【摘要】信用政府是信用中國的根本。政府失信所產(chǎn)生的危害遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于企業(yè)失信或社會(huì)失信產(chǎn)生的危害。根據(jù)失信行為涉及的主體關(guān)系，可以將政府失信行為分為內(nèi)部失信行為和外部失信行為。就政府公信力而言，政府外部信用建設(shè)是重點(diǎn)，本文正是聚焦于政府外部失信行為，就地方政府失信行為的分類、帶來的危險(xiǎn)、生成機(jī)理及行為治理等方面進(jìn)行闡述，力圖對(duì)政府信用問題作出一些建議。
【關(guān)鍵詞】地方政府 失信行為 守信意愿 【中圖分類號(hào)】D614 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
地方政府失信行為的類型
信用政府建設(shè)是信用中國建設(shè)的重要組成部分，我國歷來重視政府信用建設(shè)。2006年，黨的十六屆六中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》首次提出政務(wù)誠信概念，誠信建設(shè)由此進(jìn)入快車道。2013年，國務(wù)院頒布《征信業(yè)管理?xiàng)l例》，規(guī)定征信業(yè)務(wù)范圍是對(duì)個(gè)人、企業(yè)、事業(yè)單位的信用信息進(jìn)行采集，但不包括國家機(jī)關(guān)。同年，《最高人民法院關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》正式建立的“失信黑名單”制度，包括公布失信政府名單。緊接著國務(wù)院出臺(tái)《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》，明確了四大領(lǐng)域34項(xiàng)重要任務(wù)，其中政務(wù)誠信居四大任務(wù)之首，成為信用建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域。但從法制建設(shè)角度看，信用立法重點(diǎn)還主要在商業(yè)信用和社會(huì)信用方面，加之各種因素的影響，導(dǎo)致政府失信特別是基層地方政府失信問題沒有得到有效治理。因此，2019年12月4日，由中共中央、國務(wù)院發(fā)布實(shí)施的《關(guān)于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）也再次引起社會(huì)和學(xué)術(shù)界對(duì)地方政府失信問題的關(guān)注。
政府失信行為是指政府機(jī)關(guān)及其工作人員在公務(wù)活動(dòng)中的不誠信行為。根據(jù)失信行為涉及的主體關(guān)系，可以將政府失信行為分為內(nèi)部失信行為和外部失信行為。前者發(fā)生在政府系統(tǒng)內(nèi)部主體之間，如上下級(jí)政府之間或平級(jí)政府之間，后者發(fā)生在政府與其外部主體之間，如政府失信于企業(yè)、政府失信于公民等。就政府公信力而言，政府外部信用建設(shè)是重點(diǎn)，本文正是聚焦于政府外部失信行為。政府外部失信行為，根據(jù)其失信行為涉及的活動(dòng)類型，可以區(qū)分為民事失信行為和行政失信行為兩類。
民事失信行為是指政府作為民事主體在民事活動(dòng)中的失信行為，多為爽約的“耍賴”行為。若地方政府不講誠信，會(huì)給民營企業(yè)帶來巨大經(jīng)濟(jì)損失，還有可能讓民營企業(yè)家遭受人身威脅。政府的民事失信行為更多出現(xiàn)在拖欠工程款方面，說明有的地方政府缺乏現(xiàn)代法治意識(shí)和契約精神，將合同或協(xié)議踐踏在腳下，絲毫沒有對(duì)法律的敬畏之心。而行政失信行為，主要是指政府作為行政主體在行政管理活動(dòng)中的失信行為。
在政府外部失信行為中，次生失信行為也為數(shù)不少。主要指政府在同一事件中首次失信基礎(chǔ)上的再次失信，可以通俗地稱之為二次失信、三次失信等。最常見的二次失信行為就是政府?dāng)≡V后拒不執(zhí)行人民法院的生效判決。地方政府的次生失信行為不僅僅表現(xiàn)為不履行法院的生效判決，也表現(xiàn)為前后數(shù)次承諾、數(shù)次爽約行為。
地方政府失信行為帶來的危害
信用政府是信用中國的根本。政府失信所產(chǎn)生的危害是全方位的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于企業(yè)失信或社會(huì)失信產(chǎn)生的危害。
