摘 要:基層治理在國家治理體系中占據(jù)重要位置，然而“信息煙囪”阻礙了基層治理效能的提升。破解基層治理中的“信息煙囪”可以從政治、管理和技術這三方面著手。通過政治制度設立破解的方向和目標，并奠定制度基礎；通過基層戰(zhàn)略管理、服務流程再造、組織結(jié)構(gòu)調(diào)整和實施績效管理等管理途徑，瓦解“信息煙囪”；通過技術嵌入將管理設計操作化，在標準化的信息與技術體系下，發(fā)揮信息共享的最大優(yōu)勢。
關鍵詞:基層治理 信息煙囪 部門協(xié)作 公共價值
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
基層治理在國家治理體系中具有基礎性地位和功能，不管是從其治理目標還是制度建構(gòu)，抑或是基層治理的實踐來講，對于當代中國的轉(zhuǎn)型發(fā)展都有著極為重要的意義[1]。但是，由于基層治理的信息并不能自由流通匯集，“信息煙囪”的存在降低了基層治理的效率，浪費了公共資源。針對這一常改而不變、久治而不愈的“頑疾”，本文以公共價值創(chuàng)造為導向、以黨的領導制度為依托、以公共組織的管理為媒介、以技術嵌入為支撐，從政治、管理和技術三條路徑出發(fā)，探討一套貫穿理念、目標、手段的整體性解決方案。
破解“信息煙囪”的政治途徑
破解“信息煙囪”的政治途徑包含兩個面向，一是作為價值的政治；二是作為制度的政治。前者回答“信息煙囪”破解的方向、目標和原則，后者為前者提供破解的制度保障和支持。
政治的價值面向：“信息煙囪”破解的先行配置
政治是一條重要的公共行政研究途徑，強調(diào)公共行政的公共性，主張代表性、回應性、責任等價值，通過對這些價值的提倡和實踐，引領公共價值創(chuàng)造和維護公共利益[2]。作為價值的政治意味著，公共行政行為要體現(xiàn)集體而不是個體的偏好，通過政策過程做出關于“我們”的決定，從中反映公共價值。在作為價值的政治途徑下，基層治理“信息煙囪”的破解之道應以公共價值創(chuàng)造為目標。這一目標的設定意味著，基層治理信息流通與共享既是公共管理者和公共組織行為的應然要求，也是取得良好變革效果的必然之路。在應然層面，基層公共管理者和政府用于治理的權(quán)威和資源，來自人民的授權(quán)，既然使用了公共權(quán)威和公共資源，必然要以回應公眾的需求為導向[3]。這些價值原則在基層政府組織中并不是稀缺理念，但有時卻因過于富足而被忽視，即基層政府深知要“為人民服務”，但是將“為人民服務”的理念貫徹到公共服務和公共產(chǎn)品的提供當中卻尚有一段距離。
在基層信息共享中置入公共價值的內(nèi)核之后，基層政府和公共管理者的思維方式和行為將更加具有公共性?；鶎又卫?ldquo;信息煙囪”常改而不變的一個原因是，在未觸動基層政府和公共管理者的思維方式和行為的情況下，僅從組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、權(quán)力變革、資源輸入、技術更新上入手難以有實質(zhì)性的效果，即使擁有再優(yōu)質(zhì)的變革條件，如果不考慮公眾的需求，改革局面也只會陷入滾芥投針的境地。在傳統(tǒng)的基層治理方式中，公共管理者的視野通常聚焦于組織內(nèi)部，注意力主要集中于完成上級政府分派的管理任務，精力和資源常放在部門利益保護和競爭之上，設置信息壁壘也就成為更加“理性”的組織行為，但這是以公共價值損失為代價的。而公共價值創(chuàng)造的思維方式，是讓基層政府及管理者把目光從僅關注組織內(nèi)部投向組織外部，從僅為完成上級委派的工作任務轉(zhuǎn)向爭取上級授權(quán)與聯(lián)通其他部門以更好地回應公眾訴求。這種以公共價值為導向的思維方式，在很大程度上能夠從治理理念上對“信息煙囪”進行撼動。
