摘 要:社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元，社區(qū)治理關(guān)系群眾切身利益與社會(huì)和諧穩(wěn)定。當(dāng)前我國(guó)社區(qū)治理仍存在一些亟待解決的基礎(chǔ)性問(wèn)題。對(duì)此，需要從推進(jìn)多元主體參與、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)治理、優(yōu)化社區(qū)服務(wù)以及智慧化建設(shè)等方面入手，切實(shí)把握社區(qū)治理創(chuàng)新的“一個(gè)重心和三個(gè)基本面”，構(gòu)建新型基層社會(huì)治理新格局。
關(guān)鍵詞:社區(qū)治理 智慧化建設(shè) 多元主體 風(fēng)險(xiǎn)治理
【中圖分類(lèi)號(hào)】D669 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
2016年7月28日，習(xí)近平總書(shū)記在考察唐山市祥富里社區(qū)時(shí)指出，社區(qū)是黨和政府聯(lián)系、服務(wù)居民群眾的“最后一公里”，要健全社區(qū)管理和服務(wù)體制，整合各種資源，增強(qiáng)社區(qū)公共服務(wù)能力。近年來(lái)，關(guān)于社區(qū)治理的討論一直是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要議題。習(xí)近平總書(shū)記在2020年秋季學(xué)期中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）中青年干部培訓(xùn)班開(kāi)班式上發(fā)表重要講話(huà)強(qiáng)調(diào)：“歷史總是在不斷解決問(wèn)題中前進(jìn)的。我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民干革命、搞建設(shè)、抓改革，都是為了解決我國(guó)的實(shí)際問(wèn)題。”為此，如何切實(shí)提高解決實(shí)際問(wèn)題的能力將成為一個(gè)重要的社區(qū)治理創(chuàng)新推動(dòng)視角。
目前的社區(qū)治理仍存在著亟待解決的一些基礎(chǔ)性問(wèn)題，如居民參與性不足、信息共享能力不足、社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理能力不足等。這些問(wèn)題不僅是社區(qū)治理中居民“急難愁盼”問(wèn)題產(chǎn)生的原因，也是未來(lái)優(yōu)化社區(qū)治理“微生態(tài)”的重要著眼點(diǎn)和有力著手處。從社區(qū)治理的全過(guò)程來(lái)看，多元主體參與是社區(qū)治理創(chuàng)新的重心，風(fēng)險(xiǎn)治理是社區(qū)治理創(chuàng)新的底線思維，服務(wù)優(yōu)化是社區(qū)治理創(chuàng)新的關(guān)鍵內(nèi)容，智慧化建設(shè)是社區(qū)治理的運(yùn)行底盤(pán)，即“一個(gè)重心的三個(gè)基本面”。只有切實(shí)把握好“一個(gè)重心和三個(gè)基本面”，才能有效提升社區(qū)層面解決實(shí)際問(wèn)題的能力。
推進(jìn)多主體參與是社區(qū)治理創(chuàng)新的重心
當(dāng)前社區(qū)治理的關(guān)注點(diǎn)已經(jīng)從單純的鄰里關(guān)系優(yōu)化、增加居民收入等傳統(tǒng)需求跨越到更加多元的需求，即在多元主體治理體系下，動(dòng)員社區(qū)內(nèi)的一切資源，解決社區(qū)內(nèi)的各種問(wèn)題，如福利、就業(yè)、環(huán)境污染等，提高社區(qū)居民的生活水平，從而使居民對(duì)社區(qū)產(chǎn)生親密感與歸屬感（丁元竹，2007） ?？梢?jiàn)，社區(qū)治理是由基層政府、社會(huì)組織、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)居民等多元主體共同參與管理社區(qū)公共事務(wù)、滿(mǎn)足社區(qū)居民需求、優(yōu)化社區(qū)秩序的過(guò)程。
在西方國(guó)家，經(jīng)濟(jì)組織、草根社區(qū)組織和政府組織共同推動(dòng)社區(qū)發(fā)展，形成了典型的社區(qū)資源配置結(jié)構(gòu)。近年來(lái)，我國(guó)社區(qū)治理實(shí)踐也逐步推動(dòng)社區(qū)治理重心從行政型、自治型向共建共治型演變。當(dāng)前，多元主體參與社區(qū)治理面臨諸多集體行動(dòng)困境，如何激活社區(qū)中多元主體的參與活力也就成為創(chuàng)新社區(qū)治理體制的重要探索。