政府失信行為對(duì)政府自身產(chǎn)生危害。一是政府失信行為必然會(huì)沉重打擊政府的公信力，折損政府權(quán)威，透支政府信任，輕則影響政府形象，重則影響政權(quán)穩(wěn)定，因?yàn)檎?ldquo;已經(jīng)撼動(dòng)了政府合法性地位。背離全心全意為人民服務(wù)的宗旨和立黨為公執(zhí)政為民的理念就是政府最大的失信”。二是政府失信必然會(huì)使?fàn)I商環(huán)境變差，導(dǎo)致沒人再敢與政府合作，對(duì)政府造成次生傷害遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過失信事件本身，如導(dǎo)致有的企業(yè)“用腳投票”，到營商環(huán)境更好的地方甚至到國外投資發(fā)展，這樣就會(huì)大大影響當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。據(jù)媒體對(duì)中國營商環(huán)境滿意度調(diào)查顯示，“政府失信”排在營商環(huán)境十大難題的第二位，充分說明政府守信是優(yōu)化營商環(huán)境的重要議題。三是政府失信行為必然會(huì)大幅度增加政府治理成本，政府無論是民事行為失信還是行政行為失信，都會(huì)引發(fā)諸多新問題需要政府來解決，如政府不履行合同義務(wù)引發(fā)的訴訟活動(dòng)必然會(huì)增加司法成本，政府不合理不合法的征地拆遷行為引發(fā)的信訪活動(dòng)或造成的群體性事件必然會(huì)增加政府處理信訪的成本和維持治安的成本，政府失信行為引發(fā)的各種監(jiān)督調(diào)查必然會(huì)增加政府自身的監(jiān)督監(jiān)察成本，等等。
政府失信行為對(duì)企業(yè)產(chǎn)生危害。一是政府失信行為會(huì)威脅到企業(yè)生存，如政府拖欠工程款導(dǎo)致企業(yè)資金周轉(zhuǎn)不暢，只能拖欠供應(yīng)商貨款和工人工資，形成惡性循環(huán)，輕則影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，重則不堪重負(fù)而破產(chǎn)倒閉。二是政府失信行為傷害企業(yè)擴(kuò)張意愿，企業(yè)因政府失信受傷后，再投資時(shí)會(huì)慎之又慎，乃至“寧可守成，不愿拓土”。三是政府失信行為會(huì)增加企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本。政府無論在審批或許可方面的失信行為，還是在執(zhí)法監(jiān)管、征用補(bǔ)貼等方面的失信行為，都會(huì)大幅增加企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本。
政府失信行為對(duì)社會(huì)產(chǎn)生危害。一是政府失信行為會(huì)危及整個(gè)社會(huì)信用體系。政府信用是社會(huì)信用的基石，政府信用出現(xiàn)危機(jī)，不僅會(huì)增加政府管理成本，更易引發(fā)群體仿效的社會(huì)消極作用，危及整個(gè)社會(huì)的信用體系。二是政府失信行為會(huì)惡化政企關(guān)系、政社關(guān)系和政民關(guān)系，甚至?xí)l(fā)群體性事件或極端個(gè)人事件，造成惡劣的社會(huì)影響，影響社會(huì)穩(wěn)定。三是政府失信行為還會(huì)增加包括個(gè)人成本在內(nèi)的社會(huì)成本。
地方政府失信行為的生成機(jī)理
學(xué)術(shù)界對(duì)政府失信行為生成原因作了許多分析和挖掘。綜合來說，學(xué)者們認(rèn)為政府失信行為有多方面成因，如干部缺乏規(guī)則意識(shí)和契約精神（傳統(tǒng)成因）、干部與常人一樣都受到經(jīng)濟(jì)人自利性的支配（人性成因）、干部缺乏誠信觀念（倫理成因）、干部道德素養(yǎng)不高（道德成因）、“官本位”思想（思想成因）、干部晉升考核機(jī)制不健全（人事成因）、政府信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系缺失（管理成因）、政府財(cái)政緊張（資金成因）等。也有學(xué)者對(duì)上述成因進(jìn)行更深程度挖掘，如對(duì)政府信用法制不健全原因作進(jìn)一步的深入分析，細(xì)分為政府信用立法不健全、政府失信懲戒法治化不足等。
