摘 要:在萬(wàn)物皆數(shù)據(jù)的時(shí)代，利用互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)技術(shù)推動(dòng)基層治理向數(shù)字化方向轉(zhuǎn)變、推進(jìn)基層治理自身實(shí)現(xiàn)適應(yīng)性轉(zhuǎn)型已是大勢(shì)所趨。適應(yīng)這一發(fā)展要求，需要找尋并破解制約基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的主要瓶頸，這既需要政府投資基層治理數(shù)字化建設(shè),為基層組織提供治理平臺(tái)、治理系統(tǒng)和治理數(shù)據(jù)等技術(shù)支持，也需要學(xué)界探索基層治理體系和治理能力創(chuàng)新,為基層治理數(shù)字化運(yùn)行和資源要素整合利用提供全方位基礎(chǔ)保障。
關(guān)鍵詞:基層治理 數(shù)字化轉(zhuǎn)型 社會(huì)治理共同體
【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
在基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，對(duì)于其“質(zhì)”和“量”的關(guān)注和研究都是非常重要的。面對(duì)基層治理數(shù)字化難、轉(zhuǎn)型難以及取得實(shí)效難等問(wèn)題，查擺影響其數(shù)字化轉(zhuǎn)型及取得實(shí)效的主要瓶頸問(wèn)題，可為提高基層治理績(jī)效、減輕基層治理負(fù)擔(dān)找準(zhǔn)切入點(diǎn)和突破口。那么基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中到底存在哪些主要瓶頸問(wèn)題呢？筆者認(rèn)為除了學(xué)界和實(shí)踐界正在探討的認(rèn)知、行為和素養(yǎng)等方面問(wèn)題之外，數(shù)據(jù)觀念、基礎(chǔ)條件和保障體系也是基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中需要著重解決的主要問(wèn)題。
數(shù)據(jù)觀念瓶頸
黨的十九屆四中全會(huì)將“數(shù)據(jù)”與“勞動(dòng)、資本、土地、知識(shí)、技術(shù)、管理”并列為生產(chǎn)要素參與分配。作為國(guó)家治理的工具，數(shù)字（據(jù)）和信息處理及其利用的過(guò)程決定了治理效果[1]。對(duì)于基層治理數(shù)字化而言，數(shù)據(jù)是其賴以存續(xù)的基本資源和條件，必須重視數(shù)據(jù)價(jià)值，整合數(shù)據(jù)資源，深挖數(shù)據(jù)潛能，突破現(xiàn)有數(shù)據(jù)觀念瓶頸。
大數(shù)據(jù)的復(fù)雜性，決定了保證其“質(zhì)”的困難度。數(shù)據(jù)的“質(zhì)”體現(xiàn)在數(shù)據(jù)可用、能用和被善用等方面?；鶎又卫肀仨殬?shù)立正確的數(shù)據(jù)觀念，即數(shù)據(jù)不只要全面、準(zhǔn)確、具有時(shí)效性，還需要可用、能用和被善用，惟有如此，才能有效發(fā)揮其作為資源和財(cái)富的作用，進(jìn)而使其產(chǎn)生實(shí)際價(jià)值。數(shù)據(jù)可用，意味著它具有全面性、準(zhǔn)確性和時(shí)效性，能夠真實(shí)模擬與還原現(xiàn)實(shí)治理場(chǎng)景，助力實(shí)現(xiàn)良治；數(shù)據(jù)能用，意味著其穩(wěn)定性、安全性、可靠性、可信性、可刪除性能夠得到有效保障，包括得到技術(shù)上、管理上和法治上的保障；數(shù)據(jù)被善用，則指數(shù)據(jù)擁有者能夠科學(xué)地利用、合理地應(yīng)用、守規(guī)地交換和便利地分享數(shù)據(jù)，在利用、應(yīng)用、交換和分享數(shù)據(jù)過(guò)程中不可泄露敏感數(shù)據(jù)，不能侵害數(shù)據(jù)所有者的利益，不能使參與基層治理的組織和個(gè)人因?yàn)閾碛袛?shù)據(jù)、使用數(shù)據(jù)或管理數(shù)據(jù)而面臨安全風(fēng)險(xiǎn)并承擔(dān)過(guò)重的治理成本。
