摘 要:脫貧攻堅收官在即，緩解相對貧困將作為新的時代命題橫亙眼前。相對貧困具有比較性、主觀性、多元性、長期性等特點，它反映的不僅有經(jīng)濟(jì)層面的福利相對不足，還有非貨幣方面的公共服務(wù)相對不足。因此，應(yīng)當(dāng)積極建立遏制返貧的長效兜底機(jī)制、激發(fā)活力的長效動力機(jī)制、化解約束的長效支持機(jī)制、阻斷代際貧困的長效培育機(jī)制、廣義福利的長效誘導(dǎo)機(jī)制等，不斷提升相對貧困治理的能力和水平，有效解決相對貧困問題。
關(guān)鍵詞:相對貧困 貧困治理 長效機(jī)制
【中圖分類號】F323.8 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
2020年打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后，我國將進(jìn)入緩解相對貧困的新歷史階段。黨的十九屆四中全會提出,“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機(jī)制”，這意味著我國扶貧工作重心開始轉(zhuǎn)向標(biāo)準(zhǔn)更高、人群范圍更廣的相對貧困問題，從而為后減貧時期脫貧工作的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移提出了新方向與新目標(biāo)。為此，構(gòu)建科學(xué)、可持續(xù)的相對貧困治理長效機(jī)制有著重大現(xiàn)實與歷史意義。
相對貧困的基本性質(zhì)
反貧困是一個永恒性課題。習(xí)近平總書記在2016年全國兩會期間指出，脫貧和高標(biāo)準(zhǔn)的小康是兩碼事。我們不是一勞永逸，畢其功于一役。相對貧困、相對落后、相對差距將長期存在。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，只是消除了絕對貧困，緩解相對貧困將是長期任務(wù)。為此，黨的十九屆四中全會首次正式提出要建立解決相對貧困的長效機(jī)制。
人類的貧困治理主要歷經(jīng)兩大階段，即絕對貧困治理和相對貧困治理時期。絕對貧困指的是當(dāng)人們的基本生活需要無法得到有效滿足時的一種生存狀態(tài)，突出表現(xiàn)為物質(zhì)生活資料極度匱乏。相對貧困則是指個體所擁有的資源明顯低于所在社會家庭或個人所平均支配的資源水平，通常不僅取決于個人的實際生活狀況，還與參照群體狀況緊密關(guān)聯(lián)。
一般來說，如果一個人或一個家庭的生活狀況（如以收入來衡量）低于社會平均的水平，并達(dá)到一定程度，就可認(rèn)為其處于相對貧困狀態(tài)。其中生活狀況多指收入水平和生活質(zhì)量，生活質(zhì)量主要包括資產(chǎn)積累、基本公共服務(wù)均等化、生活環(huán)境、政治參與等。所以，如果說化解絕對貧困是解決生存保障問題，那么緩解相對貧困則是縮小收入和生活質(zhì)量差距問題。
與絕對貧困相比，相對貧困治理的復(fù)雜性與艱巨性更為顯著。這是由相對貧困的性質(zhì)所決定的：
一是比較性。相對貧困是不同個體或群體的對比，而這些對比可以表達(dá)為物質(zhì)上的、社會上的或情感上的相對匱乏，并在政治經(jīng)濟(jì)活動過程中不斷被解構(gòu)與重構(gòu)。其中，可支配收入是判斷相對貧困的重要標(biāo)準(zhǔn)，并被聯(lián)合國開發(fā)計劃署、聯(lián)合國兒童基金會作為主要的貧困測度方式。歐盟將人均可支配收入中位數(shù)的60%（大致相當(dāng)于平均收入的50%）劃定為相對貧困線，其他國家則往往將收入中位數(shù)的50%或接近平均收入的40%作為相對貧困的判定基準(zhǔn)。
二是主觀性。相對貧困在滿足基本生存以及其他的基本生活需求之外，更多地涉及到貧困主體的主觀感受與社會共識的形成。所以，嚴(yán)格來說相對貧困可以表達(dá)為主觀貧困。如果說客觀貧困是基于客觀事實（如營養(yǎng)不良）形成的判斷，那么相對貧困則是基于獲得感、幸福感以及滿意度的主觀感受。其中，相對貧困群體的呼吁機(jī)制、社會共識所表達(dá)的價值取向，不僅決定著相對貧困的標(biāo)準(zhǔn)，而且決定著公共治理政策的方向與力度的取舍。
三是多元性。相對貧困往往集中表達(dá)為免受困苦、接受教育、享受政治權(quán)利、參與社群生活等能力的缺失。貧困主體能力的缺失主要源于：資源貧乏（貧困群體可支配的資源嚴(yán)重少于其參照群體）、社會排斥（貧困群體被排除在社會認(rèn)可的生活模式、習(xí)俗和活動之外）、相對剝奪（貧困群體無法獲得有尊嚴(yán)的生活條件和便利設(shè)施，以及進(jìn)入市場、獲得教育與健康等經(jīng)濟(jì)和社會權(quán)利），因而在相對貧困的主體及特征上呈現(xiàn)多元性。
