摘 要:基層治理具有壓力性、繁瑣性、綜合性、突發(fā)性、創(chuàng)新性等諸多特點(diǎn)，這就要求基層干部要具有在復(fù)雜環(huán)境下工作和成長的能力。從當(dāng)前實(shí)際來看，青年干部普遍存在經(jīng)驗(yàn)缺乏、工作壓力繁重、知識儲(chǔ)備不足等問題。要解決好這些現(xiàn)實(shí)困難，促進(jìn)青年干部的成長，既要青年干部積極發(fā)揮主觀能動(dòng)性，加強(qiáng)本領(lǐng)學(xué)習(xí)，勇于工作創(chuàng)新，還要不斷完善制度設(shè)計(jì)，切實(shí)減輕基層的工作負(fù)擔(dān)，為基層青年干部更好地工作和學(xué)習(xí)掃除障礙、創(chuàng)造條件。
關(guān)鍵詞:基層治理 青年干部 能力成長
【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
“郡縣治，天下安。”基層治理是整個(gè)國家治理體系的終端，也事關(guān)千千萬萬人民群眾的切身利益。只要基層治理好了，國家就可以太平安寧，百姓就可以祥和安康。因此，中國自古至今，都高度重視基層治理。今天，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，國家和社會(huì)都處于大的轉(zhuǎn)型和變革的階段，對于基層治理也提出了更高的要求。
基層治理的復(fù)雜性和難點(diǎn)
基層政府處于整個(gè)公共治理體系的最終端，直接與千千萬萬的人民群眾打交道，要處理來自方方面面的信息和各種復(fù)雜的治理問題，因此，基層治理具有特殊性和復(fù)雜性，具體又包括壓力性、繁瑣性、綜合性、突發(fā)性、創(chuàng)新性等。
基層治理的壓力性
談到基層治理，基層干部的第一個(gè)直觀反映往往是壓力過大[1]?；鶎又卫淼膲毫χ饕獊碜杂趦蓚€(gè)方面：一方面，基層政權(quán)承擔(dān)著整個(gè)治理體系的每一個(gè)層級逐級傳導(dǎo)的政策執(zhí)行壓力；另一方面，基層治理直接面對人民群眾，是整個(gè)治理體系直面群眾服務(wù)訴求壓力的第一線。此外，基層治理的壓力還來自于上級政府和人民群眾的雙重考核監(jiān)督。為了提高行政效率、落實(shí)上級部署，各級政府都制定了相應(yīng)的考核制度，其中既有綜合考核也有專項(xiàng)考核，這些考核制度最終都壓在了基層干部身上。同時(shí)，為了更好地服務(wù)人民群眾，各種辦事環(huán)節(jié)也都設(shè)置了評價(jià)和考核體系，這固然對增加群眾滿意度、提高工作效率有正向意義，但無形中也增加了基層干部的工作壓力和心理壓力。
基層治理的繁瑣性
基層治理的第二個(gè)特點(diǎn)是工作非常繁瑣。對于國家或者上級政府而言，政策的制定可能是比較明晰的，然而，任何政策一旦在基層落實(shí)就會(huì)變得非常繁瑣。這主要是因?yàn)榛鶎拥胤椒秶鷥?nèi)，人民群眾的生活狀況、教育程度、心理偏好、風(fēng)俗習(xí)慣等各有差別，對一個(gè)政策很難用“一刀切”的方式來執(zhí)行。例如，在扶貧領(lǐng)域，基層干部每天要面對的大量問題是，為什么一個(gè)村子里生活水平看起來差不多的群眾，有些就可以被認(rèn)定為貧困戶而有些就不是？再比如，關(guān)于城市教育，不少群眾對為什么隔著一條街或者差了一年，有些居民的子女就可以上重點(diǎn)學(xué)校而有些就不可以等問題表示疑惑。這些問題，有些是政策制定問題，有些是以前政策執(zhí)行的尺度問題，都需要基層干部耐心地調(diào)查分析并給群眾進(jìn)行解釋，而這些都是極為具體和繁瑣的工作。
基層治理的綜合性