大數(shù)據(jù)像洪水，惟有善加疏導(dǎo)和利用，使之成為“有‘質(zhì)’的量”[2]，方可造福各方，反之，倘若大數(shù)據(jù)裹挾虛假信息過(guò)多，就有可能演變成為數(shù)據(jù)災(zāi)難，危及組織和個(gè)人的生命、財(cái)產(chǎn)、聲譽(yù)等安全。目前，在基層治理中，與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)相比，公共部門(mén)不具備擁有絕大多數(shù)數(shù)據(jù)資源的優(yōu)勢(shì)，加上數(shù)據(jù)的采集、存儲(chǔ)、管理、分析、判斷、反饋和決策等能力先天不足，學(xué)習(xí)與培訓(xùn)又跟不上，導(dǎo)致其維持自身所擁有數(shù)據(jù)資源的可用、能用和被善用都要依賴于互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)。此外，公共部門(mén)要從大數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)規(guī)律、建立規(guī)則、尋找機(jī)會(huì)、戰(zhàn)勝挑戰(zhàn)，也需要借助學(xué)界和企業(yè)界的力量。因此，大數(shù)據(jù)之于公共部門(mén)，目前還只限于“淺用”，還達(dá)不到“深耕”與“深養(yǎng)”的程度。公共部門(mén)，特別是政府，在現(xiàn)實(shí)世界中具有的管理、管制信息資源的優(yōu)勢(shì)在虛擬世界中將難以有效施展，加之與大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的法治建設(shè)還相對(duì)滯后，人們的信息素養(yǎng)亟待提高，社會(huì)信用體系建設(shè)還需健全完善，這些難題若無(wú)法解決，將使得公共部門(mén)與其服務(wù)對(duì)象之間的信息不對(duì)稱現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型所遭遇的“用”和“養(yǎng)”數(shù)據(jù)等瓶頸問(wèn)題短期內(nèi)將難以得到有效解決。
基礎(chǔ)條件瓶頸
基層治理數(shù)字化建設(shè)能否成功，取決于基層政府規(guī)劃、開(kāi)發(fā)和建設(shè)的基層治理平臺(tái)及系統(tǒng)能否與其在現(xiàn)實(shí)世界中的參照物，即相應(yīng)的基層治理體系，達(dá)成雙軌制運(yùn)行、協(xié)作性連接和分步式協(xié)同；取決于不同的治理主體對(duì)基層治理平臺(tái)、系統(tǒng)及其可用的功能和數(shù)據(jù)資源的價(jià)值判斷和應(yīng)用取向的一致性和包容性程度；也取決于其所依靠的現(xiàn)有基層治理體系本身的先進(jìn)性及其兩者之間的連通性，還有采用的容錯(cuò)機(jī)制的可用性與成熟度。基層組織必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)是，基層治理數(shù)字化建設(shè)不只需要解決技術(shù)問(wèn)題，還需要解決基層治理體系自身的革新問(wèn)題。
虛擬世界中的“基層治理”是對(duì)現(xiàn)實(shí)世界中的基層治理進(jìn)行模擬的結(jié)果，因其難以避免虛擬化過(guò)程中發(fā)生的異化，其與現(xiàn)實(shí)世界中的真實(shí)對(duì)照物的運(yùn)作過(guò)程和治理結(jié)果雖殊途同歸，但采用的治理形式與作用機(jī)制卻有所不同，明顯地帶有人工的痕跡并具有整合特質(zhì)。與現(xiàn)實(shí)世界中的基層治理相比，虛擬世界中的“基層治理”更開(kāi)放、透明，擁有更廣泛的參與主體，更具動(dòng)員性，且主體身份難識(shí)別，實(shí)施監(jiān)管的難度更大。然而，虛擬世界中的“基層治理”終究還是建基于現(xiàn)實(shí)世界中的基層治理主體及其相互關(guān)系、權(quán)力、責(zé)任、信用和能力之上，需要現(xiàn)實(shí)世界中的基層治理體系來(lái)關(guān)照、規(guī)范和保證其與在現(xiàn)實(shí)世界中依靠的治理基礎(chǔ)條件（如治理主體、治理結(jié)構(gòu)、治理流程、治理制度等）的一致性。為此，只有基層治理妥善解決好自身在虛擬世界的平臺(tái)及系統(tǒng)的功能和數(shù)據(jù)與其在現(xiàn)實(shí)世界中的對(duì)應(yīng)物之間的容錯(cuò)性和一致性問(wèn)題，才有可能通過(guò)提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化的基層治理服務(wù)實(shí)效來(lái)倒逼現(xiàn)實(shí)世界中的基層治理體系作出適應(yīng)性轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)基層治理轉(zhuǎn)型，更好地滿足人民群眾對(duì)基層治理的需求。
