摘 要:現(xiàn)階段很多地方正在大力建設(shè)的社會矛盾糾紛調(diào)處化解中心雖然對于及時(shí)受理和快速解決群眾的矛盾糾紛起到了重要作用，但大部分還未能做到從源頭上抑制矛盾糾紛的產(chǎn)生，實(shí)現(xiàn)“治病于未病”。對此，一方面，應(yīng)從創(chuàng)新社會治理機(jī)制的視角重新定位矛盾調(diào)解工作，在社會綜合治理的整體框架下建構(gòu)多元、多層次矛盾調(diào)解體系；另一方面，應(yīng)優(yōu)化“矛調(diào)中心”這一實(shí)體的工作流程與機(jī)制，引導(dǎo)更多的社會主體參與進(jìn)來，充分發(fā)揮社會自身的力量。
關(guān)鍵詞: “矛調(diào)中心” 社會治理機(jī)制 流程優(yōu)化 多元主體參與
【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
2020年3月30日，習(xí)近平總書記在安吉縣社會矛盾糾紛調(diào)處化解中心調(diào)研時(shí)指出：“要完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，把黨員、干部下訪和群眾上訪結(jié)合起來，把群眾矛盾糾紛調(diào)處化解工作規(guī)范起來，讓老百姓遇到問題能有地方‘找個(gè)說法’，切實(shí)把矛盾解決在萌芽狀態(tài)、化解在基層。”浙江省首創(chuàng)的縣級社會矛盾糾紛調(diào)處化解中心（下稱“矛調(diào)中心”）在調(diào)解社會矛盾糾紛、降低治理成本、提高治理效能方面發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成績。2020年上半年，全省縣級“矛調(diào)中心”共接待群眾近66萬人次，化解矛盾糾紛54.2萬件，成功率達(dá)94.6%。矛盾調(diào)解作為社會治理的重要一環(huán)，也應(yīng)追求實(shí)現(xiàn)“共建共治共享”的要求。這不僅需要從社會綜合治理的整體框架下重新審視矛盾調(diào)解工作以及“矛調(diào)中心”的功能與定位，而且要重新梳理“矛調(diào)中心”的工作流程與機(jī)制，提升其運(yùn)行效率，優(yōu)化其運(yùn)行機(jī)制，從而更好地解決群眾“急難愁盼”的問題。
賦權(quán)社區(qū)，建構(gòu)多層次的社會治理體系，讓社會資源成為預(yù)防和化解社會矛盾的重要力量
黨的十八屆三中全會指出要“創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制”，其要義就是要跳出矛盾調(diào)解具體工作本身，從建構(gòu)“社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制”的視角審視矛盾調(diào)解工作，將其納入社會綜合治理的整體框架中進(jìn)行整體性部署。但是，現(xiàn)階段很多地方正在大力建設(shè)的“矛調(diào)中心”雖然對于及時(shí)受理和快速解決群眾的矛盾糾紛起到了重要作用，但大部分只是被動地接收和處理各類事件，未能做到從源頭上抑制矛盾糾紛的產(chǎn)生，更沒有“切實(shí)把矛盾解決在萌芽狀態(tài)”，實(shí)現(xiàn)“治病于未病”。
進(jìn)一步而言，在矛盾調(diào)解過程中，不能先驗(yàn)地認(rèn)為政府就是調(diào)解的主體，社會就是調(diào)解的對象，相反，政府與社會都應(yīng)該成為調(diào)解的主體，尤其要重視社會力量的能動性及其有效性。換言之，應(yīng)從社會治理的基層單位——居民小區(qū)開始，建構(gòu)起預(yù)防和化解矛盾的第一道防線。在這方面，寧波市鎮(zhèn)海區(qū)招寶山的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。2012年招寶山街道探索成立了居民“互助站”，通過“眾籌、眾議、眾行、眾享”的方式在居民家門口搭建了一個(gè)由小區(qū)居民自己組成的就近協(xié)商事務(wù)、解決糾紛、組織活動的平臺。