政治的制度面向：“信息煙囪”破解的實質(zhì)支撐
破解“信息煙囪”的公共價值取向如何才能得到顯示和保障？除了常被提及的民意測驗和公眾參與外，制度亦是重要的反映集體期望的途徑[3]。
深入貫徹黨的領導制度能夠為“信息煙囪”的破解帶來實質(zhì)性支持。一方面，中國共產(chǎn)黨秉持“以人民為中心”的執(zhí)政理念，堅持立黨為公、執(zhí)政為民，通過完善制度保證人民在國家治理中的主體地位[4]。針對“信息煙囪”現(xiàn)象，需要著力發(fā)揮黨的全面領導這一制度優(yōu)勢，以人民的利益為中心，讓信息圍繞人民轉(zhuǎn)，而不是讓人民圍著信息跑。另一方面，我國有著悠久的政治組織引領基層治理傳統(tǒng)[5]，尤其是近年來黨建引領基層治理的模式，較好實現(xiàn)了有效的基層治理[6]。“信息煙囪”的破解，可以借鑒黨組織引領基層治理的成功經(jīng)驗，發(fā)揮黨組織深入基層的制度優(yōu)勢，以促進人民的利益增值為導向，通過合作共贏化解部門利益沖突，消解基層政府部門壟斷治理信息的執(zhí)念和顧慮，聚合基層治理的信息資源和治理合力，建構(gòu)基層治理信息的“連通器”，讓治理數(shù)據(jù)與信息自由流通。
破解“信息煙囪”的管理途徑
在政治制度的保障下，如何把破除信息壁壘的公共價值取向落到實處？從管理途徑上看，可以對組織戰(zhàn)略、組織產(chǎn)出、流程再造、組織結(jié)構(gòu)、責任標準、績效管理等方面進行設計或調(diào)整。打破基層治理“信息煙囪”并不意味著消除基層組織的部門利益，而是通過“管理術”，把部門利益轉(zhuǎn)化為公共價值創(chuàng)造和公共利益追求過程中的副產(chǎn)品。管理途徑并不是對立地看待“公共的”和“部門的”，而是將二者整合在一起，不但使公共價值和公共利益總量增加，也讓基層治理各部門的利益得到保證，甚至是增進。由是觀之，破解“信息煙囪”的管理設計的總原則是降低成本和增加收益。在成本上，既要降低基層部門提供公共服務和產(chǎn)品的官僚成本，同時也要降低公眾使用服務和產(chǎn)品的“皮鞋成本” （指公眾在與政府打交道的過程中，由于“信息煙囪”林立，他們不得不頻繁穿梭于各部門之間，從而增加鞋底的損耗，消耗更多的“皮鞋”）；在收益上，要增加公眾因基層信息共享帶來的獲得感、幸福感和安全感，亦使信息聯(lián)通后的部門收益大于信息壟斷時的各自收益。
啟動戰(zhàn)略管理，用戰(zhàn)略思維撬動“信息煙囪”
戰(zhàn)略管理并不是高層管理者和國家治理的專屬，基層政府亦可憑借戰(zhàn)略管理來創(chuàng)造公共價值[3]。破解基層治理“信息煙囪”，戰(zhàn)略管理是一項有效的治理工具。首先，“信息煙囪”是多年“頑疾”，難以一蹴而就地消除，需要用長遠的眼光來看待，并通過制定戰(zhàn)略規(guī)劃，在設定期限內(nèi)，完成破解目標[7]。其次，戰(zhàn)略思維使基層政府組織和管理者不再把注意力僅放在組織內(nèi)部，以完成穩(wěn)定的日常任務為目標，而是更為積極地既向上爭取政治授權(quán)，獲得用于破解信息壁壘的資源，也把目光投向外部，創(chuàng)新性地回應公眾需求。最后，戰(zhàn)略思維和行動更具開放性和公共性，特別是以公共價值為導向的公共部門戰(zhàn)略管理，通過設定更具包容性的治理目標，積極爭取多元利益主體的支持。這對于放下部門利益芥蒂，實現(xiàn)基層治理信息自由流通，具有非常大的借鑒意義。
再造政務服務與流程，倒逼“信息煙囪”瓦解