在社區(qū)治理實(shí)踐創(chuàng)新層面，基于問(wèn)題驅(qū)動(dòng)，基層政府進(jìn)行了諸多微治理創(chuàng)新的實(shí)踐探索，如北京的“吹哨報(bào)到”（孫柏瑛、張繼穎，2019）、成都的“黨建撬動(dòng)社會(huì)自治”（姜曉萍、田昭，2019）、江蘇宜興的“讓愛(ài)循環(huán)”模式等。在實(shí)踐中，各地各級(jí)黨委和政府采取了釋放空間、釋放資源、賦權(quán)增能等一系列社會(huì)化改革舉措，吸引社會(huì)組織、志愿者參與，推動(dòng)政府與社會(huì)組織合作，共同加強(qiáng)和完善社區(qū)治理。
風(fēng)險(xiǎn)治理是社區(qū)治理創(chuàng)新的底線思維
堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義，必須提高防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的能力。在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情這一重大公共衛(wèi)生事件中，復(fù)雜多變的疫情形勢(shì)不僅是對(duì)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的一次大考，也推動(dòng)了風(fēng)險(xiǎn)治理進(jìn)入社區(qū)治理的視野。
社區(qū)作為城市疫情防控的一線，面對(duì)瞬間達(dá)到峰值狀態(tài)的醫(yī)療服務(wù)需求和社區(qū)服務(wù)需要，不僅要求政策制定者在時(shí)間壓力下快速對(duì)政府行動(dòng)作出關(guān)鍵性決策部署，還要在高度不確定性的情境下有效協(xié)同各方社會(huì)力量。社區(qū)是社會(huì)的基礎(chǔ)單元，也是疫情聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的關(guān)鍵防線，如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控、織密疫情防護(hù)網(wǎng)成為各地區(qū)疫情防控和社區(qū)治理的重大挑戰(zhàn)。
提升社區(qū)治理能力是社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理的關(guān)鍵內(nèi)容，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生地的社區(qū)需要完善治理機(jī)制，主動(dòng)開(kāi)展防災(zāi)減災(zāi)工作，提升其防救水平。因此，如何提升中國(guó)社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)治理能力成為目前相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)學(xué)者們致力解決的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。
研究者們從不同維度提出提升社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理能力的路徑，一是結(jié)合社會(huì)資本，通過(guò)增強(qiáng)鄰里關(guān)系和睦程度加強(qiáng)社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)自治能力（趙成根，2006；劉佳燕、沈毓穎，2017） ；二是囊括全類(lèi)型災(zāi)害治理，覆蓋風(fēng)險(xiǎn)治理全生命周期，在風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)、恢復(fù)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)全面治理（李曉偉，2012）；三是構(gòu)建社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)化流程，促使風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與能力建設(shè)相結(jié)合，多元主體協(xié)同治理和資源整合相輔助；四是激勵(lì)多元主體參與，強(qiáng)化資源合理利用機(jī)制，鼓勵(lì)多主體共同參與社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理。