具體而言，“互助站”以“家人治家”為理念，讓“家人”在“家事”管理中發(fā)揮主導(dǎo)性作用，使社區(qū)在新的層次上重回“熟人社會”，建構(gòu)了充滿生機(jī)而又高效的社會治理綜合體。自成立以來，“互助站”在解決居民廣泛存在的政府無法顧及、個(gè)人無法破解的“微民生”“微需求”方面發(fā)揮了重要作用。近年來，這一模式被迅速復(fù)制和拓展到整個(gè)鎮(zhèn)海區(qū)，2020年1—8月份，鎮(zhèn)海區(qū)的居民通過“互助站”解決矛盾糾紛1057件，占全區(qū)總量的15.4%；而通過區(qū)“矛調(diào)中心”調(diào)解的案件僅占8.2%。在招寶山街道，居民通過“互助站”解決的矛盾糾紛占比更是超過50%。可以說，將矛盾調(diào)解的第一道防線建在居民小區(qū)層面，在很大程度上將有助于從源頭上預(yù)防和減少社會矛盾的產(chǎn)生。
優(yōu)化流程，分流和疏解矛盾體，提升“矛調(diào)中心”實(shí)體的運(yùn)行效率
“矛調(diào)中心”被賦予了群眾信訪和矛盾化解“終點(diǎn)站”的定位，繼而對中心的運(yùn)行效率提出了更高要求，如一站式接收，一窗受理，完善訴調(diào)、警調(diào)、檢調(diào)、專調(diào)、訪調(diào)等多條聯(lián)動機(jī)制。如此安排隱含著這樣一個(gè)前提：中心的來訪者必定是需要調(diào)解矛盾糾紛的。然而，寧波市鎮(zhèn)海區(qū)“矛調(diào)中心”統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，2020年1—8月份，在到訪中心的群眾中，前來咨詢的人數(shù)占總?cè)藬?shù)的82.7%、仲裁占比6.4%、訴訟占比5.1%、信訪占比3.2%。這些數(shù)據(jù)有力地說明了很多群眾到“矛調(diào)中心”的目的并不是調(diào)解社會矛盾糾紛。不難預(yù)料，如果將“矛調(diào)”與“非矛調(diào)”的事務(wù)都引向無差別受理窗口，很可能會導(dǎo)致其超負(fù)荷運(yùn)行，從而降低工作效率，甚至?xí)躺嗟拿芗m紛。
為了提升中心的運(yùn)行效率、避免矛盾糾紛的堆積與再生，鎮(zhèn)海區(qū)多措并舉，建構(gòu)了矛盾糾紛的分類疏解閉環(huán)。首先，在區(qū)鎮(zhèn)層面強(qiáng)化政府對跨部門、跨區(qū)域、跨層級重大復(fù)雜矛盾糾紛的指揮調(diào)度。其次，在全省率先推出矛調(diào)“網(wǎng)格驛站”，打造基層解紛“500米調(diào)解圈”，即發(fā)揮網(wǎng)格員信息靈、“人頭熟”的特點(diǎn)，助推小微矛盾就地解決。第三，開展“熱線調(diào)解”（12348法律援助熱線和新進(jìn)的12345調(diào)解專線）和“預(yù)約調(diào)解”，提供“外賣點(diǎn)單+協(xié)助派單”式上門調(diào)解服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“群眾鬧心事家里就能調(diào)”。很多問題得到即時(shí)就地解決，避免了矛盾不斷堆積或向“矛調(diào)中心”集中。
進(jìn)一步地，針對“矛調(diào)中心”的到訪群眾，工作人員一方面根據(jù)他們的訴求性質(zhì)，將事件分流至各業(yè)務(wù)專窗，另一方面在中心內(nèi)打造了“1+N”的“全自助辦理、半自助指導(dǎo)、窗口幫辦、全程代辦”等親情服務(wù)場景，將辦事等候區(qū)改造為百姓“會客廳”，營造出“家庭式”等候氛圍，并播放宣傳片、調(diào)解視頻，以案釋法，不少來訪人員通過上述環(huán)節(jié)對所涉事件有了比較深入的了解，自我化解了矛盾糾紛，取得了意想不到的效果。與此同時(shí)，鎮(zhèn)海區(qū)“矛調(diào)中心”積極引導(dǎo)居民自發(fā)成立各類社會組織，如平安志愿調(diào)解團(tuán)、“大阿姐”調(diào)解團(tuán)、以退休老人為主體的銀輝調(diào)解服務(wù)團(tuán)等，這些組織紛紛進(jìn)駐中心，成為矛盾調(diào)解過程中舉足輕重的社會力量。