四是長期性。相對貧困的比較性與多元性，決定了貧困治理的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)與長期性困境。從資源稟賦來說，可利用的自然資源，在地理區(qū)域分布上不僅是差異化的，而且是天賦外生的，從而產(chǎn)生了區(qū)域間的不平衡與群體間的相對差距；從經(jīng)濟(jì)機(jī)會來說，處于不同社會網(wǎng)絡(luò)、不同分工網(wǎng)絡(luò)的個體或群體，由于網(wǎng)絡(luò)位置、網(wǎng)絡(luò)分割、社會固化及其傳導(dǎo)機(jī)制的不同，意味著機(jī)會不平等的必然性，從而造成內(nèi)生經(jīng)濟(jì)權(quán)利與生活質(zhì)量的相對差距；從個人能力來說，一個人有價值的行為能力主要包括擁有獲得食品、衣著、居住、行動、教育、健康、社會參與等各種功能性活動的能力，但因為個人能力的不同，使其在資源獲取、機(jī)會俘獲、權(quán)利行使等方面出現(xiàn)差異，進(jìn)而導(dǎo)致其在擺脫收入貧困并改善生活質(zhì)量方面的選擇空間受到約束。稟賦、機(jī)會與能力的差異，不僅決定了緩解相對貧困的艱巨性，而且會因為市場競爭機(jī)制及其“優(yōu)勝劣汰”的特點而具有長期性與歷史性。
相對貧困的治理策略
相對貧困是國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平提高之后必然面臨的問題，一端是收入水平的提高和絕對貧困人口的消除，另一端卻是生活水平差距拉大和相對貧困人口增加，即從發(fā)展不足轉(zhuǎn)向發(fā)展不平衡。解決前者通常需要依靠政府的援助，而如何緩解后者則存在理論分歧。
在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，治理相對貧困的傳統(tǒng)策略大體包括兩個維度。一是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的主張。與納克斯所揭示的“因為窮所以窮”的貧困惡性循環(huán)相對應(yīng)，學(xué)者們設(shè)計了眾多由政府主導(dǎo)的通過投資打破低水平均衡陷阱的備選方案，包括萊賓斯坦的“臨界最小努力”理論、羅丹的“大推進(jìn)”理論、羅斯托的“起飛”理論等。但多年的事實證明，這些策略并未能給發(fā)展中國家?guī)碛行У慕?jīng)濟(jì)增長，更不能徹底解決由經(jīng)濟(jì)增長伴生出的相對貧困問題。這一結(jié)果主要是因為貧困與短缺并不完全是由資源與資本所決定，還與心態(tài)、文化、行為能力以及激勵機(jī)制緊密關(guān)聯(lián)。
二是廣泛流行于主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的“涓流經(jīng)濟(jì)學(xué)”。該學(xué)說基于其市場信念而天然地假設(shè)，富裕群體獲得的利益最終會通過涓流效應(yīng)傳遞給貧困人群。例如，在區(qū)域發(fā)展方面，涓流效應(yīng)（或擴(kuò)散效應(yīng)）會通過區(qū)域中心的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，帶動外圍地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的改善，并從中心地區(qū)獲得資本、人才、市場等，進(jìn)而促進(jìn)本地區(qū)的整體發(fā)展。充分的市場競爭因要素報酬的邊際遞減而誘致要素流動，要素回報率的均等化將實現(xiàn)區(qū)域均衡，經(jīng)濟(jì)增長的成果最終將惠及到普通勞動者與低收入群體。但事實上，由于資本的壟斷天性以及資本與勞動要素的異質(zhì)性，由市場競爭而形成的增長紅利及其涓流效應(yīng)，不僅難以填補“資本鴻溝”導(dǎo)致的財富差距，甚至也難以填補由勞動能力差異所導(dǎo)致的收入差距。因此，涓流效應(yīng)不可能緩解相對貧困問題。正如馬克思早就強調(diào)的，“雖然工人的生活的絕對水平依然照舊，但他的相對工資以及他的相對社會地位，即他與資本家相比較的地位，卻會下降”。
