摘 要:作為國家治理體系中最基層的單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于我國行政管理體制的基礎層級和政府工作的第一線，與民生聯(lián)系最為密切，面對的行政管理和公共服務工作最具體。“信息煙囪”阻礙了信息的有效共享與管理，破解“信息煙囪”，需要適度放開部門權限、適當設置秘密等級，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計制度、建立信息整合機制，從而滿足治理現(xiàn)代化、精細化的時代要求。
關鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層 信息煙囪 治理能力
【中圖分類號】G249.2 【文獻標識碼】A
隨著國家治理體系的不斷完善、治理能力的不斷增強和治理需求的不斷增加，作為國家和社會邊界的鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為重要的基層治理單元，相應地，對各方面信息的要求也越來越高。“信息煙囪”的主要特征是信息缺乏有效的共享和管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府部門在應對自上而下的多部門治理要求和自下而上的多種社會需求轉換過程中，缺乏有效的切換機制和整合機制，導致“信息煙囪”的問題更為尖銳。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理信息系統(tǒng)的需求
鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉變的客觀需求
長期以來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能不斷演進，不同時期治理的重點存在差異，信息的作用、統(tǒng)計的內容和要求與時俱進：一是政治管制型（短缺中的管制，1949-1982年）。新中國成立以后，國家通過將鎮(zhèn)、村級組織行政化建立了對鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的權威和秩序。計劃經濟體制強調自上而下的平均分配，在票證管控方式和生產優(yōu)先方式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息統(tǒng)計側重于生產產品的種類和總量，較少考量滿足居民需求的供需平衡；二是經濟發(fā)展型鎮(zhèn)制（發(fā)展中的管理，1983-2005年），1983年10月，中共中央、國務院發(fā)布《關于實行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知》，人民公社解體，我國建立了鄉(xiāng)政村治的治理結構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為國家行政機構的組成部分，其組織設置與縣級組織相一致，采取上下對口、條塊結合的組織原則，追求地方財政利益的最大化。國家層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息統(tǒng)計關注經濟發(fā)展的指標；三是社會服務型鎮(zhèn)制（穩(wěn)定中的治理，2006年至今）。2005年農業(yè)稅減免后，國家試圖建構服務型政府，隨著發(fā)展權的上移和治理重心的下沉，部分地區(qū)城管、綠化等部門的管理權力下沉到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從直接辦企業(yè)、抓經營生產、招商引資、催收催種等繁瑣事務中解脫，將工作重點轉向典型示范引導、提供政策服務、營造發(fā)展環(huán)境和維護社會穩(wěn)定等社會治理職能方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理體制也需隨著職能的調整而轉變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作日益繁多，擔負了更多的經濟社會管理職能，信息統(tǒng)計和信息服務開始關注民生。
政府機構改革的客觀要求
作為國家治理體系中最基層的單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于我國行政管理體制的基礎層級和政府工作的第一線，與民生聯(lián)系最為密切，面對的行政管理和公共服務工作最具體，其管理體制、管理能力直接關系到基層群眾生產生活水平的提高和國家治理能力的提升。長期以來，我國實施自上而下的部門化管理和自下而上的屬地化管理相結合的管理制度，因此有“上面千條線，下面一根針”的說法，由此導致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的“信息煙囪”由來已久，作為治理依據的信息問題更為嚴峻。伴隨央地關系的不斷變化和管理邏輯的重新梳理，我國各級政府職能轉變和權力下沉成為行政管理體制變革的總趨勢。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于推進基層整合審批服務執(zhí)法力量的實施意見》，明確提出“一站式服務”“一門式辦理”“一枚印章管審批（服務）”“綜合行政執(zhí)法”等基層管理目標。推進行政執(zhí)法權限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調職責，意味著基層屬地化管理責任的增加，而信息共享和技術支撐成為基層行政審批、公共服務和綜合執(zhí)法的工作基礎，是精準化、精細化管理的前提條件。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理“信息煙囪”的成因
鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在歷史數據缺失、現(xiàn)實信息不清、空間數據不明的狀況，造成“信息煙囪”產生的原因包括制度和技術兩個層面，具體原因如下。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理缺乏制度保障