對(duì)標(biāo)國(guó)家“橫向到邊、縱向到底”的基層治理范圍指向以及中央的“治理重心下移”的要求，基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型還需依賴包括網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、硬件設(shè)備、平臺(tái)、系統(tǒng)、數(shù)據(jù)、人員、資金等在內(nèi)的技術(shù)性或資源型基礎(chǔ)條件供給的包容性與可及性。進(jìn)一步地，需要實(shí)現(xiàn)城市街道、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織等基層治理參與主體的共商共議共建共享共治共贏，實(shí)現(xiàn)治理內(nèi)容和服務(wù)對(duì)象的全覆蓋、廣聯(lián)通、一體化和整體化，實(shí)現(xiàn)治理的資源和權(quán)力下沉；需要對(duì)當(dāng)前的基層治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，為基層治理數(shù)字化建設(shè)以至轉(zhuǎn)型創(chuàng)設(shè)基礎(chǔ)條件。為此，應(yīng)借助“互聯(lián)網(wǎng)+”營(yíng)造線下與線上雙軌制治理場(chǎng)域，改善基層治理全域化生態(tài)環(huán)境，開(kāi)通多元治理主體合作渠道，提供整合性治理數(shù)據(jù)、信息和知識(shí)資源，建構(gòu)與提高治理主體的信息素養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)基層治理的流程再造與組織結(jié)構(gòu)變革，為數(shù)字化建設(shè)及轉(zhuǎn)型提供先決條件。
保障體系瓶頸
基層治理數(shù)字化建設(shè)帶來(lái)的一個(gè)巨大挑戰(zhàn)是其治理主體所處的環(huán)境不再是熟人社會(huì)，而其演變過(guò)程又有可能漸趨僵化。對(duì)基層組織而言，要維護(hù)健康、有序的治理環(huán)境，建設(shè)安全、信用體系，防范各種治理安全風(fēng)險(xiǎn)，需要承擔(dān)高昂的安全治理成本與體系轉(zhuǎn)型成本，因此需要有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和保障體系作為支撐。
為減少安全治理成本和體系轉(zhuǎn)型成本，保障基層治理安全、可靠、優(yōu)質(zhì)、高效，并為基層組織減負(fù)，可以適用2017年《政府工作報(bào)告》中提出的“清單管理制度”，即通過(guò)建立具有法律效用和有限責(zé)任的基層治理“權(quán)責(zé)清單”，達(dá)成利用技術(shù)來(lái)表達(dá)和鞏固清單管理制度的效果，以明晰基層治理主體之間的權(quán)限和責(zé)任，確?；鶎又卫頇?quán)責(zé)利效一致，規(guī)避基層組織陷入“事無(wú)巨細(xì)、責(zé)無(wú)邊界”的超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)；可以借助內(nèi)外部技術(shù)驅(qū)動(dòng)力和組織學(xué)習(xí)力推進(jìn)基層治理模式創(chuàng)新、流程再造和組織重構(gòu)，提高基層組織隊(duì)伍信息素養(yǎng)，激發(fā)基層組織隊(duì)伍活力，加速基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型步伐，助力基層治理數(shù)字化建設(shè)步入良性發(fā)展軌道；最后，可以通過(guò)強(qiáng)化基層治理的法治保障，將基層治理的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和有限責(zé)任引入法治軌道，通過(guò)改進(jìn)現(xiàn)有治理模式及流程，保證基層組織履職的環(huán)境質(zhì)量和基礎(chǔ)條件，改善基層組織的內(nèi)外部關(guān)系，使其真正做到為治理主體的競(jìng)爭(zhēng)與合作服務(wù)。
治理主體之間需要公平競(jìng)爭(zhēng)與深度合作?；ヂ?lián)網(wǎng)上開(kāi)放的合作治理平臺(tái)、多中心的合作治理結(jié)構(gòu)和透明化的合作治理模式為多元主體競(jìng)合營(yíng)造了公平氛圍，也提供了有利條件。要構(gòu)建“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會(huì)治理共同體，必須在“共建共治共享”基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)組織之間、人與人之間的合作，改善競(jìng)合關(guān)系，增加競(jìng)合機(jī)會(huì)、增強(qiáng)能力，只有這樣，才能突破當(dāng)前保障體系瓶頸，真正針對(duì)治理需求提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化的治理服務(wù)。