“上面千條線，下面一根針”，是基層治理的基本特點(diǎn)之一。基層政府規(guī)模雖小，但在其治理范圍內(nèi)卻要處理近乎全面的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)事宜。然而，受制于資源約束，基層政府不能像國家或者省市級政府那樣設(shè)置眾多的專業(yè)部門和強(qiáng)大的智庫機(jī)構(gòu)來完成各種專業(yè)性強(qiáng)、難度高的工作，在這種情況下，基層干部只能是工作來了硬著頭皮也要干，必須一專多能。此外，基層還需要將中央和上級政府的宏觀政策和本地區(qū)具體實(shí)踐相結(jié)合，這要求基層政府不僅要有多種工作的落實(shí)能力，還需要有結(jié)合本地區(qū)實(shí)踐的研究能力，這就更增加了基層治理的綜合性。
基層治理的突發(fā)性
基層由于直接面對社會(huì)生產(chǎn)生活現(xiàn)實(shí)，往往要應(yīng)對各種突發(fā)事件，從自然災(zāi)害、疾病傳播、生產(chǎn)安全到群體性事件、輿情熱點(diǎn)等，各種突發(fā)性事件層出不窮[2]。這種突發(fā)性就要求基層政府和干部一方面要以高度的政治責(zé)任心，積極直面問題和解決問題，并根據(jù)要求如實(shí)上報(bào)；另一方面要具有高超的突發(fā)事件應(yīng)變能力，既能夠解決好具有充分預(yù)案準(zhǔn)備的突發(fā)問題，也能夠?qū)Σ粩喑霈F(xiàn)的新的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)做出準(zhǔn)確判斷和正確應(yīng)對。此外，基層治理的突發(fā)性不僅來自于社會(huì)和自然狀態(tài)的不斷演變，大量來自于上級的臨時(shí)性任務(wù)或者階段性任務(wù)也增加了基層治理的突發(fā)性，使得基層政府和基層干部除了要將大量精力用于處理常態(tài)性工作外，還必須要準(zhǔn)備應(yīng)對各種非常態(tài)的情況和臨時(shí)性的工作安排。
基層治理的創(chuàng)新性
國家和社會(huì)的發(fā)展始終在不斷的創(chuàng)新之中，創(chuàng)新孕育和賦予了推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的巨大力量。基層政府是直面社會(huì)生產(chǎn)生活的第一線，最能夠發(fā)現(xiàn)和發(fā)掘社會(huì)創(chuàng)新的萌芽和趨勢，因而也是創(chuàng)新最活躍的層級。自改革開放以來，關(guān)于政府創(chuàng)新，有兩個(gè)基本的發(fā)現(xiàn)，一是絕大多數(shù)的創(chuàng)新都來自于基層，二是凡是地方創(chuàng)新搞得好的，這個(gè)區(qū)域的治理水平和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平就高，人民生活就幸福[3]。例如浙江、廣東等地，長期以來都是創(chuàng)新最活躍的地方。這啟示我們，從國家發(fā)展和人民幸福生活的需要出發(fā)，基層政府和干部要能夠不斷解放思想，大膽創(chuàng)新，用改革創(chuàng)新來解決工作中面臨的各種問題。
青年干部在基層工作中面臨的問題和困境
青年干部大多處于基層，十八大以來，黨中央更是加強(qiáng)了對青年干部基層歷練的重視和培養(yǎng)。青年干部只有真正深入基層，了解基層實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)基層問題，才能夠更好地在各項(xiàng)工作崗位上做出成績，從而更好為人民服務(wù)。從現(xiàn)實(shí)來看，青年干部在從事基層一線工作時(shí)，存在一些共通性的困難和壓力，其中既有青年干部在成長中的一些階段性問題，也有一些制度上的問題，這些問題制約了基層治理實(shí)踐的更好完善和青年干部的更好成長。
