摘 要:作為國家治理體系中最基層的單位,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于我國行政管理體制的基礎(chǔ)層級和政府工作的第一線,與民生聯(lián)系最為密切,面對的行政管理和公共服務(wù)工作最具體。“信息煙囪”阻礙了信息的有效共享與管理,破解“信息煙囪”,需要適度放開部門權(quán)限、適當(dāng)設(shè)置秘密等級,完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計制度、建立信息整合機制,從而滿足治理現(xiàn)代化、精細(xì)化的時代要求。
關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層 信息煙囪 治理能力
【中圖分類號】G249.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
隨著國家治理體系的不斷完善、治理能力的不斷增強和治理需求的不斷增加,作為國家和社會邊界的鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為重要的基層治理單元,相應(yīng)地,對各方面信息的要求也越來越高。“信息煙囪”的主要特征是信息缺乏有效的共享和管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府部門在應(yīng)對自上而下的多部門治理要求和自下而上的多種社會需求轉(zhuǎn)換過程中,缺乏有效的切換機制和整合機制,導(dǎo)致“信息煙囪”的問題更為尖銳。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理信息系統(tǒng)的需求
鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的客觀需求
長期以來,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能不斷演進(jìn),不同時期治理的重點存在差異,信息的作用、統(tǒng)計的內(nèi)容和要求與時俱進(jìn):一是政治管制型(短缺中的管制,1949-1982年)。新中國成立以后,國家通過將鎮(zhèn)、村級組織行政化建立了對鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的權(quán)威和秩序。計劃經(jīng)濟體制強調(diào)自上而下的平均分配,在票證管控方式和生產(chǎn)優(yōu)先方式下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息統(tǒng)計側(cè)重于生產(chǎn)產(chǎn)品的種類和總量,較少考量滿足居民需求的供需平衡;二是經(jīng)濟發(fā)展型鎮(zhèn)制(發(fā)展中的管理,1983-2005年),1983年10月,中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知》,人民公社解體,我國建立了鄉(xiāng)政村治的治理結(jié)構(gòu),鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為國家行政機構(gòu)的組成部分,其組織設(shè)置與縣級組織相一致,采取上下對口、條塊結(jié)合的組織原則,追求地方財政利益的最大化。國家層面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息統(tǒng)計關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展的指標(biāo);三是社會服務(wù)型鎮(zhèn)制(穩(wěn)定中的治理,2006年至今)。2005年農(nóng)業(yè)稅減免后,國家試圖建構(gòu)服務(wù)型政府,隨著發(fā)展權(quán)的上移和治理重心的下沉,部分地區(qū)城管、綠化等部門的管理權(quán)力下沉到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)從直接辦企業(yè)、抓經(jīng)營生產(chǎn)、招商引資、催收催種等繁瑣事務(wù)中解脫,將工作重點轉(zhuǎn)向典型示范引導(dǎo)、提供政策服務(wù)、營造發(fā)展環(huán)境和維護(hù)社會穩(wěn)定等社會治理職能方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理體制也需隨著職能的調(diào)整而轉(zhuǎn)變,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作日益繁多,擔(dān)負(fù)了更多的經(jīng)濟社會管理職能,信息統(tǒng)計和信息服務(wù)開始關(guān)注民生。
政府機構(gòu)改革的客觀要求
作為國家治理體系中最基層的單位,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于我國行政管理體制的基礎(chǔ)層級和政府工作的第一線,與民生聯(lián)系最為密切,面對的行政管理和公共服務(wù)工作最具體,其管理體制、管理能力直接關(guān)系到基層群眾生產(chǎn)生活水平的提高和國家治理能力的提升。長期以來,我國實施自上而下的部門化管理和自下而上的屬地化管理相結(jié)合的管理制度,因此有“上面千條線,下面一根針”的說法,由此導(dǎo)致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的“信息煙囪”由來已久,作為治理依據(jù)的信息問題更為嚴(yán)峻。伴隨央地關(guān)系的不斷變化和管理邏輯的重新梳理,我國各級政府職能轉(zhuǎn)變和權(quán)力下沉成為行政管理體制變革的總趨勢。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》,明確提出“一站式服務(wù)”“一門式辦理”“一枚印章管審批(服務(wù))”“綜合行政執(zhí)法”等基層管理目標(biāo)。推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉,強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé),意味著基層屬地化管理責(zé)任的增加,而信息共享和技術(shù)支撐成為基層行政審批、公共服務(wù)和綜合執(zhí)法的工作基礎(chǔ),是精準(zhǔn)化、精細(xì)化管理的前提條件。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理“信息煙囪”的成因
鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在歷史數(shù)據(jù)缺失、現(xiàn)實信息不清、空間數(shù)據(jù)不明的狀況,造成“信息煙囪”產(chǎn)生的原因包括制度和技術(shù)兩個層面,具體原因如下。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理缺乏制度保障
當(dāng)前基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理面臨兩個方面的悖論:一是無限任務(wù)和有限權(quán)力的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理涵蓋黨的建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、精準(zhǔn)脫貧、新型城鎮(zhèn)化等重點工作,以及就業(yè)和社會保障、醫(yī)療保障、不動產(chǎn)登記等群眾關(guān)心關(guān)注的重點事項,涉及的內(nèi)容具有廣泛性,面臨的問題具有復(fù)雜性,所需要的信息不僅涉及行政審批事項,還包括空間數(shù)據(jù)、行業(yè)數(shù)據(jù),還有在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)上建立的動態(tài)更新數(shù)據(jù)等等。我國行政法規(guī)統(tǒng)一將行政許可權(quán)和處罰權(quán)限制在縣級政府及其職能部門,而沒有賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政許可權(quán)和處罰權(quán),各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)限大多以部門授權(quán)和派駐機構(gòu)的形式出現(xiàn),即需要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)與派駐機構(gòu)相互配合、協(xié)同合作的工作機制,條塊結(jié)合,因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政決策和行政執(zhí)法需要部門信息整合和社會信息反饋。部門職權(quán)的下放意味著部門數(shù)據(jù)存在封閉性,缺乏統(tǒng)一管理,當(dāng)前的實際情形是賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力和建立的相應(yīng)信息管理制度遠(yuǎn)不能達(dá)到管理的需要,責(zé)任和權(quán)力的錯位弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力。
