摘 要:推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是當(dāng)前國(guó)家治理中的重大敘事。由于一些體制機(jī)制的約束，目前新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)了“逆城市化”“半城市化”以及“偽城市化”的現(xiàn)象。要高質(zhì)量做好“農(nóng)民進(jìn)城”工作，需要堅(jiān)持“以人為本”與“依法治理”相結(jié)合，堅(jiān)持“政府主導(dǎo)”與“多方參與”相融合，堅(jiān)持“存量?jī)?yōu)化”與“增量加快”協(xié)同推進(jìn)，通過政策同頻共振確保進(jìn)城農(nóng)民“進(jìn)”得安心，通過完善公共服務(wù)體系促使進(jìn)城農(nóng)民“住”得下來，通過創(chuàng)新社會(huì)治理方式推動(dòng)進(jìn)城農(nóng)民“融”得進(jìn)來。
關(guān)鍵詞:新型城鎮(zhèn)化 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口 公共服務(wù) 社會(huì)治理
【中圖分類號(hào)】D66 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，而推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是當(dāng)前國(guó)家治理中的重大敘事。我國(guó)正在經(jīng)歷歷史上最大規(guī)模的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移過程，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口涌入城市。做好新型城鎮(zhèn)化中“農(nóng)民進(jìn)城”工作，既是解決我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的現(xiàn)實(shí)需要，也是促進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)化、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要課題。
當(dāng)前，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化中“農(nóng)民進(jìn)城”工作扎實(shí)推進(jìn)，常住人口城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升，城鎮(zhèn)綜合實(shí)力持續(xù)增強(qiáng)，城鎮(zhèn)面貌煥然一新，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成效顯著；同時(shí)，在快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民市民化工作也產(chǎn)生和積累了一些問題，對(duì)此我們需要理性看待。如何更好地做好“農(nóng)民進(jìn)城”工作，高質(zhì)量推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，仍需進(jìn)一步探索解決。
當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化中“農(nóng)民進(jìn)城”工作的主要問題
新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，而僅做到“農(nóng)民進(jìn)城”并不等于實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。農(nóng)村人口進(jìn)入城市，只有經(jīng)濟(jì)得以自立、身份得以認(rèn)同、為社會(huì)所接納，身心都融入城市，才是真正實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。由于一些體制機(jī)制的約束，目前新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)了“逆城市化”“半城市化”以及“偽城市化”的現(xiàn)象。
一是城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)了“逆城市化”現(xiàn)象。隨著農(nóng)村改革深入推進(jìn)，農(nóng)村土地新政實(shí)施，農(nóng)民地位不斷提升，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益得以進(jìn)一步明確與保障。其中，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益主要包括農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)以及集體收益分配權(quán)。當(dāng)前這種不斷增加的財(cái)產(chǎn)權(quán)益與農(nóng)村戶籍相綁定。在相關(guān)政策層面，明確了農(nóng)民進(jìn)城以后“三權(quán)不變”，以此解決農(nóng)民進(jìn)城落戶的后顧之憂。但在現(xiàn)實(shí)操作中，仍有諸多不確定性，農(nóng)民與其權(quán)益之間是一種“弱連接”狀態(tài)。農(nóng)民進(jìn)城落戶后，這些留在農(nóng)村的資產(chǎn)如何處置尚不明晰，農(nóng)民對(duì)自己的“三權(quán)”保護(hù)仍然存在疑慮。這種農(nóng)民和農(nóng)民權(quán)益的“弱連接”導(dǎo)致農(nóng)民進(jìn)城的積極性不高。相當(dāng)多的農(nóng)民寧可撂荒土地、空置農(nóng)房，在城里與農(nóng)村之間兩頭跑，也不愿意將戶口從農(nóng)村遷出去。目前部分農(nóng)民轉(zhuǎn)換城市戶籍的意愿較低，甚至在一些地方出現(xiàn)“逆城市化”發(fā)展趨勢(shì)。這導(dǎo)致了一些地方的城鎮(zhèn)化在進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期后，出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化、市民化滯后于城市空間擴(kuò)張的現(xiàn)象，城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)實(shí)際上未能如期實(shí)現(xiàn)。