在“信息煙囪”狀態(tài)下，基層政府基于組織內(nèi)部偏好、任務導向提供公共產(chǎn)品和服務，而以公共價值為導向的基層治理，則會基于公眾的需求來設計公共產(chǎn)品和服務。若以烹飪?yōu)橛鳎罢哒驹谏a(chǎn)方視角，用現(xiàn)成的食材，能炒出什么菜就炒什么菜，而不考慮這些菜是不是服務對象偏好的；而后者站在需求方視角，根據(jù)服務對象的期望選材取料，生產(chǎn)供需匹配的產(chǎn)品。堅持“以人民為中心”的價值取向，有利于促使基層政府改革現(xiàn)有的服務提供流程，設計出符合群眾期待的產(chǎn)品或服務供給方式和內(nèi)容，倒逼“信息煙囪”瓦解。這種服務與流程再造可以從兩個方面考慮。一是降低服務對象使用服務的成本，讓“數(shù)據(jù)多跑路，讓公眾少跑腿”。而要達成這樣的服務效果，信息共享是必然選擇。二是降低人員成本，提高基層政府提供服務的效率，這一效果的達成依賴于信息共享、擴大服務生產(chǎn)的數(shù)據(jù)庫，從而降低服務生產(chǎn)的邊際成本[8]。
調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，建構(gòu)“煙囪連通器”
“信息煙囪”的存在很大程度上歸咎于基層政府組織結(jié)構(gòu)的分割效應，過多的職能部門加劇了“信息煙囪”的密度?；诮Y(jié)構(gòu)調(diào)整的“信息煙囪”破解之道，應聚焦于兩個方面。一方面是調(diào)整基層政府組織的“硬結(jié)構(gòu)”——基于管理層級和管理幅度的結(jié)構(gòu)調(diào)整。具體又分為三種調(diào)整策略，一是小范圍調(diào)整，把職能相似或業(yè)務流程緊密關聯(lián)的部門合并，或者在這些部門之間建立協(xié)作關系網(wǎng)絡。二是大范圍調(diào)整，成立信息共享聯(lián)系部門或設立破解基層“信息煙囪”的工作組，其中的成員由各部門負責人組成，統(tǒng)領“信息煙囪連通器”建構(gòu)工作。三是置入黨的組織，協(xié)調(diào)部門信息共享帶來的利益沖突，或作為助推器、催化劑，推進基層治理信息共享進程。另一方面是調(diào)整政府組織的“軟結(jié)構(gòu)”——基于組織中人事結(jié)構(gòu)的調(diào)整。具體也分為三種策略，一是把基層政府組織中的優(yōu)秀黨員置于破解“信息煙囪”行動的重要位置。二是吸納更多支持信息共享的公共管理者。三是發(fā)揮部門“領頭羊”的作用，讓有影響力的部門及領導者引領信息壁壘破除。以上策略均可組合使用。
實施績效管理，聯(lián)結(jié)責任與激勵
破解“信息煙囪”的績效管理重在把責任制與激勵機制進行聯(lián)結(jié)。一方面，確定信息共享或信息壁壘破除的目標責任制，將具體的變革工作落實到每個部門及負責人，然后定期接受監(jiān)督者和服務對象的評估。確定信息共享建設的階段性成果，利用成本收益分析、政策分析、項目評估、平衡記分卡、公共價值賬戶等評估工具，證明信息融通創(chuàng)造的價值。這些價值既可能是對公眾有益的，如從提升服務的便捷性、服務效率、服務質(zhì)量等方面中感知的價值；也可能是對部門有利的，如因信息共享帶來服務成本降低、服務效率提高等感知基層政府存在的價值。另一方面，根據(jù)績效評估結(jié)果給予“信息煙囪”破解行動正向或負向激勵，進而鞏固信息共享的變革成果，并持續(xù)推進或擴散信息共享機制。
破解“信息煙囪”的技術途徑
實現(xiàn)“信息煙囪”的管理設計操作化，還需要借助具體的技術來達成。“技術是一種把信息從數(shù)據(jù)中提取出來的工具和知識系統(tǒng)”[9]，它為形成共享式、開放式、多元化的治理結(jié)構(gòu)提供了契機。具體而言，破解“信息煙囪”的技術途徑可以從信息編制標準、技術類型選擇和技術風險防范這三個方面展開。
