責(zé)編：臧雪文 / 司文君
聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)國家治理周刊微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。