除了認(rèn)識(shí)到社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理能力的關(guān)鍵性作用之外，還需意識(shí)到社區(qū)場(chǎng)域的復(fù)雜性。社區(qū)作為社會(huì)治理的微觀組織單元，集中投射了社會(huì)所面臨的各種系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。城鄉(xiāng)社區(qū)居民所面臨的風(fēng)險(xiǎn)是復(fù)合型的，且彼此間相互關(guān)聯(lián)，常常符合系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的特征。為此，社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理涉及多橫向、多縱向相關(guān)利益主體，社區(qū)承災(zāi)能力，以及在風(fēng)險(xiǎn)治理全生命周期過(guò)程中各主體的交互，風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境的動(dòng)態(tài)演化等多種復(fù)雜因素。因此，需要制定適應(yīng)性綜合風(fēng)險(xiǎn)治理框架來(lái)有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性、不確定性與模糊性。在這個(gè)治理框架中，多元主體的參與顯得尤為重要，如何促使各方主體就各自的時(shí)間和空間邊界達(dá)成協(xié)議，并構(gòu)建各方認(rèn)可且愿意參與的風(fēng)險(xiǎn)治理架構(gòu)是其核心問(wèn)題。此外，還需要深入理解社區(qū)環(huán)境中與居民生活質(zhì)量密切相關(guān)的因素。在多元主體參與過(guò)程中，如何為參與者提供融合、賦權(quán)與歸屬管理，并使其獲得參與制定風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的機(jī)會(huì)，也將會(huì)是構(gòu)建融合式風(fēng)險(xiǎn)治理模式、增強(qiáng)協(xié)作與參與所需要考慮的重要問(wèn)題。
服務(wù)優(yōu)化是社區(qū)治理創(chuàng)新的關(guān)鍵內(nèi)容
以人為本、服務(wù)為先，是社會(huì)治理的本質(zhì)特征和基本經(jīng)驗(yàn)。社會(huì)治理是面向人的管理和服務(wù)，管理社會(huì)不是最終目的，服務(wù)社會(huì)才是根本要求。基層治理中群眾的“急難愁盼”問(wèn)題主要涉及兩個(gè)方面，一方面是社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理和突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)，另一方面是如何優(yōu)化社區(qū)層面的社會(huì)服務(wù)體系。這兩個(gè)問(wèn)題雖然是不同的方面，但存在內(nèi)在的有機(jī)聯(lián)系。
由于政府面臨的公共服務(wù)問(wèn)題愈發(fā)復(fù)雜多樣，如何有效吸納社區(qū)居民參與，以改善公共服務(wù)質(zhì)量，提升社區(qū)治理績(jī)效，變得愈發(fā)重要。從社會(huì)需求側(cè)來(lái)說(shuō)，隨著人民生活水平的不斷提高，社區(qū)居民對(duì)社會(huì)服務(wù)的需求也日益多元化、個(gè)性化，主要表現(xiàn)為需求數(shù)量不斷增加、質(zhì)量要求不斷提高。這就要求社會(huì)服務(wù)在“專(zhuān)”“快”兩個(gè)方向上進(jìn)行縱深推進(jìn)。一方面，社區(qū)服務(wù)要在“專(zhuān)”字上下足功夫，以滿(mǎn)足差異化強(qiáng)、復(fù)雜性和情感性高的社會(huì)服務(wù)需求；另一方面，社區(qū)服務(wù)具有貼近社區(qū)、貼近百姓的特征，本身特性就在于彈性和靈活性高，可以圍繞身邊人、圍繞周?chē)?，就近就便提供服?wù)，因此，“快”字也是促進(jìn)社區(qū)凝聚力、優(yōu)化社區(qū)服務(wù)的重點(diǎn)。當(dāng)然在這一過(guò)程中，需要完善的不僅是社區(qū)社會(huì)服務(wù)清單，最重要的還是要協(xié)調(diào)各方，將黨政部門(mén)的政治優(yōu)勢(shì)、行政資源整合優(yōu)勢(shì)與企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、社會(huì)組織的群眾動(dòng)員優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，在厘清政府、企業(yè)和社會(huì)組織的權(quán)責(zé)邊界的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)跨越邊界的有機(jī)融合，推動(dòng)多元社會(huì)服務(wù)系統(tǒng)的升級(jí)，從而進(jìn)一步優(yōu)化社區(qū)社會(huì)服務(wù)。
智慧化建設(shè)是社區(qū)治理創(chuàng)新的運(yùn)行底盤(pán)