信息編制標準化，奠定用技術破解“信息煙囪”的基礎規(guī)范
信息共享與技術應用是有條件的，即打破基層治理信息壁壘、建構(gòu)部門信息共享系統(tǒng)，實現(xiàn)互聯(lián)互通，需要一套共享的標準、結(jié)構(gòu)和數(shù)據(jù)格式[10]?；鶎又卫淼男畔⒐蚕硪?guī)范建構(gòu)可參照《政務信息資源共享管理暫行辦法》《政務信息資源目錄編制指南（試行）》。首先，遵循“以共享為原則，不共享為例外”“需求導向，無償使用”“統(tǒng)一標準，統(tǒng)籌建設”“建立機制，保障安全”等原則。其次，編制共享清單，厘清哪些信息需要共享，哪些信息可以不共享。“凡列入不予共享類的政務信息資源，必須有法律、行政法規(guī)或黨中央、國務院政策依據(jù)”[11]。第三，明確信息資源的編制規(guī)范。包括信息資源分類、信息資源名稱、信息資源代碼、信息資源提供方、信息資源摘要、信息資源格式以及共享屬性、開放屬性、關聯(lián)資源代碼等[12]。
技術嵌入：選擇合適的破解“信息煙囪”的技術載體
整合基層治理信息的技術有多種類型，包括互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、云計算和人工智能等。這些技術各具特點，其中區(qū)塊鏈技術在基層政府信息協(xié)同和打破條塊分割的信息壁壘中的應用最為廣泛。它由數(shù)據(jù)層、合約層、網(wǎng)絡層、共識層、激勵層和應用層構(gòu)成，能夠把各個部門分散的數(shù)據(jù)集結(jié)成一個去中心化的分布式結(jié)算網(wǎng)絡，而且能及時更新數(shù)據(jù)并同步整合至網(wǎng)絡，吸收點對點（P2P）信息共享和信息資源管理中心信息共享與交換兩種政府信息資源共享模式的優(yōu)點，具有去中心化、去信任、集體維護、開放性、自治性、信息不可篡改、匿名性等特征[13]?；趨^(qū)塊鏈治理“信息煙囪”的流程包含五個步驟：生成智能合約—共享業(yè)務創(chuàng)建—共享表單驗證—共享表單反饋—共享總表單備份。目前區(qū)塊鏈信息共享技術已經(jīng)在產(chǎn)權(quán)保護、教育、物流、醫(yī)療、投票等領域取得了許多成功經(jīng)驗，提高了運用區(qū)塊鏈技術破解基層治理“信息煙囪”的可行性[14]。
技術風險防范，消除破解“信息煙囪”的后顧之憂
基層治理的信息壟斷者可能以信息安全為由，不相信信息共享和技術嵌入能帶來更好的治理，從而抵制打破部門信息壁壘。為了打消基層部門的顧慮，有預見性地、有遠見地推進“信息煙囪”破解，對潛在的技術風險進行防控，鞏固信息共享的優(yōu)勢，需要對技術風險與技術治理風險進行預見性規(guī)避。一方面是技術本身存在的風險：首先，技術作為一種信息加工的工具，如果不能準確地對數(shù)據(jù)進行分類、鑒別、處理，就難以為基層治理作出增量貢獻；其次，“信息煙囪”破解后，就會對融合和連接部門信息的技術提出更高要求，以避免信息過載導致“技術失靈”；第三，信息不僅僅是一組數(shù)據(jù)，同時是一種資源、行為痕跡和隱私，技術載體需要確保大規(guī)模數(shù)據(jù)被安全、保護性地使用[15]。另一方面是技術治理風險，主要指運用技術手段進行治理帶來的風險。技術兼具目的和工具雙重意義，如果過度地崇拜技術，會形成一種“去政治化”傾向或帶來“技術脫韁”風險。也就是說，技術本來被用作實現(xiàn)更好治理的工具，卻由于技術的自反性原理，治理被技術取代[16]。針對上述風險，可以從擺正對技術的態(tài)度、豐富和完善現(xiàn)有技術、保障數(shù)據(jù)和安全隱私、建立健全技術治理的制度規(guī)范等方面進行規(guī)避，從而保障技術可破解“信息煙囪”，同時也能安全、高效地發(fā)揮信息共享的優(yōu)勢。
