摘 要:基層治理是國家治理的微觀基礎(chǔ)，是滿足人民美好生活需要的直接保障，而數(shù)字化轉(zhuǎn)型是推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。實現(xiàn)條塊之間的權(quán)力整合、多元主體的利益整合、面向場景的數(shù)據(jù)整合是推動基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)；發(fā)揮三重整合的疊加效應則是地方政府創(chuàng)新實施的根本著力點。
關(guān)鍵詞:基層治理 數(shù)字化轉(zhuǎn)型 權(quán)力整合 利益整合 數(shù)據(jù)整合
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
作為國家治理的微觀基礎(chǔ)，基層治理對民生保障、社會治理有著至關(guān)重要的作用。滿足人民對美好生活的需要，尤其是增強其獲得感、幸福感、安全感，在較大程度上依賴于基層治理能力與水平。一方面，互聯(lián)網(wǎng)特別是移動互聯(lián)網(wǎng)的逐步普及，物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)的快速發(fā)展，為基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了有利的技術(shù)條件；另一方面，信息化、智慧城市建設、數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展等戰(zhàn)略的提出與實施，為基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了相應的制度保障與現(xiàn)實基礎(chǔ)。
但是，基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型依然面臨嚴峻的碎片化難題。推動基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要進一步加強條塊之間的權(quán)力整合、多元主體的利益整合、面向場景的數(shù)據(jù)整合，尤其是發(fā)揮三重整合的“疊加效應”。
條塊之間的權(quán)力整合：基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基本前提
基層治理面臨的條塊分割碎片化問題更為嚴重。我國的基本行政體系由專業(yè)主管部門的垂直業(yè)務指導（“條”）與行政區(qū)域內(nèi)的屬地歸口管理（“塊”）兩部分構(gòu)成。條塊之間的權(quán)力分割造成的碎片化問題一直困擾著地方治理和基層治理。由于處于國家治理縱向結(jié)構(gòu)的最底端，基層治理更受條塊分割之累，特別是街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（農(nóng)村）層面。基層工作被形象地比喻為“上面千條線，下面一根針”。面對千頭萬緒的任務，基層工作人員高效率、高質(zhì)量、高標準地完成工作任務確實存在巨大壓力。
基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要條塊之間的權(quán)力整合。數(shù)字化技術(shù)的運用，能夠?qū)崿F(xiàn)處于條塊不同位置的部門和人員的高效溝通協(xié)調(diào)，能夠推動處于條塊不同位置的部門和人員協(xié)同提供特定的公共服務，能夠幫助處于條塊不同位置的部門和人員共同化解特定的社會問題。但是數(shù)字化技術(shù)本身并不能確保必然有效完成這些工作。當技術(shù)被不當使用時，不僅不能提升基層治理的能力與水平，相反還會大幅度地降低基層工作效率，阻礙基層治理的有效開展。更為嚴峻的是，數(shù)字化技術(shù)在基層治理中被不當使用的現(xiàn)象不是少數(shù)，而是頻頻出現(xiàn)。數(shù)字化技術(shù)在基層治理中有效運用的基本前提是對條塊之間的權(quán)力進行重新整合。
條塊之間的權(quán)力整合應著眼于數(shù)字化基層治理場景。當前的基層治理數(shù)字化平臺建設主要由更高級別的政府部門建設，例如市級政府部門、省級政府部門，甚至國家級政府部門。這就造成平臺建設的標準化程度較高，而個性化水平不夠。事實上，不同區(qū)域、不同領(lǐng)域?qū)鶎又卫淼男枨蟠嬖诤艽蟛町悺Ｈ鄙賯€性化設置的統(tǒng)一平臺，非常不利于基層政府推動條塊之間的權(quán)力整合。因此，場景需求差異較大的數(shù)字化基層治理平臺最好在市級層面部署和管理。
多元主體的利益整合：基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的動力源泉
社會結(jié)構(gòu)的快速變化導致基層治理各方利益格局碎片化。單位制的式微、住房的商品化改革、勞動力市場的逐漸形成，城市居民迅速變成“社會人”，而且在城市內(nèi)部甚至城市之間的流動日趨頻繁。生活在同一社區(qū)的居民針對公共服務與社會治理呈現(xiàn)出不同的訴求，針對同一公共問題常常表現(xiàn)出迥異的價值判斷。由于城鎮(zhèn)化的快速推進，農(nóng)村的常駐人口逐漸減少，針對相同利益訴求能夠形成的整合力量不斷衰弱。不論是城市社區(qū)，還是農(nóng)村都面臨利益格局碎片化問題。
數(shù)字化技術(shù)能夠為基層治理各方利益整合搭建有效渠道。難以對碎片化利益格局進行整合的根本原因在于利益整合的成本高、收益低。數(shù)字化技術(shù)的出現(xiàn)，特別是社交媒體的廣泛運用，能夠為基層治理相關(guān)方搭建有效的利益整合渠道。不管是對政府、居民，還是對于社會組織而言，基于社交媒體的訴求表達、訴求回應不僅成本低，又具有看得見的收益。數(shù)字化技術(shù)能夠被基層治理各方接受，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)各方的利益整合，而且能夠有力促進基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。
多元主體的利益整合應以共同創(chuàng)造更多公共價值為目標。多元主體的利益整合可以說是為了平衡各方的利益，形成一個匯合點，進而實現(xiàn)基層治理的有效開展。但是，多元主體的利益整合更多是為了讓各利益相關(guān)方共同創(chuàng)造更多的公共價值。公共價值由基本公共價值和核心公共價值構(gòu)成，基本公共價值表現(xiàn)為自下而上的公共價值創(chuàng)造模式，核心公共價值則表現(xiàn)為自上而下的公共價值創(chuàng)造模式。數(shù)字化技術(shù)能夠有效銜接兩種不同的公共價值創(chuàng)造模式，進而讓利益相關(guān)方積極參與到基層治理當中，并且切實發(fā)揮相應的作用，促成高水平的基層治理。