當前基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理面臨兩個方面的悖論：一是無限任務和有限權力的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理涵蓋黨的建設、鄉(xiāng)村振興、精準脫貧、新型城鎮(zhèn)化等重點工作，以及就業(yè)和社會保障、醫(yī)療保障、不動產登記等群眾關心關注的重點事項，涉及的內容具有廣泛性，面臨的問題具有復雜性，所需要的信息不僅涉及行政審批事項，還包括空間數據、行業(yè)數據，還有在基礎數據上建立的動態(tài)更新數據等等。我國行政法規(guī)統(tǒng)一將行政許可權和處罰權限制在縣級政府及其職能部門，而沒有賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政許可權和處罰權，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權限大多以部門授權和派駐機構的形式出現(xiàn)，即需要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)與派駐機構相互配合、協(xié)同合作的工作機制，條塊結合，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政決策和行政執(zhí)法需要部門信息整合和社會信息反饋。部門職權的下放意味著部門數據存在封閉性，缺乏統(tǒng)一管理，當前的實際情形是賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權力和建立的相應信息管理制度遠不能達到管理的需要，責任和權力的錯位弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力。
二是分散決策和統(tǒng)一執(zhí)法的矛盾。傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置是基于簡易化的“七站八所”模式，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置是基于機構精簡、業(yè)務集中的“三辦多局”模式。在執(zhí)法權的配置方面，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作和群眾生活有密切聯(lián)系的食品藥品、市政設施等多個縣直單位主管部門，試圖將鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊伍的權限和力量整合到一起，實行扁平化的行政執(zhí)法管理。決策權與執(zhí)法權的分離衍生出“街道吹哨、部門報到”等鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的合作機制，其問題在于信息共享、信息服務、信息綜合等條件不足的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難點、堵點與重點問題的準確發(fā)現(xiàn)機制以及部門服務基層的協(xié)調交辦制度、績效評估機制、政府考核機制尚未有效建立，即“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹什么哨、部門哪報道”的首要問題沒有解決。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理缺乏技術條件
鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理數據缺失體現(xiàn)在以下三個方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合數據缺失。目前我國行政管理基礎數據信息多以行業(yè)部門為主，且一般以縣域為單元，尚未建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的基層數據平臺、數據系統(tǒng)和數據標準，部門數據缺乏在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域空間的整合。同時大量空間信息數據和部門專業(yè)數據往往有較高的密級，規(guī)定使用權限，在不解密的情況下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難獲取；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷史數據缺失。由于統(tǒng)計范圍和統(tǒng)計口徑等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數據統(tǒng)計內容較少，統(tǒng)計時間較短，既缺乏橫向相關性的比較，也缺乏縱向長期性的積累，加之基層政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的認識不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)劃調整頻繁，隨意性較強；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息人才缺失。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理人才缺失，尤其缺乏信息加工、分析、利用的人才，以及相應機構和信息平臺，海量數據的篩選和部門數據的分析需要較強的專業(yè)性，如電力公司的運營數據中對不同用戶電量使用的分析，可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)住房閑置率等信息，如缺乏必要的專業(yè)基礎知識很難將數據分析應用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展決策和常態(tài)化管理等方面。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理“信息煙囪”的破解
適度放開部門權限，適當設置秘密等級
建立省市縣現(xiàn)存數據互聯(lián)和協(xié)同的政府服務體系，部門內網開辟通道，合理設置秘密等級，根據單位業(yè)務發(fā)展實際，不斷梳理涉密事項，增加細化密點，實現(xiàn)涉密事項的動態(tài)調整，授權鄉(xiāng)鎮(zhèn)必要權限，依托一體化在線政務服務平臺為群眾提供優(yōu)質便捷的公共服務。
完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計制度，建立信息整合機制
理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制和運行機制，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級統(tǒng)計數據的標準化體系，規(guī)范社會信息系統(tǒng)中各子系統(tǒng)的數據標準、交互手段和共享方式。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計人員隊伍建設和硬件基礎設施建設，有條件的地區(qū)建立綜合數據機構。建立部門、行業(yè)信息的基層屬地化整合機制，信息平臺建設兼顧多項管理需求，如水利信息平臺滿足防汛、供水一體化管理需求。
【本文作者為中國人民大學公共管理學院教授】
責編：蔡圣楠 / 臧雪文
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