概而言之，政府信用行為的主要影響要素包括政府的守信意愿、守信能力、守信行動(dòng)和守信環(huán)境（如圖1所示）。守信意愿是信用行為的思想基礎(chǔ)，守信意愿不強(qiáng)烈（失信意愿強(qiáng)烈）就不會(huì)促成履行協(xié)議、合同、承諾、責(zé)任的行動(dòng)，信用行為就不存在；守信能力是信用行為的資源基礎(chǔ)，守信能力很弱就難以履行協(xié)議、合同、承諾、責(zé)任等信用義務(wù)，信用行為自然難以形成；守信行動(dòng)是信用行為的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)，不采取履行協(xié)議、合同、承諾、責(zé)任的具體行動(dòng)，信用行為也就不存在；守信環(huán)境是信用行為的環(huán)境基礎(chǔ)，惡劣的守信環(huán)境會(huì)對(duì)守信意愿、守信能力、守信行動(dòng)產(chǎn)生破壞力，導(dǎo)致信用行為缺失。
運(yùn)用這個(gè)模型可以解釋政府失信行為形成原因，那就是政府的守信意愿、守信能力、守信行動(dòng)三者中缺失任何一個(gè)，都會(huì)產(chǎn)生失信行為。守信環(huán)境一般是通過前述三要素對(duì)失信行為產(chǎn)生間接作用，極端情況下才會(huì)成為失信原因。最高人民法院公布的政府失信名單中，政府失信行為幾乎囊括了法律規(guī)定的所有失信情形。其中，“有履行能力而拒不履行生效法律文書確定義務(wù)的”占比7.5%，“其他有履行能力而拒不履行生效法律文書確定義務(wù)的”占比 69.6%，合計(jì)占比高達(dá)77.1%。這是有守信能力而失信的案例數(shù)據(jù)例證，大概率地說明這些地方政府沒有守信意愿。此外，“無正當(dāng)理由拒不履行執(zhí)行和解協(xié)議”（占比3.4%）、“偽造證據(jù)妨礙、抗拒執(zhí)行”（占比 2.2%）和“違反財(cái)產(chǎn)報(bào)告制度”（7.2%）三種政府失信行為，都是地方政府缺少守信意愿或者沒有守信行動(dòng)的例證。就此而言，守信意愿是地方政府失信行為的形成主因。
前述學(xué)者們分析和挖掘的政府失信行為產(chǎn)生的種種原因，在這個(gè)模型看來多數(shù)可以歸類于守信環(huán)境問題，如政府信用監(jiān)督乏力、信用法制不健全、社會(huì)信用環(huán)境不良等，少數(shù)可以歸類于守信意愿問題，如干部缺乏契約精神、缺少誠信觀念等，可以歸類于守信能力的只有財(cái)政資金緊張，沒有可以歸類于守信行動(dòng)的。
地方政府失信行為治理
人無信不立，政無信不威。政府信用是社會(huì)信用的核心，政府應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)誠信的典范。一些地方政府頻陷失信之危，給民眾留下“無賴”印象，自己為自己塑造了“官賴”形象，既折騰當(dāng)?shù)孛駹I企業(yè)，也耽誤當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，還可能影響政治社會(huì)穩(wěn)定?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》明確要求：“不得以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權(quán)益的，要承擔(dān)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。”中共中央、國務(wù)院發(fā)布《意見》針對(duì)地方政府失信問題也提出建立政府誠信履約機(jī)制的意見。黨和國家一直在努力治理地方政府失信問題，各級(jí)地方政府也采取了諸多措施重塑政府信用形象。
為全面治理政府失信違諾問題，各地政府開展“清賴行動(dòng)”專項(xiàng)整治工作，通過督辦檢查督促政府及其部門主動(dòng)履約踐諾，按照中央關(guān)于信用政府建設(shè)要求，積極開展政府失信行為治理，重塑地方政府正面信用形象，營造良好的營商環(huán)境。地方政府治理失信行為的舉措大體可以歸類為人事措施和行政措施兩類。人事措施主要針對(duì)失信地方政府及其工作部門領(lǐng)導(dǎo)人和直接責(zé)任人員，包括約談、通報(bào)批評(píng)、書面檢查、問責(zé)、取消評(píng)優(yōu)資格、建立誠信檔案、作為考核內(nèi)容和職務(wù)晉升的排除條件等；行政措施主要針對(duì)失信地方政府及其工作部門或機(jī)構(gòu)，包括明確政府失信治理范圍、失信信息記錄、取消評(píng)優(yōu)資格、降低信用排名等級(jí)、通知銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)等。