以往的保障體系通常偏重依靠技術(shù)，強(qiáng)調(diào)技術(shù)方案。雖然也有主張輔以管理元素，但在實(shí)際應(yīng)用中治理與技術(shù)結(jié)合、融合或協(xié)同得并不好，“重績(jī)效、輕保障”的觀念一直未予有效轉(zhuǎn)變且仍在施加影響。面對(duì)基層治理實(shí)踐中“多頭管理、職責(zé)分散、協(xié)調(diào)困難”的窘境，必須強(qiáng)調(diào)保障體系的重要性并予以持續(xù)投入。
基于大量國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，治理協(xié)同或合作的主要障礙本來(lái)就是由基層政府機(jī)構(gòu)條塊分割導(dǎo)致彼此之間權(quán)力和利益博弈引致的，運(yùn)用技術(shù)手段只能提供物理和程序（硬件和軟件）方面的基礎(chǔ)條件，雖然技術(shù)規(guī)制可解決一部分績(jī)效和質(zhì)量問(wèn)題，也的確為破除組織障礙和掙脫利益困局帶來(lái)契機(jī)，但它只是克服障礙和脫離困局的一個(gè)必要條件，而非充分條件。業(yè)務(wù)協(xié)同或合作的真正達(dá)成，有賴于業(yè)務(wù)信息的整合共享和業(yè)務(wù)流程整體的優(yōu)化再造，有賴于信息采集、加工處理、傳輸方式的變革創(chuàng)新，有賴于操作行為的全程監(jiān)控和追溯問(wèn)責(zé)，以及組織結(jié)構(gòu)的扁平化調(diào)整，只有這些保障要素真正滿足了，才有可能使資源共享、流程整合達(dá)成理想結(jié)果，進(jìn)而為基層組織工作協(xié)同、治理主體競(jìng)爭(zhēng)合作創(chuàng)設(shè)有利條件。為此，有必要對(duì)基礎(chǔ)條件和保障體系作延展性、縱深性研究。由于有關(guān)保障體系綜合性研究成果十分有限，之前的研究更多地關(guān)注技術(shù)層面的保障元素和結(jié)構(gòu)框架，雖然也涉及到管理機(jī)制和制度安排、法律法規(guī)探討、政策規(guī)劃建設(shè)等，但如何利用信用和責(zé)任等機(jī)制與先進(jìn)元素和創(chuàng)新理念進(jìn)行融合，則需要在宏大戰(zhàn)略和具體方案間予以研究和取舍，這些也是突破基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的瓶頸問(wèn)題所要著重努力的方面。
基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型最重要的從來(lái)不是數(shù)據(jù)技術(shù)，而是治理體系本身的適應(yīng)性調(diào)整和革命性轉(zhuǎn)變?；鶎又卫頂?shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)該在“樹(shù)立大安全、大信用觀念以及大民主、大開(kāi)放和大理性意識(shí)”[3]的前提下，以數(shù)據(jù)為核心，基礎(chǔ)條件為支撐，保障體系作依托，多元治理主體共同為基層治理數(shù)字化建設(shè)創(chuàng)設(shè)條件，為基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的有序推進(jìn)和基層治理效能的持續(xù)提升提供有力支持。
【本文作者為大連理工大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)部公共管理系教授；本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化視角下推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的理論與實(shí)踐研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20AZD039）階段性成果】
注釋
[1]韓志明：《國(guó)家治理的信息敘事：清晰性、清晰化與清晰度》，《學(xué)術(shù)月刊》，2019年第9期，第82—94頁(yè)。
[2]車品覺(jué)：《決戰(zhàn)大數(shù)據(jù)》，杭州：浙江人民出版社，2016年，第3頁(yè)。
[3]于躍、王慶華：《大數(shù)據(jù)的特質(zhì)及其安全和信用風(fēng)險(xiǎn)》，《行政論壇》, 2016年第1期，第83—88頁(yè)。
責(zé)編：司文君 / 臧雪文
聲明：本文為《國(guó)家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)國(guó)家治理周刊微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。