摘 要:政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的本質(zhì)是改革，是對傳統(tǒng)政府運作模式、傳統(tǒng)政務(wù)信息化建設(shè)模式的改革和創(chuàng)新。隨著改革向縱深推進，處于改革“神經(jīng)末端”的基層政府，出現(xiàn)了一些亟待解決的問題，包括更加復(fù)雜嚴(yán)峻的政務(wù)數(shù)據(jù)管理問題、“痕跡形式主義”現(xiàn)象、轉(zhuǎn)型速度與資源不匹配問題等等。為此，需要持續(xù)優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)管理體制機制，堅持基層需求導(dǎo)向推進改革任務(wù)，通過資源和政策引導(dǎo)為基層賦能，從而更好地提升治理效能，為企業(yè)服務(wù)、為群眾辦事。
關(guān)鍵詞:政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型 基層治理 政務(wù)信息化 數(shù)字政府
【中圖分類號】D630 【文獻標(biāo)識碼】A
我國政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的趨勢和目標(biāo)
政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是我國全面深化改革的重要內(nèi)容，發(fā)揮著帶動和牽引各領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵作用。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的本質(zhì)是改革，是對傳統(tǒng)政府運作模式、傳統(tǒng)政務(wù)信息化建設(shè)模式的改革和創(chuàng)新，是在全面深化改革和信息技術(shù)革命這兩大時代脈絡(luò)相互交織的背景下開展的系統(tǒng)性改革。它的具體表現(xiàn)形式是“數(shù)字政府”建設(shè)，目標(biāo)是踐行“以人民為中心”的發(fā)展理念，實踐路徑是以改革創(chuàng)新思維系統(tǒng)打造整體化、協(xié)同化、數(shù)字化政府，有效提升政府履職服務(wù)能力。政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義，主要表現(xiàn)在三個方面：
一是優(yōu)化政府的管理、服務(wù)和決策模式。黨的十九大準(zhǔn)確把握信息技術(shù)快速迭代的復(fù)雜形勢，作出了建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國、智慧社會的戰(zhàn)略部署。“數(shù)字政府”建設(shè)是“數(shù)字中國”的重要組成部分，也是我國全面深化改革的重要內(nèi)容。全國各地積極響應(yīng)黨和國家的號召，探索政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型及“數(shù)字政府”建設(shè)，部分地區(qū)先行先試，成效顯著。比如，廣東推進“數(shù)字政府”改革建設(shè)，浙江省推行審批服務(wù)便民化“最多跑一次”改革，上海市建成網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)“單一窗口”，貴州省以大數(shù)據(jù)資源為牽引推動政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型等等，都為我國政府治理模式數(shù)字化提供了有益經(jīng)驗。
二是提高政府市場調(diào)控能力和促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。一方面，數(shù)字技術(shù)可以在優(yōu)化政府職責(zé)體系，深入推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，深化行政審批制度改革中發(fā)揮重要作用，從而助力提高政府調(diào)控經(jīng)濟、監(jiān)管市場的能力。另一方面，政府調(diào)控經(jīng)濟能力與數(shù)字化思維相結(jié)合，能夠以積極有效的制度和政策促進我國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，為新產(chǎn)品、新服務(wù)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式的萌發(fā)營造良好氛圍。
三是以公眾需求為導(dǎo)向提升數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“獲得感”。堅持以人民為中心的發(fā)展理念，緊密圍繞民眾在政務(wù)公共服務(wù)中的實際需求推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型，解決民眾在日常辦事過程中的實際問題，實現(xiàn)信息化手段與各項政務(wù)工作的深度融合，不斷改善民眾的體驗感，讓普通民眾有切切實實的“獲得感”。
基層政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的壓力與挑戰(zhàn)
政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型及“數(shù)字政府”建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，近年來，在黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一部署下，各地區(qū)積極開展“數(shù)字政府”建設(shè)探索，政府治理體系和治理能力的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性得到全面提升。但隨著改革向縱深推進，處于改革“神經(jīng)末端”的基層政府，出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。
更加復(fù)雜嚴(yán)峻的政務(wù)數(shù)據(jù)管理問題