二是城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)了“半城市化”現(xiàn)象。“半城市化”體現(xiàn)在多個(gè)方面,主要包含人口“半城市化”、土地“半城市化”以及城市空間“半城市化”，同時(shí)這三種“半城市化”之間存在著極大的相關(guān)性。從“人口”的角度來看，“半城市化”是指城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化的一種不完整狀態(tài)。具體而言，就是人住在城市了，但是戶口仍然在農(nóng)村，成為“灰色人口”“流動(dòng)人口”；家庭內(nèi)部一部分人的戶口遷移到了城市，另外一部分成員的戶口仍然留在城市，沒有實(shí)現(xiàn)“家庭市民化”。從“土地”的角度來看，“半城市化”是指由于土地權(quán)屬的破碎，導(dǎo)致土地差異化開發(fā)治理，土地的使用功能與物質(zhì)景觀出現(xiàn)了混雜，形成了“城鄉(xiāng)交錯(cuò)帶”。從“空間”角度來看，“半城市化”地區(qū)是一種介于城市與鄉(xiāng)村之間的新型地域，即俗稱的“城鄉(xiāng)結(jié)合部”，其生產(chǎn)、生活方式與傳統(tǒng)的城市和鄉(xiāng)村均有著明顯不同，基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)公益設(shè)施建設(shè)及軟件條件明顯滯后于中心城區(qū)。“半城市化”現(xiàn)象的出現(xiàn)有著歷史的必然性，但其本質(zhì)上是一種低質(zhì)量的“城市化”，需要采取有效措施加以解決。
三是城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)了“偽城市化”現(xiàn)象。農(nóng)民要實(shí)現(xiàn)徹底的“市民化”，需要經(jīng)歷三個(gè)階段：農(nóng)村戶口的城市化、進(jìn)城農(nóng)民權(quán)益的城市化以及農(nóng)民自身意識(shí)的城市化。農(nóng)村戶口的城市化，是指農(nóng)村人口將戶籍轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻瘢M(jìn)而在形式上從農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?。隨著國(guó)家與地方不斷調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，農(nóng)村戶口的城市化已經(jīng)不存在太大的障礙。但是由于前述原因，很多進(jìn)城農(nóng)民并不愿意放棄農(nóng)村戶口。進(jìn)城農(nóng)民權(quán)益的城市化，是指農(nóng)民進(jìn)城以后，在基本公共服務(wù)方面能夠享受與城市居民相同的待遇。目前來看，經(jīng)過各方努力，進(jìn)城農(nóng)民所享有的公共服務(wù)待遇確實(shí)有所提升，但在住房、教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)方面離真正的“市民待遇”還有一定距離。農(nóng)民自身意識(shí)的城市化，是指進(jìn)城農(nóng)民在意識(shí)形態(tài)、生活習(xí)慣與行為方式等方面的市民化。農(nóng)村居民的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以地緣與血緣為紐帶，人脈關(guān)系單一化。進(jìn)城農(nóng)民與城市居民的交往程度普遍不深，再加上部分農(nóng)民對(duì)城市中的人際交往持有恐懼情緒、戒備情緒與隔離情緒，心態(tài)上普遍存在孤獨(dú)感、壓抑感與邊緣感，并沒有真正融入城市的各個(gè)方面和各個(gè)領(lǐng)域。
以上三個(gè)階段問題的疊加，導(dǎo)致進(jìn)城農(nóng)民作為具有鮮明特征的獨(dú)特社會(huì)階層，與城市戶籍居民在城市內(nèi)部形成了一種具有中國(guó)特色的“新二元社會(huì)結(jié)構(gòu)”。“新二元社會(huì)結(jié)構(gòu)” 問題如果不斷擴(kuò)大，必然增加社會(huì)的不和諧因素,影響新型城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展。
處理新型城鎮(zhèn)化中“農(nóng)民進(jìn)城”工作的基本原則
黨的十九大報(bào)告指出，要“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。這既是在國(guó)家戰(zhàn)略層面對(duì)新型城鎮(zhèn)化提出的思路，也是在新發(fā)展理念指導(dǎo)下對(duì)“農(nóng)民進(jìn)城”工作提出的更高要求。要高質(zhì)量搞好“農(nóng)民進(jìn)城”工作，需要遵循若干基本原則。
第一，堅(jiān)持“以人為本”與“依法治理”相結(jié)合的原則，規(guī)范推進(jìn)“農(nóng)民進(jìn)城”工作。新型城鎮(zhèn)化要著力解決“人的城鎮(zhèn)化”問題，實(shí)際上就是通過讓農(nóng)民變?yōu)槭忻?，促進(jìn)農(nóng)村傳統(tǒng)社會(huì)向城鎮(zhèn)現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型。新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的最大差別，在于新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，而不是“物的城鎮(zhèn)化”。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化不僅是實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇，同時(shí)也是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化面臨的重大考驗(yàn)。要規(guī)范推進(jìn)“農(nóng)民進(jìn)城”工作，必須堅(jiān)持“以人為本”。在實(shí)際工作中，要堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展思想，聚焦進(jìn)城農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感，在住房、教育、醫(yī)療、交通、社保等多方面推出有含金量的政策，讓進(jìn)城農(nóng)民住得下、有就業(yè)、能融入。此外，“農(nóng)民進(jìn)城”工作是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，必須通過“法治”來實(shí)現(xiàn)其規(guī)范運(yùn)行。法律制度能夠?yàn)檗r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供合法性基礎(chǔ)。因此，需要不斷完善戶籍制度、土地制度、就業(yè)制度、社會(huì)保障制度，形成全面、科學(xué)、行之有效的農(nóng)民市民化制度框架，為新型城鎮(zhèn)化提供制度支撐與法律保障。