第一是經(jīng)驗(yàn)相對缺乏。中國自古以來的政治傳統(tǒng)是官吏分途，正式的官員按照科舉制度選拔，官職由朝廷委派，且根據(jù)回避制度不能回本鄉(xiāng)任職，而吏員則在當(dāng)?shù)剡x拔一些識字的本地才俊充任。在吏員的輔助下，科舉官員在異地任職缺乏的本地和基層經(jīng)驗(yàn)的短板，可以在一定程度上得到彌補(bǔ)。當(dāng)然，這其中也存在很多弊病。當(dāng)前我國基層青年干部是按照公務(wù)員法嚴(yán)格通過各級考試或者選調(diào)程序進(jìn)入的，進(jìn)入前都是大學(xué)優(yōu)秀的畢業(yè)生，同樣缺乏基層經(jīng)驗(yàn)，加上這些經(jīng)驗(yàn)大多只能通過自身的長期積累和學(xué)習(xí)獲得，這就容易產(chǎn)生對基層現(xiàn)狀、風(fēng)土人情不熟悉的問題。
第二是工作壓力繁重。當(dāng)前我國改革進(jìn)入深水區(qū)，各領(lǐng)域工作都進(jìn)入了攻堅(jiān)克難的階段，這在基層一線表現(xiàn)得尤為明顯。青年干部是各項(xiàng)工作的主力軍，因此身上的擔(dān)子和壓力更重。以脫貧攻堅(jiān)為例，基層干部不僅需要在貧困鑒定階段逐戶走訪、調(diào)查收入、了解情況、填寫表格，還需要把各種情況資料匯總上報(bào)，填入大數(shù)據(jù)系統(tǒng)；為了能夠更好地完成工作和貼近貧困群眾，很多青年干部需要長期離家駐村居住，和貧困群眾同吃同住同勞動(dòng)；在貧困戶脫貧后，還需要經(jīng)?；卦L以保證和鞏固扶貧成效。這些繁瑣的工作，使得基層干部長期高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，加班、熬夜、焦慮已經(jīng)是基層干部的工作常態(tài)。
第三是知識儲(chǔ)備不足。隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，管理領(lǐng)域越來越精細(xì)，從而形成了建立在專業(yè)化分工基礎(chǔ)上的龐大治理結(jié)構(gòu)。對于青年干部而言，在其成長過程中，例如大學(xué)、研究生階段，多是專注于一門專業(yè)知識，而對現(xiàn)代化管理以及各種具體工作所需要的復(fù)合型知識還很缺乏，基層工作的繁瑣和巨大壓力又使得青年干部難以抽出足夠的時(shí)間和精力來學(xué)習(xí)。由此形成了一個(gè)惡性循環(huán)，要么優(yōu)秀的年輕干部不愿意下基層，害怕耽誤自身能力提升和成長，要么基層想學(xué)習(xí)的干部則通過考試選調(diào)等方式離開基層，這就進(jìn)一步加劇了基層工作對于復(fù)合型人才的需要和實(shí)際上青年干部知識能力不足之間的矛盾。
第四是群眾工作方法單一。如前所述，當(dāng)代青年干部基本都是從大學(xué)院校中經(jīng)過考試選拔的，然而，由于教育體系的人才選拔主要是以考試分?jǐn)?shù)論成敗、以成績選人才，導(dǎo)致從小學(xué)開始到大學(xué)、研究生的主要培養(yǎng)體系都是以知識文化為主，缺乏對其他能力尤其是社交能力的培養(yǎng)，即便在公務(wù)員考試中增加了面試等環(huán)節(jié)，也無法彌補(bǔ)長期以來應(yīng)試教育導(dǎo)向形成的能力偏差。當(dāng)青年干部投入實(shí)際工作中，就會(huì)面臨不能緊密聯(lián)系群眾、無法很好地和群眾打交道等問題，加之很多基層干部并沒有在本地生活過，其生活習(xí)慣或許與本地風(fēng)土人情存在不相適應(yīng)的情況，使其更加難以融入群眾生活、和群眾打成一片。