傳統(tǒng)科層制的管理模式具有“條塊分割”的特點，在此模式下的信息化建設(shè)容易形成部門間的“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”。該問題主要表現(xiàn)為政府行政體制內(nèi)部的信息不對稱、數(shù)據(jù)不貫通、流程不清晰、線上線下不融合等，直接影響著政府行政效率和服務(wù)質(zhì)量。例如目前公民戶籍、教育、就業(yè)、生育、醫(yī)療、婚姻等基本信息還分散在各主管部門，垂直管理的海關(guān)、國稅、公安等系統(tǒng)尚未完成整合，各主管部門、各地區(qū)、各平臺間標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、接口不聯(lián)通、信息不共享。各部門信息化獨立建設(shè)、分散管理、各自為政、數(shù)據(jù)重復(fù)采集、共享應(yīng)用困難，是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型面臨的首要障礙。
“痕跡形式主義”異化現(xiàn)象
面對政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的重要任務(wù)，各地區(qū)開設(shè)了眾多試點和試驗區(qū)，諸如大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局、政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局、大數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局，行政服務(wù)中心、政務(wù)服務(wù)大廳、公共服務(wù)中心等。但經(jīng)常是“一套班子一個想法”，不斷給基層帶來更多的改革任務(wù)和更大的壓力。與此同時，各部門在信息化系統(tǒng)建設(shè)上各自為政，普遍重立項建設(shè)、輕運行維護和推廣應(yīng)用，突出表現(xiàn)就是政府部門各有一套自己的信息系統(tǒng)，且系統(tǒng)類型復(fù)雜、功能重復(fù)、標(biāo)準(zhǔn)不一、數(shù)據(jù)共享難。在改革任務(wù)下壓和各部門信息化系統(tǒng)泛濫的作用下，考核任務(wù)不斷被指標(biāo)化、數(shù)量化，基層政府為了應(yīng)付檢查而編造數(shù)據(jù)、捏造材料，于是便出現(xiàn)了政務(wù)APP上“考勤打卡”，基層干部走訪“先拍照、找信號”的鬧劇。筆者在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)在2015年8月開展試點工作以來，在硬件方面的財政預(yù)算支出有3000多萬元。但多數(shù)設(shè)備使用效率偏低，與基層開展工作的實際需要難以匹配，更多用于完成上級的考核要求，基層干部時有抱怨“數(shù)字化改革反倒讓大家更累了”。可見，基層“數(shù)字政府”改革面臨著“重投入、輕運營”“重考核問責(zé)、輕激勵賦能”的問題，容易加劇精力耗散、資源浪費和基層疲憊等困境。
數(shù)字化轉(zhuǎn)型進度與資源的不匹配
近幾年，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型建設(shè)已在全國各地廣泛鋪開，省級政府層面均給予了高度重視，而許多市縣基層卻因地區(qū)資源保障問題影響了改革進度和質(zhì)量。一方面，受地區(qū)之間技術(shù)基礎(chǔ)、經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r影響，各地市級政府對于政府?dāng)?shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度不同，各地轉(zhuǎn)型進度和發(fā)展質(zhì)量極不均衡。以珠三角地區(qū)與廣東省粵東西北地區(qū)為例，廣州和深圳兩個超大型城市的政務(wù)信息化發(fā)展已處于全國前列，珠三角其他地市發(fā)展水平也比較高，但粵東西北欠發(fā)達地區(qū)在信息化基礎(chǔ)設(shè)施、政務(wù)服務(wù)平臺、部門資源整合共享、數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用以及群眾信息化意識等方面，與珠三角地區(qū)存在較為明顯的差距。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府普遍在人才、資金方面受到較大制約，雖然省級層面制定了“全省一盤棋”的政策，強調(diào)在全省統(tǒng)一框架體系下投入建設(shè)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，但基層缺少運營和維護的人員與資金，并且數(shù)字化工作方式與基層傳統(tǒng)工作方式也存在一定的融合難度。
基層政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的未來展望
政府治理應(yīng)直面挑戰(zhàn)、把握機遇，加快政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進程，建設(shè)“數(shù)字政府”。這需要各地區(qū)根據(jù)實際情況先行先試，加強研究和總結(jié)，把改革實踐上升為理論成果，固化為制度性成果，轉(zhuǎn)化為治理效能，更好地為企業(yè)服務(wù)、為群眾辦事。
持續(xù)優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)管理體制機制
圍繞政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型和“數(shù)字政府”建設(shè)的核心目標(biāo)，打通各部門關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程和環(huán)節(jié)，建設(shè)政府內(nèi)部跨部門的一體化協(xié)同機制和平臺。關(guān)鍵要做好以下幾點：一是在改革理念上需要強化互聯(lián)網(wǎng)思維，需要以“統(tǒng)一、整合、集約、共享”的方式，從全局視角系統(tǒng)性謀劃政府?dāng)?shù)字化建設(shè)，在體制機制、平臺建設(shè)、操作路徑等方面系統(tǒng)性地推動改革創(chuàng)新。二是在改革推進中需要加強規(guī)劃引領(lǐng)和高位推動，積極探索系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性推進“數(shù)字政府”改革建設(shè)的可行路徑。