第二，堅(jiān)持“政府主導(dǎo)”與“多方參與”相結(jié)合的原則，協(xié)同推進(jìn)“農(nóng)民進(jìn)城”工作。在新型城鎮(zhèn)化這一龐大的系統(tǒng)工程中，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口工作涉及土地、公安、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、人社、規(guī)劃、住建、交通、環(huán)境等多個(gè)層級(jí)的政府部門。不同的層級(jí)、不同的部門應(yīng)該圍繞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，形成更加合理的事權(quán)清單。同時(shí)，在新型城鎮(zhèn)化中的“農(nóng)民進(jìn)城”工作里，要始終發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。要明確政府和市場(chǎng)的功能邊界，形成公平正義、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的市場(chǎng)環(huán)境，通過政策創(chuàng)新將市場(chǎng)資源引入新型城鎮(zhèn)化這一宏大場(chǎng)景中來。以自治組織和社會(huì)組織建設(shè)為基點(diǎn)，拓寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的民主政治參與途徑，形成社會(huì)協(xié)同效應(yīng)。完善與促進(jìn)市民化相關(guān)的多種社會(huì)機(jī)制，提高城市居民的接納度和包容度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)認(rèn)同與城市接納的良性互動(dòng)。健全成本分擔(dān)機(jī)制，合理確定中央政府、地方政府、企業(yè)、個(gè)人需分擔(dān)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本，實(shí)現(xiàn)“四個(gè)積極性”共同發(fā)力，協(xié)同推進(jìn)“農(nóng)民進(jìn)城”工作。
第三，堅(jiān)持“存量?jī)?yōu)化”與“增量加快”相結(jié)合的原則，持續(xù)推進(jìn)“農(nóng)民進(jìn)城”工作。“農(nóng)民進(jìn)城”實(shí)際上可以分成兩部分進(jìn)行思考，一部分是已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)民如何實(shí)現(xiàn)“存量?jī)?yōu)化”的問題；另一部分是尚未進(jìn)城的農(nóng)民如何推進(jìn)“增量加快”的問題。所謂“存量?jī)?yōu)化”，就是通過“基本公共服務(wù)隨人走”的思路，以提高質(zhì)量為導(dǎo)向，保障進(jìn)城農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民享有同等公共服務(wù)與市民權(quán)利，讓進(jìn)城農(nóng)民真正融進(jìn)城鎮(zhèn)，推動(dòng)進(jìn)城農(nóng)民在“非農(nóng)化”后順利完成“市民化”。所謂 “增量加快”，就是結(jié)合不同城市的具體情況，提升城市綜合承載能力，按照農(nóng)民本身的特征，采取“自愿、有序、分類”的思路，加快推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年年末全國(guó)大陸總?cè)丝?40005萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率為60.60%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為44.38%，這與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求相比明顯不足。當(dāng)前需要按照黨的十九大“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”中的“加快”這一要求，通過系統(tǒng)化舉措持續(xù)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化中“農(nóng)民進(jìn)城”工作的政策建議
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進(jìn)困難，其表面原因是戶籍等各項(xiàng)制度改革滯后，實(shí)質(zhì)是制度改革后的利益格局調(diào)整以及由此產(chǎn)生的社會(huì)成本問題。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化中“農(nóng)民進(jìn)城”工作，既需要實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性與工具理性的深度融合，同時(shí)也要實(shí)現(xiàn)政策環(huán)境與政策工具的互動(dòng)耦合。
推動(dòng)政策同頻共振，實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民“進(jìn)”得安心