優(yōu)化社會矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制的啟示和思考
社會矛盾糾紛的發(fā)生通常有分散特征，解決矛盾糾紛同樣不宜“聚”，即單中心或集中化，而應(yīng)分流和協(xié)同。一方面，通過社會治理重心前移和下移將矛盾消解在源頭，實(shí)現(xiàn)“源頭治理和防范”，另一方面，優(yōu)化流程、疏解矛盾。具體而言，包括以下幾方面：
聚焦系統(tǒng)性社會治理機(jī)制創(chuàng)新。在頂層設(shè)計(jì)上要認(rèn)真審視矛盾調(diào)解工作在社會治理體系中的定位以及“矛調(diào)中心”的具體功能。研究和調(diào)解社會矛盾糾紛需要超脫這一事務(wù)本身，轉(zhuǎn)而聚焦于系統(tǒng)性的社會治理機(jī)制創(chuàng)新。“系統(tǒng)性”主要體現(xiàn)為堅(jiān)持標(biāo)本兼治、堅(jiān)持協(xié)力推進(jìn)——通過“矛調(diào)中心”的運(yùn)行實(shí)現(xiàn)“治標(biāo)”，抑制矛盾糾紛的擴(kuò)大與擴(kuò)散；依托社會治理體系的優(yōu)化“治本”，從源頭上預(yù)防和減少社會矛盾的產(chǎn)生。延續(xù)這一思路，可以將“矛調(diào)中心”定位為社會治理綜合服務(wù)中心，并致力于將其建設(shè)成為社會治理共同體建設(shè)的實(shí)踐載體。更詳細(xì)地說，中心應(yīng)遵照多元主體協(xié)同參與的社會治理體系邏輯，做到各方“有責(zé)、盡責(zé)、享有”，否則就有可能因考核壓力而陷入單向管控和剛性維穩(wěn)的窠臼。更進(jìn)一步，中心的建設(shè)還需堅(jiān)持因地制宜，避免整齊劃一，既要設(shè)定規(guī)定動作，也要允許自選動作。例如，寧波市招寶山街道的基層社會治理水平相對較高，社會矛盾糾紛本身就較少，并且居民自治力量相對較強(qiáng)，能夠有效化解這些矛盾糾紛。因此，其“矛調(diào)中心”布局就充分凸顯了居民自治的特色，更多地依靠居民自治組織和志愿者來化解矛盾。
優(yōu)化“矛調(diào)中心”內(nèi)部運(yùn)行流程，強(qiáng)化分流和引導(dǎo)。優(yōu)化“矛調(diào)中心”內(nèi)部運(yùn)行流程是提高矛盾調(diào)解效率的關(guān)鍵，而運(yùn)行流程的優(yōu)化必然要建立在精準(zhǔn)了解和把握公眾需求的基礎(chǔ)之上，同時(shí)要用辯證的觀點(diǎn)抓穩(wěn)定，具體分析和區(qū)別對待各種不同性質(zhì)的矛盾。各地應(yīng)堅(jiān)持每隔一段時(shí)間對特定時(shí)限、范圍內(nèi)的各類案件進(jìn)行回顧、梳理和聚類分析。各縣級中心之間亦可定期召開線上或線下研討會，根據(jù)綜合研判的結(jié)果，明確公眾實(shí)際訴求，并以此為基準(zhǔn)推動矛盾糾紛調(diào)解的分類、分流。例如，寧波市鎮(zhèn)海區(qū)對來訪人員的需求和矛盾糾紛特點(diǎn)進(jìn)行了深入調(diào)研和分析，因地制宜地采取了如下布局：在大廳內(nèi)設(shè)置咨詢臺，根據(jù)來訪者的實(shí)際情況進(jìn)行分類引導(dǎo)；在給予專業(yè)調(diào)解之外，提供咨詢、法律援助等公共服務(wù)，通過相關(guān)知識的普及，提高公眾的政治素養(yǎng)、法治精神和自治自覺。需要強(qiáng)調(diào)的是，公眾的政治素養(yǎng)、法治精神和自治自覺是習(xí)得的，而非灌輸?shù)?。因此，我們不?yīng)照搬傳統(tǒng)的宣傳策略，而需要不斷讓公眾融入矛盾糾紛調(diào)解的實(shí)踐，如中心可在調(diào)解成功后將具體過程、結(jié)果和依據(jù)以簡明的方式傳遞給當(dāng)事人，以此類方式促使公眾更主動、積極地參與到矛盾糾紛的討論和解決中，并且更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)、社會中的熱點(diǎn)焦點(diǎn)問題。