第五是工作和個(gè)人生活的矛盾突出。青年干部既是一線繁重工作的主力軍，同時(shí)也是一個(gè)家庭的頂梁柱。青年干部扮演的這些不同的角色在某種程度上形成了嚴(yán)重的實(shí)際矛盾。從經(jīng)濟(jì)角度看，基層青年干部的收入普遍偏低，面臨著較高的房價(jià)和生活成本，與畢業(yè)后選擇去企業(yè)的同學(xué)相比，基層青年干部在經(jīng)濟(jì)上是相當(dāng)窘迫的。從個(gè)人生活角度看，婚戀難也是基層干部面臨的迫切壓力，工作繁忙沒時(shí)間尋找伴侶，收入低下難以保證較好的婚后生活質(zhì)量，基層生活艱苦遠(yuǎn)離大城市又很難在當(dāng)?shù)卣业桨閭H的情況非常普遍。而一旦結(jié)成家庭，如何照顧子女、照顧老人，也是基層青年干部的一塊“心病”。所以很多基層青年干部面臨著不敢娶不敢嫁不敢生的窘境，工作和家庭之間的矛盾對他們形成了極大困擾。
基層青年干部成長的努力方向和完善基層制度設(shè)計(jì)
要解決好現(xiàn)實(shí)困難，促進(jìn)青年干部的成長，既要有青年干部自身的主觀努力，也要有客觀的頂層設(shè)計(jì)。
從青年干部的自身角度，要重點(diǎn)做好以下幾方面努力：
一是堅(jiān)定政治方向，始終堅(jiān)持以人民為中心。青年干部首先要提高政治能力。政治能力的含義很廣，但是其核心內(nèi)涵和主線是清晰的，就是要始終堅(jiān)定與黨中央保持高度一致，始終落實(shí)好黨中央各項(xiàng)決策部署，始終堅(jiān)持以人民為中心。青年干部要心懷人民，只要是與人民群眾根本利益相關(guān)的事，就要堅(jiān)決做好，遇到損害人民群眾根本利益的事情和腐敗分子，也要勇于善于做斗爭。
二是加強(qiáng)學(xué)習(xí)，增強(qiáng)復(fù)合型知識儲(chǔ)備。青年干部的知識儲(chǔ)備可以在工作中不斷積累、在各方面學(xué)習(xí)中不斷增強(qiáng)。青年干部在學(xué)習(xí)中，不但要加強(qiáng)本職工作的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，也要廣泛汲取其他方面的知識。例如，增加豐富的歷史知識特別是增強(qiáng)對黨的革命和建設(shè)史的了解，學(xué)習(xí)黨的歷代領(lǐng)導(dǎo)人在工作中的寶貴經(jīng)驗(yàn)；增加科學(xué)知識的學(xué)習(xí)，提高科學(xué)素養(yǎng)，增強(qiáng)工作的科學(xué)性；增加法律知識的學(xué)習(xí)，始終堅(jiān)持依法辦事；增加對世界知識的學(xué)習(xí)，吸取廣泛的先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)。
三是善于創(chuàng)新，打開工作新局面。青年是最有活力的群體，青年干部是最有創(chuàng)造力的干部。隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，在各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層級，都存在難啃的“硬骨頭”，這就要求青年干部在實(shí)踐中要培養(yǎng)善于解決矛盾、化解矛盾，善于提出新思路、新想法、打開新局面的能力。善于工作，不僅要“勇”，而且要“智”。“勇”就是要不畏艱險(xiǎn)，敢于攻堅(jiān)克難，“智”就是要能干、巧干，不能蠻干。既要有“知其不可為而為之”的勇氣，又要有以柔克剛、以巧克難的智慧。