從政策文本來看，目前的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作具有嚴(yán)重的“碎片化”特征。這種“碎片化”特征主要體現(xiàn)為政策協(xié)同不夠、職責(zé)條塊分割，呈現(xiàn)明顯的“弱整體性”。政策“碎片化”大大影響著新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量、效率與公平。必須通過健全法律法規(guī)和基礎(chǔ)制度體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作的“整體性治理”。當(dāng)前，要通過制定新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興，促使城鄉(xiāng)融合發(fā)展，為科學(xué)推動(dòng)“農(nóng)民進(jìn)城”工作提供有力支撐。要修改完善《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《戶口登記條例》等相關(guān)法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民 “權(quán)益固化”“權(quán)戶分離”以及“帶權(quán)進(jìn)城”三者有機(jī)聯(lián)系，讓進(jìn)城農(nóng)民能夠“進(jìn)”得安心，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)戶籍城鎮(zhèn)化率不斷提高與鄉(xiāng)村振興發(fā)展空間拓展的雙重目標(biāo)。
完善公共服務(wù)體系，促使進(jìn)城農(nóng)民“住”得下來
2017年11月10日，習(xí)近平總書記在亞太經(jīng)合組織工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上的主旨演講中指出：“讓人民過上好日子，是我們一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。”城鎮(zhèn)化本身不是目的，通過城鎮(zhèn)化讓進(jìn)城農(nóng)民“過上好日子”才是目的，決不能讓“富農(nóng)民”因?yàn)檫M(jìn)城變成了“窮市民”。農(nóng)民從農(nóng)村戶口變成城市戶口后，住房問題怎么辦？就業(yè)能不能得到有效解決？這些問題都在影響著進(jìn)城農(nóng)民能否“住”得下來。這就需要基于效率、秩序與公平一體聯(lián)動(dòng)的治理價(jià)值，不斷完善社會(huì)政策。需要大力發(fā)展租賃住房滿足進(jìn)城農(nóng)民的居住需求；需要大力支持經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等保障性住房建設(shè)，以解決低收入進(jìn)城農(nóng)民的住房難問題；需要完善住房公積金制度，讓進(jìn)城農(nóng)民降低購(gòu)房成本。公共服務(wù)部門要將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)就業(yè)保障體系，加強(qiáng)對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的技能培訓(xùn)工作，減少各項(xiàng)歧視性政策和差別待遇，平等提供就業(yè)崗位，提供同等的政策和資金支持，鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)、靈活就業(yè)。只有將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城市社會(huì)保障體系之中，使其能享受與城市居民相同的福利政策，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口才能“住”得下來，有“活”可干。
創(chuàng)新社會(huì)治理方式，推動(dòng)進(jìn)城農(nóng)民“融”得進(jìn)去
通過多年持續(xù)改革，作為一種“社會(huì)屏蔽”制度的二元戶籍制度體系正在逐步消解。但是城市社會(huì)長(zhǎng)期對(duì)進(jìn)城農(nóng)民采取的“經(jīng)濟(jì)性接納”和“社會(huì)性排斥”的錯(cuò)位選擇，讓一些進(jìn)城農(nóng)民始終作為城市的“異質(zhì)群體”而存在，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)質(zhì)性身份轉(zhuǎn)換比較艱難。同時(shí)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口缺乏更多與市民互動(dòng)交流的機(jī)會(huì)與途徑，在城市中的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)狹小單一，也進(jìn)一步導(dǎo)致其社會(huì)融入度偏低。“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題本質(zhì)上就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與市民的共生及共生進(jìn)化的問題”，必須創(chuàng)新社會(huì)治理方式，以強(qiáng)有力的社區(qū)建設(shè)為進(jìn)城農(nóng)民提供有效的物質(zhì)和精神幫助，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人文關(guān)懷，增強(qiáng)進(jìn)城農(nóng)民的城市歸屬感，推動(dòng)進(jìn)城農(nóng)民盡快融入城市文明。與之相對(duì)應(yīng)，也要加強(qiáng)對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的教育，推動(dòng)進(jìn)城農(nóng)民在生活觀念與行為習(xí)慣等方面全方位完成轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)其內(nèi)在維度與外在維度的“再社會(huì)化”，真正做到對(duì)城市的“心理融入”。
【本文作者為四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授，行政管理系主任；本文系國(guó)家社科基金重大研究專項(xiàng)項(xiàng)目“國(guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)域中的社會(huì)治理問題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17VZL007）及四川大學(xué)哲學(xué)社科青年杰出人才培育項(xiàng)目“國(guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)域中的社會(huì)治理重大問題研究”的階段性成果】
參考文獻(xiàn)
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責(zé)編：臧雪文 / 賀勝蘭
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