以數(shù)字技術(shù)為動力，助推矛盾糾紛調(diào)解邁向“智治”。社會治理體系的優(yōu)化與矛盾調(diào)解效率的提升均離不開數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用。黨的十九屆四中全會將科技支撐納入社會治理體系的構(gòu)成部分，這就標(biāo)志著大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等智慧化治理手段、工具已成為開展社會治理的核心要件。毋庸置疑，在矛盾糾紛調(diào)解中，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用對于政府部門間的協(xié)同合作、“政府—社會”關(guān)系的可持續(xù)發(fā)展大有裨益。這方面亦可參考寧波市鎮(zhèn)海區(qū)“矛調(diào)中心”的做法實(shí)踐：專門設(shè)立指揮研判區(qū)，建成矛調(diào)“全域治理大腦”，實(shí)現(xiàn)研判會商和數(shù)據(jù)賦能；依托社會治理大數(shù)據(jù)分析研判模塊，綜合應(yīng)用在線矛盾糾紛多元化解平臺、“移動微法院”“浙里調(diào)”等平臺信息，完善全區(qū)矛盾糾紛大數(shù)據(jù)庫，為推動風(fēng)險(xiǎn)提前預(yù)防化解提供了信息化支撐，做到了“問題早發(fā)現(xiàn)、矛盾早解決”。當(dāng)然，在充分利用智慧治理優(yōu)勢的同時(shí)，也不能忽視對個(gè)人隱私的保護(hù)、對倫理道德的考量，這不僅需要在制度、法律層面予以規(guī)范，明確界定科技的創(chuàng)新和應(yīng)用邊界，還需要在嚴(yán)格保密與靈活使用之間取得適當(dāng)平衡。
發(fā)揮人民群眾的主體力量，為矛盾調(diào)解提供有效支撐，完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制。鎮(zhèn)海區(qū)及招寶山街道的實(shí)踐表明，人民群眾能夠在矛盾調(diào)解過程中發(fā)揮至關(guān)重要的作用。鎮(zhèn)海區(qū)積極與高校、老干部局展開合作，廣泛吸納學(xué)生和退休干部力量；同時(shí)，與區(qū)法學(xué)會、團(tuán)區(qū)委、工商聯(lián)、區(qū)婦聯(lián)等合作建立“金石榴女律師維權(quán)工作站”“區(qū)法學(xué)會專家調(diào)解工作室”“民營企業(yè)解憂專窗”等機(jī)構(gòu)，為調(diào)解不同類型的群眾糾紛提供專業(yè)建議。各地可效仿鎮(zhèn)海區(qū)的做法，聘請有能力、有意愿的社會成員擔(dān)任民間調(diào)解員，大力激發(fā)和支持公益性、服務(wù)性、互助性社會組織，行業(yè)協(xié)會，群團(tuán)組織等多元社會力量承擔(dān)起公共責(zé)任。其中，不同類型的非政府組織應(yīng)重視解決專屬領(lǐng)域、行業(yè)內(nèi)的矛盾糾紛，防范各自領(lǐng)域內(nèi)的矛盾糾紛演變?yōu)閻盒匀后w事件。同時(shí)，作為主導(dǎo)者的政府也應(yīng)建立健全合理有效的激勵機(jī)制，如將各類組織參與調(diào)解的情況納入注冊登記程序、年檢年審內(nèi)容、等級評估和政府購買服務(wù)條件范圍，更好激發(fā)社會組織參與矛盾糾紛調(diào)解的主觀能動性。
【本文作者為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授，浙江大學(xué)公共政策研究院首席專家】
責(zé)編：羅 婷 / 司文君
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