對相對貧困最有現(xiàn)實影響力的理論思考來源于彼得·湯森和阿瑪?shù)賮?middot;森。湯森將相對貧困視為與參照群體相比較而體現(xiàn)出來的一種“相對被剝奪”的社會現(xiàn)象，從而揭示了相對貧困的社會公平性質(zhì)。貧困不僅限于基本生活資料的不足，還表現(xiàn)為資源的剝奪與缺乏，而正是這種資源的缺乏導(dǎo)致窮人不能達(dá)到正常的生活水平和不能獲得有效參與正常社會活動的機(jī)會。森進(jìn)一步從權(quán)利相對剝奪的視角，提出了多維貧困和可行能力的分析框架。收入不足確實是造成生活貧困的重要誘發(fā)性因素，但更好的教育和醫(yī)療保健不僅能直接改善生活質(zhì)量，而且能夠培養(yǎng)出獲取更高收入并擺脫貧困的能力。由此，應(yīng)該從獲得食物、飲用水、衛(wèi)生設(shè)施、健康保健、住房、教育和信息等基本能力方面來測量貧困與發(fā)展。這一方法不僅擴(kuò)展了社會福利和貧困的視角，也被廣泛應(yīng)用到人類發(fā)展指數(shù)和多維貧困指數(shù)。為此，聯(lián)合國開發(fā)計劃署發(fā)布的《2010年人類發(fā)展報告》，首次基于多維貧困指數(shù)對全球104個國家和地區(qū)進(jìn)行了測算，并隨后每年對該指數(shù)進(jìn)行更新。事實上，我國制定的農(nóng)村收入貧困線也具有多維性，包括維持基本生活的食物與非食物消費支出（衣著、住房、交通、燃料、用品、醫(yī)療、教育和娛樂等）兩部分，體現(xiàn)了中國全面治理貧困問題的決心與探索。
在上述多維貧困的治理思維中，“貧”反映的是經(jīng)濟(jì)層面的福利相對不足，主要用收入相對貧困來測量；“困”反映的是非貨幣方面的公共服務(wù)相對不足，主要用教育、醫(yī)療等的相對貧困指標(biāo)來測量。但應(yīng)該強調(diào)，多維相對貧困及行為能力理論，表達(dá)的主要是社會經(jīng)濟(jì)運行所伴生的不公平結(jié)果，但卻不能從根源上解構(gòu)相對貧困的生成邏輯。鑒于劃定絕對貧困線的目的是維護(hù)生存，通常能夠找到客觀且科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，而劃定相對貧困線的目的是維護(hù)公平，往往具有主觀性與可變性，并受到來自社會不同群體與心理態(tài)度及價值偏好的挑戰(zhàn)。由此，一個具有動態(tài)性、可調(diào)整性及操作性的相對貧困治理策略，應(yīng)該包含遏制返貧的底線邏輯、化解資源約束的配置邏輯、開放競爭機(jī)會的放松邏輯、改善行為能力的提升邏輯以及改善相對福利的心理邏輯。
緩解相對貧困的長效機(jī)制
底線邏輯：建立遏制返貧的長效兜底機(jī)制
這一邏輯的核心是反對絕對貧困，遏制返貧現(xiàn)象，建立長效兜底機(jī)制。重點關(guān)注三類人群：一是無勞動能力的群體。對于無勞動能力的家庭來說，應(yīng)該由國家提供“兩不愁三保障”的剛性兜底，各地應(yīng)根據(jù)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定具體的“兜底生活保障線”。二是社會邊緣群體。對于單身母親、留守兒童、獨居老人、失業(yè)者等脆弱群體，建立物質(zhì)與精神層面的“兜底援助保障機(jī)制”。三是高風(fēng)險群體。高杠桿率家庭、隱形貧困人口以及能力貧困人群、因病因災(zāi)人群等將是潛在的相對貧困人群，應(yīng)采取精準(zhǔn)識別的方式，建立“兜底風(fēng)險規(guī)避機(jī)制”。
配置邏輯：建立激發(fā)活力的長效動力機(jī)制
這一邏輯的核心是盤活資源，提升經(jīng)濟(jì)效率，建立長效動力機(jī)制。發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的整合優(yōu)勢，改善農(nóng)村金融服務(wù)的可獲得性，鼓勵企業(yè)家能力的創(chuàng)新性融入，由此形成“政府支持、市場主導(dǎo)、社會參與、低收入群體響應(yīng)”的經(jīng)濟(jì)激勵體系。重點在于：促進(jìn)扶貧產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，增強市場競爭力，增加低收入地區(qū)群體的經(jīng)營性收入；改善農(nóng)民的組織化程度，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，增加集體成員的享益性收入；盤活農(nóng)村土地資源，挖掘土地制度紅利，增加欠發(fā)達(dá)區(qū)域群體的財產(chǎn)性收入；開發(fā)生態(tài)與人文景觀以及鄉(xiāng)土資源，誘導(dǎo)農(nóng)耕與鄉(xiāng)愁的產(chǎn)業(yè)化，增加邊緣地區(qū)群體的功能性收入。
放松邏輯：建立化解約束的長效支持機(jī)制