二是分散決策和統(tǒng)一執(zhí)法的矛盾。傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置是基于簡易化的“七站八所”模式,當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置是基于機構(gòu)精簡、業(yè)務(wù)集中的“三辦多局”模式。在執(zhí)法權(quán)的配置方面,與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作和群眾生活有密切聯(lián)系的食品藥品、市政設(shè)施等多個縣直單位主管部門,試圖將鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊伍的權(quán)限和力量整合到一起,實行扁平化的行政執(zhí)法管理。決策權(quán)與執(zhí)法權(quán)的分離衍生出“街道吹哨、部門報到”等鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的合作機制,其問題在于信息共享、信息服務(wù)、信息綜合等條件不足的情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)難點、堵點與重點問題的準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)機制以及部門服務(wù)基層的協(xié)調(diào)交辦制度、績效評估機制、政府考核機制尚未有效建立,即“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹什么哨、部門哪報道”的首要問題沒有解決。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理缺乏技術(shù)條件
鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理數(shù)據(jù)缺失體現(xiàn)在以下三個方面:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合數(shù)據(jù)缺失。目前我國行政管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息多以行業(yè)部門為主,且一般以縣域為單元,尚未建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的基層數(shù)據(jù)平臺、數(shù)據(jù)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn),部門數(shù)據(jù)缺乏在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域空間的整合。同時大量空間信息數(shù)據(jù)和部門專業(yè)數(shù)據(jù)往往有較高的密級,規(guī)定使用權(quán)限,在不解密的情況下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難獲?。欢青l(xiāng)鎮(zhèn)歷史數(shù)據(jù)缺失。由于統(tǒng)計范圍和統(tǒng)計口徑等原因,鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)據(jù)統(tǒng)計內(nèi)容較少,統(tǒng)計時間較短,既缺乏橫向相關(guān)性的比較,也缺乏縱向長期性的積累,加之基層政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的認(rèn)識不足,鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)劃調(diào)整頻繁,隨意性較強;三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息人才缺失。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理人才缺失,尤其缺乏信息加工、分析、利用的人才,以及相應(yīng)機構(gòu)和信息平臺,海量數(shù)據(jù)的篩選和部門數(shù)據(jù)的分析需要較強的專業(yè)性,如電力公司的運營數(shù)據(jù)中對不同用戶電量使用的分析,可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)住房閑置率等信息,如缺乏必要的專業(yè)基礎(chǔ)知識很難將數(shù)據(jù)分析應(yīng)用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展決策和常態(tài)化管理等方面。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理“信息煙囪”的破解
適度放開部門權(quán)限,適當(dāng)設(shè)置秘密等級
建立省市縣現(xiàn)存數(shù)據(jù)互聯(lián)和協(xié)同的政府服務(wù)體系,部門內(nèi)網(wǎng)開辟通道,合理設(shè)置秘密等級,根據(jù)單位業(yè)務(wù)發(fā)展實際,不斷梳理涉密事項,增加細(xì)化密點,實現(xiàn)涉密事項的動態(tài)調(diào)整,授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)必要權(quán)限,依托一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺為群眾提供優(yōu)質(zhì)便捷的公共服務(wù)。
完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計制度,建立信息整合機制
理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制和運行機制,建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級統(tǒng)計數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化體系,規(guī)范社會信息系統(tǒng)中各子系統(tǒng)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、交互手段和共享方式。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計人員隊伍建設(shè)和硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),有條件的地區(qū)建立綜合數(shù)據(jù)機構(gòu)。建立部門、行業(yè)信息的基層屬地化整合機制,信息平臺建設(shè)兼顧多項管理需求,如水利信息平臺滿足防汛、供水一體化管理需求。
【本文作者為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授】
責(zé)編:蔡圣楠 / 臧雪文
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