在社區(qū)的微生態(tài)里，只有實(shí)現(xiàn)信息流動(dòng)無(wú)障礙和智慧互通，才能真正掌握社區(qū)治理創(chuàng)新的運(yùn)行規(guī)律。在智能科技的驅(qū)動(dòng)下，社會(huì)治理技術(shù)逐漸呈現(xiàn)智能化和數(shù)字化的特點(diǎn)。近年來(lái)，全國(guó)各大城市結(jié)合自身的城市發(fā)展特色，積極推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)。智慧社區(qū)建設(shè)包含智慧化社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)互動(dòng)交流及電子商務(wù)等模塊的建設(shè)，截至2020年，我國(guó)已經(jīng)建成一批具有代表性的智慧社區(qū)。大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等新興信息技術(shù)逐漸被應(yīng)用到智慧社區(qū)建設(shè)之中，例如基于人臉識(shí)別技術(shù)的社區(qū)智能門(mén)禁系統(tǒng)，基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的人群識(shí)別、車(chē)輛監(jiān)控系統(tǒng)等。在社區(qū)安全防護(hù)方面，主要通過(guò)衛(wèi)星導(dǎo)航、慣性導(dǎo)航等定位技術(shù)實(shí)現(xiàn)了室內(nèi)外高精度定位；指紋特征比對(duì)引擎實(shí)現(xiàn)了全國(guó)范圍的生物特征融合驗(yàn)證和身份識(shí)別；清華大學(xué)公共安全研究院基于公共安全大數(shù)據(jù)分析，研發(fā)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)報(bào)預(yù)警、應(yīng)急決策、應(yīng)急平臺(tái)構(gòu)建等技術(shù)。另外，阿里巴巴集團(tuán)開(kāi)發(fā)了面向基層的“社區(qū)微腦”，通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)融合、智能感知及業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)處置閉環(huán)的打造，構(gòu)建了集政府治理、社區(qū)安全、業(yè)主服務(wù)為一體的社區(qū)治理平臺(tái)。
在智能數(shù)字化社區(qū)服務(wù)技術(shù)方面不斷探索和進(jìn)步，逐漸升華為我國(guó)智慧社區(qū)構(gòu)建的目標(biāo)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。2012年9月，北京市社會(huì)辦、市經(jīng)信委、市民政局共同印發(fā)《關(guān)于在全市推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》和《北京市智慧社區(qū)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，標(biāo)志著北京市智慧社區(qū)和便民服務(wù)終端網(wǎng)絡(luò)建設(shè)兩項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)的頂層設(shè)計(jì)工作的基本完成，以及智慧社區(qū)試點(diǎn)建設(shè)工作的全面啟動(dòng)。上海市從2011年開(kāi)始就投資3000萬(wàn)元建設(shè)首個(gè)智慧社區(qū)——浦東金橋碧云一期，目前智慧社區(qū)平臺(tái)已經(jīng)覆蓋了上海多個(gè)區(qū)縣。廣州市發(fā)布《中共廣州市委 廣州市人民政府關(guān)于建設(shè)智慧廣州的實(shí)施意見(jiàn)》，其中智慧社區(qū)的建設(shè)被作為一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，要求加快推進(jìn)社區(qū)等領(lǐng)域的示范應(yīng)用，促進(jìn)廣州智慧城市的建設(shè)。隨后，廣州市天河、越秀、海珠、番禺四區(qū)成為第一批“智慧社區(qū)”試點(diǎn)。與此同時(shí)，解決社區(qū)端多元異構(gòu)信息循環(huán)和智慧互通的問(wèn)題，在智能科技的驅(qū)動(dòng)下開(kāi)展數(shù)字化治理將是新時(shí)代社區(qū)治理創(chuàng)新的重要方向。
【本文作者為北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授】
參考文獻(xiàn)
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責(zé)編：臧雪文 / 賀勝蘭
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