面向場景的數(shù)據(jù)整合：基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的核心保障
“數(shù)據(jù)煙囪”仍然是基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“攔路虎”。通過推動公安、信訪、綜治、醫(yī)療等不同領(lǐng)域數(shù)據(jù)的整合共享，運用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)對基層治理進行分析和預判，探索更加精準、高效的基層治理策略，是基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的趨勢和方向。但是，由于這些數(shù)據(jù)實際由不同領(lǐng)域、不同層級的政府部門掌控和管理，并且這些數(shù)據(jù)已經(jīng)沉淀或者活化于相應的政務信息系統(tǒng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)在系統(tǒng)之間的互操作十分困難。盡管目前在國家、省級、市級層面有了政務數(shù)據(jù)共享的制度安排，但在實施過程當中面臨著巨大阻力，實施效果還比較有限。
面向場景的數(shù)據(jù)整合需要提升基層工作人員的數(shù)據(jù)能力。“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”應是基層工作人員的主要工作方式。但是，目前基層工作人員對數(shù)據(jù)的敏感度不高、對數(shù)據(jù)內(nèi)容的理解不深、數(shù)據(jù)操作的能力不足，嚴重阻礙數(shù)字化基層治理能力的全面提升。迫切需要針對基層工作人員開展精準化數(shù)據(jù)思維訓練、數(shù)據(jù)操作培訓，逐步轉(zhuǎn)變工作方式，漸漸做到能夠直接連接場景和數(shù)據(jù)，能夠?qū)⒉煌到y(tǒng)中的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)起來提供服務、進行管理。
面向場景的數(shù)據(jù)整合需要在更高層面破解外部制度約束。政府部門不主動、不愿意落實數(shù)據(jù)共享的根本原因是數(shù)據(jù)擁有高價值，且如果數(shù)據(jù)被泄露還要承擔責任。要破解這些難題，超出了基層政府的能力范圍，需要在更高層面來完成。例如，應從國家層面對不同領(lǐng)域的數(shù)據(jù)進行“確權(quán)”，而不是交由地方政府甚至基層政府梳理和確定數(shù)據(jù)的所有權(quán)和使用權(quán)；同時，從國家層面立法對政府數(shù)據(jù)的經(jīng)濟價值進行認定和保護，對濫用政府數(shù)據(jù)的行為進行監(jiān)管和處罰。再如，應從市級層面對匯集的政府數(shù)據(jù)進行保護、管理和運營。對于市級政府而言，政府數(shù)據(jù)是推動基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的核心要素，同時也是重要的資產(chǎn)。盤活基層治理數(shù)據(jù)不能簡單地在基層政府展開，在更高層面才更具價值。
三重整合的疊加效應：地方政府創(chuàng)新實施的根本著力點
加強條塊之間的權(quán)力整合、多元主體的利益整合、面向場景的數(shù)據(jù)整合不是相互分割的，而是相互需要、相互補充的。對于條塊之間的權(quán)力整合而言，應從多元主體的利益整合切入，在盡可能滿足最多場景需求的目標下，對當?shù)氐臈l塊權(quán)力進行全面梳理，并通過合理劃分與優(yōu)化重組實現(xiàn)權(quán)力的有效整合；而要實現(xiàn)權(quán)力整合后的有效運作，必然需要數(shù)據(jù)的有效整合，確保數(shù)據(jù)在條塊之間的有序流動。對于多元主體的利益整合和面向場景的數(shù)據(jù)整合而言，都需要以條塊之間的權(quán)力整合為前提。對于多元主體的利益整合而言，離不開數(shù)據(jù)的有效整合，確保數(shù)據(jù)在主體之間的順暢流動，讓利益相關(guān)方能夠看到利益整合的關(guān)鍵環(huán)節(jié)并收獲到利益整合后的收益。對于面向場景的數(shù)據(jù)整合而言，需要多元主體的積極參與才能夠真正帶動數(shù)據(jù)的流動，盤活數(shù)據(jù)的價值。
地方政府在推動基層治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程當中，應充分發(fā)揮上述三重整合疊加效應。一是全面結(jié)合國家、區(qū)域?qū)用嬉笠约氨镜亟?jīng)濟社會特點，明確基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的定位，找到精準的發(fā)力點；二是充分考慮技術(shù)趨勢以及本地的基層治理需求，謀劃基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的目標，不僅包括近期目標，也包括中長期目標；三是在列出可能需要完成相關(guān)工作的基礎(chǔ)上，討論并確立基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)容，形成詳細的任務清單；四是充分考慮本地人、財、物的實際狀況，設計基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的策略，確保目標和任務得以落實。
【本文作者為電子科技大學公共管理學院教授；本文系四川省軟科學研究項目“四川省縣域社會治理智能化的場景數(shù)據(jù)需求和政府數(shù)據(jù)鏈構(gòu)建研究”（項目編號：2020JDR0153）和成都市哲學社會科學規(guī)劃項目“成都市社會治理中的網(wǎng)絡參與機制創(chuàng)新研究”（項目編號：YY0920200237）階段性成果】
參考文獻
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責編：賀勝蘭 / 蔡圣楠
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