學(xué)者們對(duì)此也發(fā)表有大量研究成果，提出諸多治理對(duì)策，概括為以下四個(gè)方面：首先是加強(qiáng)政府誠信文化建設(shè)，如強(qiáng)化政府誠信理念、加強(qiáng)政府誠信道德教育和培訓(xùn)、營造政府誠信文化氛圍等；其次是加強(qiáng)政府誠信法制建設(shè)，如推進(jìn)政府失信懲戒立法、出臺(tái)政府誠信法典、創(chuàng)新誠信政策體系等；再次是完善政府誠信監(jiān)督機(jī)制，如建立政府誠信檔案、將政府失信行為納入紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督范圍、構(gòu)建地方政府信用評(píng)價(jià)或失信測評(píng)指標(biāo)體系、健全政府信息公開機(jī)制、創(chuàng)建政府失信信息庫（黑名單）、創(chuàng)建政府失信報(bào)告機(jī)制等；最后是完善政府失信懲戒機(jī)制，如創(chuàng)新政府失信追溯方式、完善政府懲戒問責(zé)機(jī)制、完善政府失信危害補(bǔ)救機(jī)制（修復(fù)信用信息）、創(chuàng)建政府守信激勵(lì)機(jī)制等。
比較各地方政府采取的失信治理舉措與學(xué)術(shù)研究成果提出的失信治理措施，地方政府更為注重微觀層面的治理措施，注重實(shí)踐中的可操作性，學(xué)者們更為關(guān)注宏觀層面的治理途徑，注重理論上的整體性。
根據(jù)前述政府信用行為生成機(jī)理模型，治理地方政府失信行為重在提高其守信意愿、提升其守信能力、督促其守信行動(dòng)和改善其守信環(huán)境。治理地方政府失信行為，立即見效的辦法就是加大環(huán)境壓力盡早突破失信政府干部或直接責(zé)任人員的心理防線，徹底改變其對(duì)政府信用的認(rèn)知和態(tài)度。比如說在政府監(jiān)督方面，對(duì)于失信政府領(lǐng)導(dǎo)人或直接責(zé)任人員，輕則給以警告、免職、降職處理，重則給以撤職、辭退或開除處理。在社會(huì)監(jiān)督方面，對(duì)于政府失信行為，輕則對(duì)失信行為和政府領(lǐng)導(dǎo)人或直接責(zé)任人實(shí)施社會(huì)報(bào)告制度（即媒體曝光），重則實(shí)施媒體公開致歉制度。在司法監(jiān)督方面，強(qiáng)化法院判決結(jié)果的執(zhí)行，“行政機(jī)關(guān)拒絕履行生效法律文書的，法院可以對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人罰款、拘留；拒不履行生效判決的，情節(jié)嚴(yán)重的，相關(guān)人員甚至還將觸及刑律”。此外，在失信信息公開方面，建立面向社會(huì)的政府失信信息庫，在記錄政府失信行為時(shí)連同失信政府領(lǐng)導(dǎo)人和直接責(zé)任人一同記錄在案。唯有如此，地方政府失信行為治理方會(huì)快速見效，營商環(huán)境方會(huì)從根本上改變，政府信用形象方能得以徹底重塑。
誠實(shí)守信是現(xiàn)代政府的義務(wù)。時(shí)不我待，只爭朝夕。面對(duì)復(fù)雜的疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢，只有通過健全政府誠信履約機(jī)制，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，充分釋放企業(yè)活力和社會(huì)活力，才能保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行。
（作者為中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國行政管理學(xué)會(huì)常務(wù)理事、北京市政治學(xué)行政學(xué)學(xué)會(huì)理事）
【參考文獻(xiàn)】
①史蘇：《以政府誠信為先導(dǎo)優(yōu)化東北民企發(fā)展環(huán)境》，《延邊大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2019年第5期。
責(zé)編/賈娜 美編/王夢雅
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