【本文作者為廈門大學公共事務學院教授、廈門大學“縣域社會治理能力建設研究中心”主任；廈門大學公共事務學院博士生黃英對本文亦有貢獻】
注釋
[1]陳家剛：《基層治理:轉(zhuǎn)型發(fā)展的邏輯與路徑》，《學習與探索》，2015年第2期，第47-55頁。
[2] [美]戴維·H·羅森布魯姆等著，張成福等譯校：《公共行政學: 管理、政治和法律的途徑（第五版）》，北京：中國人民大學出版社，2017年，第30-35頁。
[3] [美]馬克·穆爾著，伍滿桂譯、陳振明校：《創(chuàng)造公共價值：政府戰(zhàn)略管理》，北京：商務印書館，2016年，第47-52頁。
[4] 《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》，2019年11月6日，第1版。
[5] 李振：《推動政策的執(zhí)行:中國政治運作中的工作組模式研究》，《政治學研究》，2014年第2期，第116-125頁。
[6] 黃六招、顧麗梅：《超越“科層制”：黨建何以促進超大社區(qū)的有效治理——基于上海Z鎮(zhèn)的案例研究》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2019年第6期，第62-70頁。
[7] 李宇：《電子政務信息整合與共享的制約因素及對策研究》，《中國行政管理》，2009年第4期，第84-85頁。
[8] [美]米里杰·里夫金著，賽迪研究院專家組譯：《零邊際成本社會：一個物聯(lián)網(wǎng)、合作共贏的新經(jīng)濟時代》， 北京：中信出版社，2014年，第68-70頁。
[9]馬衛(wèi)紅、耿旭：《技術治理對現(xiàn)代國家治理基礎的解構(gòu)》，《探索與爭鳴》，2019年第6期，第69頁。
[10]陳宏彩：《“最多跑一次”改革：新時代的政府效能革命》，《治理研究》，2018年第3期，第39-44頁。
[11]國務院：《國務院關于印發(fā)政務信息資源共享管理暫行辦法的通知》， http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-09/19/content_5109486.htm, 2016年9月19日更新。
[12]國家發(fā)展改革委、中央網(wǎng)信辦：《兩部門關于印發(fā)<政務信息資源目錄編制指南（試行）>的通知》， http://www.gov.cn/xinwen/2017-07/13/content_5210203.htm, 2017年7月13日更新。
[13]高國偉、龔掌立、李永先：《基于區(qū)塊鏈的政府基礎信息協(xié)同共享模式研究》，《電子政務》，2018年第2期，第15-25頁。
[14]張毅、肖聰利、寧曉靜：《區(qū)塊鏈技術對政府治理創(chuàng)新的影響》，《電子政務》，2016年第12期，第11-17頁。
[15]黃新華、陳寶玲：《政府規(guī)制的技術嵌入：載體、優(yōu)勢與風險》，《探索》，2019年第6期，第64-72頁。
[16]陳剩勇、盧志朋：《信息技術革命、公共治理轉(zhuǎn)型與治道變革》，《公共管理與政策評論》，2019年第1期，第40-49頁。
責編：臧雪文 / 羅 婷
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