這一邏輯的核心是弱化管制，擴(kuò)大選擇空間，建立長效支持機(jī)制。重點在于：一是賦予邊緣群體自由遷徙權(quán)、自由擇業(yè)權(quán)與自由定居權(quán)，由此擴(kuò)展要素流動機(jī)會，實現(xiàn)既“挪窮窩”又“換窮業(yè)”，改善收入流；二是對因管制造成機(jī)會約束的低收入?yún)^(qū)域群體，比如禁止開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域，應(yīng)該按照公平原則在財政上給予功能性補償與轉(zhuǎn)移性支付補貼，與此同時增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力與交易平臺建設(shè)的支持力度，并按照包容性增長原則，鼓勵相容性的功能拓展、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型與綠色化發(fā)展；三是在發(fā)展大中城市的同時，重視農(nóng)村城鎮(zhèn)化。做大縣城不僅有助于農(nóng)民就近實現(xiàn)非農(nóng)轉(zhuǎn)移，降低融入門檻，減少大規(guī)?？鐓^(qū)域流動的交易成本，化解過度城市化帶來的擁擠、病毒與疫病傳播風(fēng)險等“城市脆弱”難境，而且有助于通過增長極帶動和支持鄉(xiāng)村振興。
提升邏輯：建立阻斷代際貧困的長效培育機(jī)制
這一邏輯的核心是能力建設(shè)，阻斷代際傳遞，建立長效培育機(jī)制。重點在于：一是加強欠發(fā)達(dá)地區(qū)或邊緣區(qū)域兒童的營養(yǎng)干預(yù)，改善其智力基礎(chǔ)；二是扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的義務(wù)教育、高中、職業(yè)教育和高等教育發(fā)展，改善其就業(yè)能力；三是縮小城鄉(xiāng)教育差距，強化具有比較優(yōu)勢的繼續(xù)教育行動，阻斷貧困代際傳遞的路徑；四是加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)醫(yī)療基金的撥付力度和醫(yī)療保險的補貼力度，提升其脫困能力。與此同時，培育和引進(jìn)企業(yè)家能力，形成異質(zhì)性人力資本，提升市場機(jī)會的發(fā)現(xiàn)能力，激發(fā)貧困群體的創(chuàng)業(yè)潛能，鼓勵和支持大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新；培植社會資本，提高貧困群體從社會關(guān)系網(wǎng)中獲取各種資源的能力；深化產(chǎn)業(yè)分工，鼓勵貧困群體融入多樣化的產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)、商務(wù)網(wǎng)絡(luò)與價值鏈網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而促進(jìn)職業(yè)與身份轉(zhuǎn)換、促進(jìn)分享分工經(jīng)濟(jì)與網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)。
心理邏輯：建立廣義福利的長效誘導(dǎo)機(jī)制
這一邏輯的核心是心智培育，轉(zhuǎn)變價值觀念，建立長效誘導(dǎo)機(jī)制。貧困的形成在相當(dāng)程度上是低收入群體對其貧困的認(rèn)知、形成貧困的生活習(xí)慣沒有警覺，也沒有改變貧困的行動力量。窮人看起來總是不斷做出錯誤的選擇，而這些選擇使得他們陷入貧困陷阱無法脫身。實際上，因為他們的生活狀態(tài)很差，理性能力受到約束，而不得不安于現(xiàn)狀。長效誘導(dǎo)機(jī)制的關(guān)鍵在于，一方面是理解窮人群體的心理特征、文化稟賦及行為邏輯，調(diào)整認(rèn)知模式，強化扶智扶志，提升相對貧困群體基于內(nèi)在素質(zhì)的可持續(xù)發(fā)展能力；另一方面是構(gòu)建新的財富觀，改變以經(jīng)濟(jì)收入為單一目標(biāo)的財富最大化觀念，誘導(dǎo)“為增長而增長”轉(zhuǎn)向“為福利而轉(zhuǎn)型”的目標(biāo)導(dǎo)向，推廣“綠水青山就是金山銀山”的理念，培育生態(tài)財富觀，重構(gòu)低收入群體廣義福利的目標(biāo)函數(shù)，由此實現(xiàn)生態(tài)、康養(yǎng)、人文和社會的多功能融合與可持續(xù)發(fā)展。
【本文作者為華南農(nóng)業(yè)大學(xué)國家農(nóng)業(yè)制度與發(fā)展研究院院長，教育部長江學(xué)者特聘教授，廣東省習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員】
參考文獻(xiàn)
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責(zé)編：賀勝蘭 / 司文君
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