四是密切聯(lián)系群眾，依靠群眾?；鶎邮亲钯N近人民群眾的一線組織，人民群眾不僅是黨和政府服務(wù)的對象，也是黨和政府最大的依靠，是各項(xiàng)工作源源不斷的智慧來源。因此，青年干部要緊緊抓住站在一線貼近群眾的寶貴機(jī)會(huì)，提高做好群眾工作的本領(lǐng)，不但要善于傾聽群眾的訴求和意見，還要善于從群眾中發(fā)現(xiàn)解決困難的思路；既要把群眾作為工作和服務(wù)對象，更要善于團(tuán)結(jié)群眾，把群眾作為各項(xiàng)工作的主力軍和“大后方”。
五是既要腳踏實(shí)地，又能仰望星空。“宰相必起于州部，猛將必發(fā)于卒伍”，青年干部在基層從事繁重艱苦的具體工作時(shí)，既要腳踏實(shí)地，又要胸懷天下，仰望星空，時(shí)刻不忘初心、牢記使命，只有這樣，才能夠始終保持旺盛的工作意志和熱情，始終堅(jiān)持以人民為中心，全心全意為人民服務(wù)。
從制度設(shè)計(jì)角度，各級政府不僅要做好基層的領(lǐng)導(dǎo)，更要當(dāng)好基層的后援隊(duì)，在頂層設(shè)計(jì)上為基層工作創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。
一是要切實(shí)為基層減負(fù)，充分發(fā)揮基層干部的主動(dòng)性和能動(dòng)性。在堅(jiān)持大的原則方針的基礎(chǔ)上，對于大量具體的工作如何推進(jìn)，要充分聽取基層干部和人民群眾的意見，發(fā)揮基層干部和人民群眾的智慧，讓基層活躍起來。在監(jiān)督考核方面，要減少不必要的層層考核，化專項(xiàng)考核為綜合考核，減輕考核帶來的過重負(fù)擔(dān)。二是要充分關(guān)心基層干部的個(gè)人生活，特別是要關(guān)心青年干部的住房、婚戀、家庭照顧、子女上學(xué)、老人贍養(yǎng)等難點(diǎn)問題。三是要為青年干部創(chuàng)造晉升和學(xué)習(xí)的充分條件。保證優(yōu)秀的青年干部能夠順利地晉升，后來者才能夠愿意去基層。同時(shí)，要利用各級黨校培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等途徑和方式，為青年干部提供在職學(xué)習(xí)的足夠機(jī)會(huì)。
習(xí)近平總書記指出，“青年興則國家興，青年強(qiáng)則國家強(qiáng)”。青年干部的成長，必然更好地推動(dòng)中國特色社會(huì)主義事業(yè)進(jìn)步?；鶎右痪€為青年干部提供了工作舞臺(tái)和成長渠道，青年干部又為基層工作增添了活力。在這一過程中，青年干部要堅(jiān)定政治方向，加強(qiáng)本領(lǐng)學(xué)習(xí)，嚴(yán)守法律法規(guī)，勇于工作創(chuàng)新，胸懷歷史使命，積極發(fā)揮主動(dòng)性。各級政府也要做好領(lǐng)導(dǎo)工作和后援工作，為基層減負(fù)，為青年干部分憂。
【本文作者為中共中央黨校（國家行政學(xué)院）公共管理教研部教授】
注釋
[1]顧衛(wèi)琴：《基層黨政干部心理壓力調(diào)查及其調(diào)適對策》，《智庫時(shí)代》，2018年第22期，第21—22、第37頁。
[2] 王錚：《突發(fā)公共事件基層應(yīng)急處置能力建設(shè)研究》，《才智》，2020第20期，第39—40、第57頁。
[3] 俞可平：《中國地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性（2000—2015）——以“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)項(xiàng)目為例》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2019年第1期，第1—15、第169頁。
責(zé)編：司文君 / 羅 婷
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