廣東省委省政府在此方面的經(jīng)驗值得借鑒，在組織架構(gòu)上，由省委書記主持省委深改組會議，將“數(shù)字政府”改革建設(shè)列為全省全面深化改革的18項重點任務(wù)之首；在省級層面上，成立以省長為組長的“數(shù)字政府”改革建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一思想認(rèn)識，形成強大的改革合力。三是在改革落實中要構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)字服務(wù)體系，多渠道提供數(shù)字化公共服務(wù)，不斷升級技術(shù)實施準(zhǔn)則和數(shù)字應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)指南，將跨政府部門的合作機制以共同的語言、工具和技術(shù)體系落到實處。
堅持基層需求導(dǎo)向推進改革任務(wù)
政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型改革需要堅持以基層需求為導(dǎo)向，努力提升數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“獲得感”。面對各地頻繁開設(shè)的數(shù)字化改革試點和試驗區(qū)與基層管理需求不匹配而造成的應(yīng)付式問題，需要從以下方面做出調(diào)整：一是需要在今后的數(shù)字化改革中，牢固樹立以人民為中心的發(fā)展理念，緊密圍繞基層政府治理的實際需求，解決基層政府履職過程中的實際問題。二是需要明確各級各部門在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型和數(shù)字化運作中的權(quán)責(zé)關(guān)系，優(yōu)化考核體系、獎懲體系，推動實現(xiàn)資金統(tǒng)籌管理、業(yè)務(wù)協(xié)同開展的新型政府信息化建設(shè)管理模式，以“整體政府”形態(tài)進一步提升治理效能。三是需要開展政企合作，針對不同民眾的個性化需求，以更加靈活的方式提供在線服務(wù)，從根本上改善基層數(shù)字服務(wù)的用戶體驗。有條件的地區(qū)可以借鑒廣東省“數(shù)字政府”建設(shè)的經(jīng)驗，按照“政企合作、管運分離”的模式重構(gòu)政務(wù)信息化建設(shè)模式，在管理體制、運行機制、建設(shè)運營模式等方面開展創(chuàng)新，構(gòu)建“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、上下銜接、運作高效、統(tǒng)籌有力、整體推進”的政府?dāng)?shù)字化改革組織管理體系。
通過資源和政策引導(dǎo)為基層賦能
政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型和“數(shù)字政府”建設(shè)當(dāng)中，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域間平衡發(fā)展問題，通過政策引導(dǎo)為基層吸引資源和培養(yǎng)數(shù)字人才。一方面，需要始終堅持“全省一盤棋”的思維，在工作推進過程中結(jié)合各地實際發(fā)展情況，細(xì)化布局，制定不同的發(fā)展策略和扶持機制，通過省級統(tǒng)籌的集約化建設(shè)，加快推動實現(xiàn)城鄉(xiāng)數(shù)字化改革發(fā)展一體化。對于經(jīng)濟欠發(fā)達地市，要按照統(tǒng)一規(guī)劃，全面應(yīng)用省公共軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施和支撐資源，并重點做好組織工作和業(yè)務(wù)應(yīng)用培訓(xùn)。另一方面，需要通過多種方式途徑建設(shè)基層專業(yè)化數(shù)字人才隊伍。對于政府管理者、執(zhí)行者在數(shù)字項目管理方面專業(yè)知識不足的問題，可以通過購買服務(wù)的方式，以專業(yè)培訓(xùn)課程、經(jīng)驗交流論壇、數(shù)字經(jīng)濟博覽會和調(diào)研學(xué)習(xí)等多樣化途徑，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)新知識、補充新技能，為推進政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型打好基礎(chǔ)。針對基層一線單位人才短缺問題，可以通過制定大學(xué)生返鄉(xiāng)就業(yè)扶持計劃、對大學(xué)生群體給予適當(dāng)?shù)恼吆透＠麅A斜的方式，補足基層人才短板。在廣東調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，一些偏遠(yuǎn)縣鄉(xiāng)通過為畢業(yè)大學(xué)生提供村（社區(qū)）公共服務(wù)站專職操作員的崗位，有效引導(dǎo)年輕人才返鄉(xiāng)，較好滿足了基層數(shù)字人才的需要。
結(jié)語
2020年3月31日，習(xí)近平總書記視察杭州城市大腦運營指揮中心時指出，運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。對于國家治理中的政府主體而言，同樣如此。在抗擊新冠肺炎疫情當(dāng)中，地方涌現(xiàn)出的“健康碼”“疫情地圖”等數(shù)字化創(chuàng)新實踐，充分展示出政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的可行性和必要性。未來，處于改革“神經(jīng)末端”的基層政府，更需要逐步建立政府內(nèi)部跨部門一體化協(xié)同機制和平臺，堅持以基層需求為導(dǎo)向，加大政策扶持力度，廣泛吸引數(shù)字資源和數(shù)字人才，努力提升人民群眾在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的“獲得感”。
【本文作者為華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授，華南理工大學(xué)社會治理研究中心主任】
責(zé)編：羅 婷 / 李 懿
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